福利多元视角下老旧小区加装电梯问题研究

沈冠辰?姬银银

摘  要：随着我国城市化水平的提高以及社会人口老龄化趋势日益严峻，人们对住房的需求也在不断发生转变。政府对老旧小区加装电梯工作的态度由原来的“鼓励”转变为“支持”，这也表明加装电梯成为当今社会关注的现实问题。在加装电梯工作不断推进的同时，各地也相继暴露出资金筹集困难、电梯日常维修保养管理机制不完善等问题。基于福利多元理论，文章从政府、市场、社区、居民4个层面提出解决对策，以期为老旧小区加装电梯提供一定的思路。

关键词：老旧小区;加装电梯;福利多元理论

中图分类号：C913.6;C916文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.11.04

Research on the Issue of Installing Elevators in Old Residential Districts from the Perspective of Pluralistic Welfare

Shen Guanchen  Ji Yinyin

（Changchun University of Science and Technology，Faculty of Law，Jilin，Changchun，130022）

Abstract：With the improvement of urbanization level and the growth of aging trend，people's demand for housing is constantly changing. The government's attitude towards the installation of elevators in old residential areas has changed from“encouragement”to“support”，which also shows that the installation of elevators has become a realistic issue of social concern. While the installation of elevators has been continuously promoted in various places，problems such as difficulty in raising funds and imperfect management mechanism for daily maintenance of elevators have also been exposed. Based on the theory of welfare pluralism，this paper puts forward some countermeasures from four levels：government，market，community and residents，hoping that this study can provide some ideas for installing elevators in old residential areas.

Key words：Old community;Add elevators;Welfare pluralism theory

根据全国第七次人口普查数据结果显示，我国60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。我国60岁及以上的老年人口比例在不断上升，呈现出人口基数大、寿命期延长、增长速度快等特点。为了让老年人老有所居、老有所乐，老年人的居住环境逐渐成为影响其晚年生活质量的重要因素。

据住房和城乡建设部统计，我国1980年至2000年建成的老旧住宅小区总面积多达80亿平方米。尽管整体构造并未发生较大改变，但由于建造时间久远，平均使用年限均在10年及以上，小区本身配套设施、住宅周边环境等相对落后，并开始出现各种问题，无法满足人们需求，且此类小区内的大部分住宅均没有安装电梯。在我国老龄化趋势日益严峻的背景下，老旧小区的居民面临着上下楼梯困难的问题，这不仅无法满足当前居民追求高质高量生活的需求，降低了老年人居住环境质量，同时也不利于城市的可持续发展。2018年3月5日，李克强总理代表国务院在十三届全国人大一次会议上作的《政府工作报告》指出：有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。这一政策的出台对居民尤其是老年人来说，是极大的福利。目前，老旧小区加装电梯的需求非常迫切。这一举措不仅可以打造宜居环境，建设友好和谐城市，切实解决“悬空老人”出行问题，提升老年人生活幸福感，而且能带动相关产业发展，激发市场活力，促进经济发展。

一、文献综述

在加装电梯问题研究视角上，向昉通过对北京市老旧小区电梯的研究，运用经济学领域的助推理论分析成功加装电梯的工作方法，提出三项经验法则、把握助推六原则。[1]赵传哲基于城市治理视角对城市更新模式展开研究，认为在加装电梯的更新模式中，公众协商起到至关重要的作用，甚至决定了更新效果，并指出政府、市场、公众在既有住宅加装电梯工作中的主体作用。[2]在加装电梯意愿研究方面，裴媛媛等通过问卷调查对郑州市老旧住宅居民加装电梯意愿进行研究，发现费用占比对加装老舊电梯影响最大，其次是对政策的了解程度和对出资方式的规定等。[3]张蕾基于计划行为理论认为，影响居民加装电梯意愿的因素有行为态度、主观规范、感知行为控制;基于社会正义理论认为，公平性感知、产权清晰感知以及道德规范影响居民意愿。[4]

在加装电梯政策困境研究方面，罗毅在对既有住宅加装电梯政策解读与实施模式研究中发现，政策推行困难的原因主要有业主意见统一难、协调难、现场条件限制等，进而提出运用资金筹集模式、改革协商模式解决既有老旧小区加装电梯存在问题的合理化建议。[5]李一鸣在对既有住宅加装电梯政策困境问题研究中，得出加装电梯政策的落实力度不够、审批流程复杂、政策指引不足、角色定位有偏差的结论。[6]在加装电梯可行性研究方面，仇保兴在对城市老旧小区绿色化改造研究中指出，老旧小区加装电梯是改造的必备项目。由于我国人口老龄化加速，群众对老旧住宅小区宜老化改造需求很大，因此对无电梯的多层住宅必然要加装电梯。[7]董乐明认为，老旧小区加装电梯可以有效解决年老体弱的居民出行难等问题，在一定程度上可以改善和提升小区居住品质、完善住宅的使用功能、提高居民的生活质量。[8]

在加装电梯技术及形式研究方面，白建昌从技术层面着手，提出目前既有住宅加装电梯主要存在无空间设置井道、机房以及底坑的技术难点，因此，推动技术进步或革新将大幅提升既有住宅加装电梯的效率。[9]李美艳从加装电梯入户形式进行探究，发现主要有电梯标准层入户（平层入户）和利用中间休息平台电梯半层入户两种安装形式。[10]赵立志等在研究人口老龄化背景下北京市老旧小区适老化改造的基础上，通过分析不同改造方式的优缺点以及其适用的改造场合，提出老旧小区加装的电梯可采用厢式电梯、座椅电梯两种形式。[11]

经查阅相关文献发现，我国对老旧小区加装电梯的研究文献成果增长速度相对较快，这表明该问题受到社会关注。目前，国内学者主要从研究视角、可行性、加装意愿、政策困境、加装形式等方面对此进行了研究，这些研究更多偏向经济学、管理学等领域。老旧小区加装电梯是一个现实问题，涉及多方主体，因此，在分析问题提出解决对策的同时应该具有针对性。笔者尝试运用福利多元理论从不同主体层次出发，针对老旧小区加装电梯存在的问题提出解决对策，以丰富该类热点问题的研究视角。

二、理论视角：福利多元理论

为解决国家福利危机问题，福利多元理论由此诞生。1978年“福利多元主义”在英国的《志愿组织的未来：沃尔芬登委员会的报告》（简称《报告》）中首次被提出。《报告》指出，福利供给应该是多元化的，倡导社会将志愿组织作为福利供给主体之一。按照供给主体的不同划分标准，可将其分为以罗斯为代表的三分法和以约翰逊为代表的四分法。罗斯认为，社会福利不应仅由国家或市场单方面提供，而应是国家、市场、家庭三方联合起来所组成的社会福利总和，只有三者相互支持、补充，才能将社会福利作用发挥到最大。约翰逊在罗斯观点的基础上，提出志愿组织等非正式部门也应该是社会福利的供给主体，因而四分法的主体是国家、市场、家庭和非正式部门。国内学者彭华民认为，福利多元主义是诸多部门共同参与福利提供的一种形式，非常注重家庭、社区以及非正式组织的地位和作用。[12]

目前，国内学者对福利多元理论的研究主要集中在儿童福利、老年福利、居家养老服务以及医养结合养老服务模式等方面，更多侧重于医疗和养老方面。除此之外，住房、教育也属于社会福利领域的相关内容，然而在住房领域，福利多元理论在我国的应用几乎还处于空白。老旧小区加装电梯工作遇到很多问题，这与多方主体有密不可分的关系。因此，笔者基于福利多元理论视角，尝试从政府、市场、社区、居民4个层面对老旧小区加装电梯存在的问题提出合理化建议，期望能解决这一现实问题，同时丰富该理论的研究成果。

三、老旧小区加装电梯的现状

由于人口老龄化的加剧以及城市治理现代化水平的逐渐提高，老旧小区加装电梯作为重要的民生工作，近年来在全国各地陆续推进。2008年12月，广东省建设厅印发《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》，这是我国首部关于既有住宅加装电梯的地方性政策文件，其在一定程度上使得加装电梯工作获得制度性保障。[13]截至2018年12月20日，南京市已有2122部电梯签订一面协议，1842部通过规划部初审，1250部已办理规划许可，1043部已办理施工许可，累计已完工572部。2018年12月，江西省九江市出台《关于九江市中心城区鼓励有条件老旧小区住宅楼加装电梯试点工作的指导意见》并于2019年3月在市中心城区进行试点;2019年，九江市出台《九江市既有住宅加装电梯工作的实施意见》;截至2021年7月，九江市共有业主意愿加装电梯1972台，累计受理申请574台，审批通过346台，正在施工建设253台，建成交付业主使用52台。福州近几年已经完成加装电梯超1000台，并且我国首台积木电梯安装方式就诞生在福州。截至2019年8月底，北京市老楼加装电梯已完成且投入使用918部;2020年，北京全年老楼加装电梯新开工476部，竣工投入使用636部。2021年1月，长春市人民政府办公厅印发的《关于既有住宅加装电梯的指导意见（试行）》提出既有住宅加装电梯需要满足的条件、资金筹措方式，并要求相关单位按照“政府支持、群众自愿、市级指导、区级组织”的原则，负责指导全市既有住宅加装电梯工作;2021年5月，吉林省住房与城乡建设厅下发的《吉林省城镇老旧小区改造加装电梯的指导意见》明确指出，加装电梯申请人为单元所有业主;截至2021年8月，从以上各个地方加装电梯工作的开展情况可以看出，此项工程已经取得一定成效。

四、老旧小区加装电梯存在的问题

通过实地走访及部分访谈，笔者了解到目前在加装电梯工作中出现的问题主要表现在以下5个方面，即安全问题、资金问题、电梯日常维修保养问题、住户诉求问题以及审批流程问题。

（一）安全问题

老旧小区加装电梯首先需要考虑的是安全问题，主要包括住宅安全和电梯安全。

在住宅安全方面，目前大部分老旧小区是在20世纪末建成的，多以预制板建筑为主，基本经历了二三十年的风吹雨打，各种公共设施落后，房屋内部的管道、线路也早已处于老化状态。加装电梯不可避免地要对建筑实施一定的压力，这不仅会破坏承重墙的的受力平衡，而且极易损坏楼体结构、影响到建筑的壽命。

在电梯安全方面，加装电梯之后能否保证电梯的正常运行是该项工作的关键，加装电梯的质量、能够运行的年限等也是保障电梯顺利运作的主要因素。目前，市场上存在各种品牌的电梯，老旧小区在加装电梯时的选择面广，然而部分老旧小区加装的电梯品牌杂乱、质量参差不齐，这为之后的电梯运行问题埋下了隐患。

（二）资金问题

老旧小区加装电梯工作的开展与资金能否顺利到位有很大关系。在政府出资方面，我国各地既有的住宅加装电梯文件中指出，居民加装一部电梯费用大概为50万，其中政府出资20万，剩余费用由业主自筹。但由于手续复杂，政府出资未能顺利到位，资金较难落实。在居民缴费方面，加装电梯工作往往涉及住户利益和需求，部分居民持观望态度，缴费并不积极。加装电梯工作费用基本都由政府和居民承担，愿意出资的其他社会组织寥寥无几，社会资金引入比较困难，这也反映出目前加装电梯相关引资政策不完善的问题。