储蓄国债当前发展现状和预期前景探索

国债在经济建设的不同时期发挥了弥补财政赤字、平衡财政收支、筹集资金支持重点建设、调整产业结构等方面的重要作用。从2012年开始，仅面向个人投资者认购储蓄国债。本文通过对贵州省2012—2020年期间储蓄国债的发行、销售情况以及汇集的2020年国债投资者问卷进行综合分析，积极探索储蓄国债对个人投资的影响以及未来发展前景，建议通过探索移动支付购买方式来拓宽国债投资渠道，创新“大数据+云计算”的宣传营销模式，精准定位潜在客户和挖掘投资需求，建立以客户需求为导向，定制和丰富储蓄国债产品，探索以市场化和提升竞争力为导向的利率定价机制，探索以整合市场、平台统一为基础，建立国债制度监管体系和国债数据横向共享机制，形成储蓄国债下乡支持乡村振兴战略的相互促进双向循环机制。

一、国债在不同经济建设时期的重要作用

（一）1981年之前的国债

1950年发行的人民胜利折实公债（年内分期发行，计划总额为2亿分，该公债于1955年还清），对制止通货膨胀、稳定市场物价和恢复国民经济发挥了重要作用;“一五”时期（1954—1958年）发行的国家经济建设公债（共发行金额35.39亿元，该债券于1968年偿还完毕），对社会主义改造、巩固和加强社会主义经济起到良好作用。

（二）1981年恢复国债发行

1981年，国务院决定恢复发行中华人民共和国国库券（1981—1997年期间，实际发行金额3024.65亿元），对弥补财政预算赤字、平衡收支起到重要作用;1987—1988年，发行了国家重点建设债券（计划发行135亿元），对压缩预算外固定资产投资规模、调整产业结构、集中资金保证国家重点建设起到重要作用。

（三）国债品种丰富及储蓄国债的诞生

国债恢复发行的40年期间，我国主要发行的是各种不同期限的国库券（1995年后改称无记名国债）、记账式国债、凭证式国债，此外还包括实物公债、国家重点建设公债、特别国债等多个品种。分税制改革之初，国债市场现有的筹资手段和工具相对落后，大多数以实物形态的无记名国库券经营成本过高，不能满足经济发展的筹资规模和居民投资理财的需求。1994年，开始面向城乡居民和社会各类投资者发行纸质债券凭证的储蓄国债（凭证式国债）。2006年，正式推出储蓄国债（电子式）3年期、5年期的品种。2012年，开始试点通过网上银行销售储蓄国债，同年改为仅面向个人投资者认购储蓄国债。2019年4月，实行储蓄国债（电子式）随到随买试点工作。2021年5月，首次尝试通过手机银行销售储蓄国债。

二、贵州省储蓄国债发行和销售现状

2012—2020年，国库贵州省分库共组织国债承销机构顺利发行67期凭证式国债和88期储蓄国债（电子式），较好地完成了国债发行工作。近年的发行销售呈现以下特点：

（一）储蓄国债（凭证式）居民认购热度逐年上升

2012—2020年，贵州省储蓄国债（凭证式）共发行60.48亿元，承销机构被动持有7.52亿元（见图1）。其中，2020年，储蓄国债（凭证式）的承销机构被动持有额为0.06亿元，承销机构被动持有额占发行额比重为2.1%，均为自2012年以来的最低规模和最低占比，被动持有额和占比较2012年下降1.62亿元、33%。可见，2012年以来贵州省的储蓄国债（凭证式）的销售情况整体呈现个人投资者持有国债比例增长，国债购买热度逐年上升的总体态势。

（二）储蓄国债（电子式）销售稳中略降

2012—2020年，贵州省储蓄国债（电子式）实际发行71.72亿元，2020年实际发行额占计划发行额比重仅为2.3‰，较2012年下降2.9%（见图2）。在此期间共销售储蓄国债（电子式）66266笔，年均销售金额、笔数分别为7.97亿元、7362笔。除2015年股市大幅波动分流居民资本、2020年新冠疫情影响国债发行期数减少，导致实际发售金额规模明显下降外，其余年度销售整体表现较为平稳。总体来看，贵州省储蓄国债（电子式）整体销售规模趋势呈现稳中略降的态势，电子式品种的宣传和普及仍存有较大空间。

（三）国债投资者单笔购买份额普遍低于10万元，受疫情影响购债需求承压反弹

2012—2020年，贵州省储蓄国债凭证式及电子式合计发售132.21亿元，凭证式销售占比45.7%，电子式销售占比54.3%。2020年，储蓄国债（电子式）的销售规模占比降至48.6%，占比较2012年下降16.3%，国债投资者的认购习惯仍偏向于以传统的柜面购买纸质债券国债。从储蓄国债购买者的分布来看，贵州各年储蓄国债（电子式）10万元以下（不含10万元）的投资者占比达65.1%;各年储蓄国债（凭证式）前100名投资者平均投资额的年均值為10.42万元，个人投资者投资国债的金额整体水平偏低，单笔购买金额的均值为9.66万元。2020年，受疫情影响，国债发行时间晚、期数少，投资者需求未能有效满足，单笔购买金额均值为15.27万元，较2019年和2012年分别提高7.4万元、9.07万元。

（四）储蓄国债的销售相对于快速增长的个人储蓄存款仍有宽广的拓展空间

2012—2020年，贵州省储蓄国债发售规模仅132.21亿元，年均14.69亿元。2020年年末，我国个人非保本理财存续规模①估计为21.61万亿元，同比增长3.55%，受金融机构的基金、保险和理财产品等业务的增长，虽然引流了较大规模的居民资产，但数据显示2020年末末，我国城乡居民储蓄存款（住户存款）达93.44亿元，较2012年年均增长6.69万亿元，较2019年增长11.3亿元，住户存款规模在新冠疫情之后呈现增量提速趋势。鉴于我国的储蓄国债每年的发行期数多，起购门槛不高，固定收益具有相对优势，储蓄国债的销售市场仍有广阔的拓展空间。

三、从经济发展视角看储蓄国债面临的问题与机遇

（一）新时期居民财富管理意识的提高

财富意识的提高正向强化了投资理财需求和资产配置必要，储蓄国债面临银行、保险、基金等多元化理财产品的竞争。一是居民所具备的理财知识、产品购买经验、家庭和职业背景等内在因素正向强化了投资理财需求。调查显示，拥有政府机关、金融商贸领域职业背景，家庭净资产规模及资产流动性高等特征的居民或家庭具有较高投资储蓄国债的意愿。二是投资者所处的经济环境、媒体信息导向、金融机构推介等外生因素正向强化了资产配置的必要性。随着可支配收入增长、理财观念升级的时代背景下，居民可选择的金融资产配置趋于多元化，从单一的储蓄存款和房地产投资逐步向股票、基金等产品转变。

（二）新时期理财行为趋向于年轻化

客户需求处于变化发展的过程，储蓄国债产品结构的设计应主动契合新生代群体。当前储蓄国债仍能满足中老年人在子女教育、养老、储蓄方面的需求，但随着财富在代际之间传递、继承，逐渐向不断成长的青年阶层这一群体集聚。一是青年阶层希望加快获得财富增值。调查显示，48.2%的投资者希望提高国债收益率，但储蓄国债的利率逐年走低，不能满足年轻人的预期收益。如2020年发行的储蓄国债三年期、五年期利率为3.8%、3.97%，环比2019年下降0.2%、0.3%;较2012年下降1.78%、2.18%。二是青年阶层希望配置流动性强的资产。调查显示，59.9%的投资者会选择购买1年内定期存款，50.6%购买6个月内的理财产品，47.9%购买6个月内的基金。三是青年阶层希望获得更现代化的理财服务，更愿意通过互联网、智能手机来获取投资信息，获得便捷、迅速、专业的优质服务。调查显示，64.7%的投资者仍通过银行网点柜面购买储蓄国债。

（三）新时期农村青壮年人口外输，乡村农业呈兼业化经营现象已久，储蓄国债下乡应更贴合农村劳动力季节性流动的实情

一是精耕细作的山区农业不具备规模化、机械化条件，农村家庭青壮年向发达地区及中心城市流动以获取务工收入。例如2020年，贵州省外出务工人口约九百万人，约为农村常住人口的1/2，家庭农业则由老年人耕种或者直接流转给承包人。二是国债下乡宣传和销售的时间与农村青壮年人口返乡时间错开。青壮年掌握了农村地区家庭的财产支配权，其返乡时间一般为农忙季节时点和春节过年期间。如2020年，贵州省春节期间返乡劳动力总数达251.79万人，其中省外返乡劳动力人数为199万人。三是传统观念、文化水平低等因素制约理财行为的发生。农村青壮年受生活环境影响普遍缺乏理财的基础知识和投资信心，加之农村人盖房子的传统观念较为强烈，对储蓄国债资产保值和收益稳定的价值观念尚未形成认知或转变投资行为。

（四）聚焦新时期理财服务需求，应进一步创新储蓄国债宣传的内容、传播渠道以及受众群体

一是从宣传内容的创新度不足。按照人民银行的国债文件②要求，对承销机构网点的国债宣传只明确有1类4项考核项目，主要涉及纸质和电子宣传资料、网点咨询员等固定内容，应加强人民银行引导承销机构的主动创作，丰富宣传内容。二是以网点为依托的定点辐射型宣传渠道，受众群体且易形成重复宣传。随着移动支付的普及和电子货币的试点，理财信息透明化，到网点办理存取款、理财等业务的人群逐渐固化为中老年人为主。三是借助普惠性金融平台宣传的活动形成的投资转化率不高。如3·15、国债知识进校园、国债下乡等宣传活动具有较强的普惠性，但同时也因宣传的群体局限在中小学生、留守老人或随机性大的高人流量场所，难以转化为有效投资。

（五）聚焦新时期监督服务要求，明确和丰富储蓄国债监管主体职能，应进一步向数据化、实时化的监管方式转型

一是上位法没有明确规定监督的职责权限。《中华人民共和国中国人民银行法》第二十五条中，明确了人民银行“代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债……”的职责，但未提及国债的监督管理。二是基层国库的监督检查能力不足。一方面，由于查处分离改革试点即执法检查权上收市州中心支行，人民银行县支行不可独立开展执法检查，对国债的专项业务检查弱化。另一方面，国债现场巡查易受人员、时间、交通、执法依据等因素限制，无法达到全面覆盖、有效监管的预期。三是基层国库指导服务能力不足。目前，基层人民银行通过汇总各承销机构报送的发行、兑付数据后向上级人行报告当期情况，无法实时掌握发行期间的额度分配、发售兑付的实时情况，更无法对数据的真实性、有效性进行比照核查，对承销机构的指导服务职能不足。

四、政策建议

（一）探索“柜台+移动支付”购买方式，拓宽国债投资多渠道

一方面，在成熟的柜台和网上银行两种购买渠道的基础上，试点、推广符合当前中轻年人使用习惯的移动支付购买方式，通过开发手机银行、微信公眾号等，更具生活化、便捷化和现代化的APP应用、小程序，完善国债认购、个人国债账户开户和查询业务等功能，为投资者购买国债创造良好环境。例如，2021年5月10日发行的第三期、第四期储蓄国债（电子式），工商银行、招商银行、邮储银行、江苏银行4家银行首次尝试通过手机银行客户端来进行销售，吸引了许多年轻群体购买。另一方面，在拓宽购买渠道的同时，也要兼顾中老年客户的购买体验感，鼓励其学习使用更为先进和便捷的渠道，通过为其专设一些具有智能提示和指引功能的购买通道，逐步引导客户的使用习惯。

（二）探索“大数据+云计算”宣传营销模式，精准定位潜在客户和挖掘投资需求

依托现有承销机构中的海量历史数据，从客户的基本信息、资产信息、行为习惯等，多维度提取和塑造客户画像，筛选出符合购买国债的投资人群体，结合外部环境（国内外股市、经济形势情况等），推送内容画像（国债理财故事、产品介绍等）和服务画像（投资渠道、购买指引等），引导潜在客户通过购买符合投资需求的国债产品或取代原来低收益的储蓄和理财行为，在储蓄保值方面扩大预期收益。

（三）探索城乡“区域+户籍”全覆盖的额度分配机制

在不断优化城乡区域额度分配，满足农村地区人口购债需求的前提下，考虑到我国各地区间存在大量的农村青壮年劳动力转移和季节性流动，国债下乡应探索在覆盖农村地区农村人口的基础上，进一步覆盖城市地区的农村流动人口，通过形式多样的金融普惠平台和系列宣传活动将国债知识逐步渗透、融入城市郊区制造业、建筑业等集聚了大量农村人口的行业，并将额度切块管理让企业内的农村青壮年劳动力有渠道了解和购买国债。

（四）探索以服务客户储蓄需求为导向，定制和丰富国债产品的期限

一方面，储蓄国债产品的期限设计“两头梳，中间密”，产品结构单一且兑付时间较为集中，通过结合后台数据主动分析不同收入、年龄、风险偏好的客户画像，有针对性地定制短期、中长期的储蓄国债产品，优化产品结构和缓解集中兑付压力。例如，1年内、5～10年、10年以上的产品或专项储蓄国债，甚至可根据客户需求自动展期，享受更长期限产品的收益率。另一方面，产品的客户指向性可进一步细分。例如，英国面向不同的目标客户，设置有固定利率的储蓄国债、收入型债券、子女奖金债券、养老债券、有奖储蓄国债等产品，设置不同的购买门槛筛选客户。

（五）探索以市场化和提升竞争力为导向，合理设计储蓄国债利率定价机制

我国储蓄国债的实际收益高于理财产品的平均收益③，但吸储能力远不及理财产品，主要是基金等理财产品的高浮动上限与居民非理性理财的综合选择。而我国储蓄国债采用的是固定利率定价方法，即在央行存款基准利率的基础上适当上浮。可综合考虑市场资金供求、通货膨胀（与消费价格指数CPI关联）、产品收益率（与周期内的市场理财产品平均预期年收益率关联）、利率浮动区间、客户偏好等因素，创新设计储蓄国债的利率定价机制。

（六）探索以整合市场、平台统一为基础，建立国债制度监管体系和国债数据横向共享机制

从现有条件看，可探索将人行国库的TIMS国债子系统，与商业银行债券柜台交易系统、中央国债公司的柜台交易中心处理系统实现连通，开放用户层接口，实现储蓄国债的信息交换和数据实时共享，避免信息不对称造成的监管缺位和人工填报的错误。从大框架下看，可探索将场内外市场和相应的系统平台④进行整合，将现行的各项国债管理条例、规定、办法等融合，进一步明确国债市场的监管主体、职能、范围等内容，形成具有法律层面意义的制度，更好地规范和监管国债市场秩序。

（七）探索形成储蓄国债下乡与支持乡村振兴战略相互促进的双向循环机制

6月29日，人民银行与农村农业部、乡村振兴局等部门联合发布银发〔2021〕171号文⑤，《意见》中明确要求“五、持续完善农村基础金融服务……（三）推动储蓄国债下乡”。目前，在人行国库部门和承销机构多方协同努力下，国债下乡活动已逐步深入和覆盖农村地区，可适时探索将农村认购储蓄国债的资金筹集起来，用于支持乡村振兴战略的实施，制定相应的规则来合理分配已筹集的资金，并纳入地方政府性基金预算管理，用于定向支持建设农村基础设施和公益性项目，以及布局农村地区的特色产业。通过不断挖掘农村地区闲置的储蓄存款，解决乡村振兴战略实施的资金需求，同时改善了农村的基础设施、农业特色产业结构以及農村居民的就业机会和投资环境，从而实现资金双向循环、局部三方获利的目标。

注释：

①数据来源：普益标准·银行理财能力排名报告（2020年）。

②《关于下发中国人民银行国债业务巡查、检查工作手册的通知》（银国库〔2020〕2号）。

③数据来源：普益标准·银行理财市场指数报告。2021年6月全国银行理财收益率为3.46%，较2021年第三期、第四期储蓄国债（凭证式）利率低34个BP、51个BP。

④我国的债券市场体系包括场内和场外市场，分别拥有各自不同的托管、交易和清算系统以及市场制度。其中，储蓄国债则被分割至场外商业银行柜台交易，依托于商业银行柜台交易系统来实现储蓄国债发行等业务。

⑤银发〔2021〕171号，《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见》。

参考文献：

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[2]楼继伟.40年重大财税改革的回顾[J].财政研究，2019（02）.

[3]财政部国库司编写.中国储蓄国债[M].北京：中国市场出版社，2006.

[4]中国人民银行惠州市中心支行课题组.基于计划行为理论视角的储蓄国债投资意愿研究——以广东省为例.征信[J].2017（02）.

[5]李善民.高净值财富个人理财行为研究.经济研究[J]，2010（增刊）.

[6]朱美玉.浅析投资主体导向下我国储蓄国债制度创新初探.理论探讨[J].2019.

中国人民银行贵阳中心支行课题组成员：令狐兵 高琦瑾尹发雁 李英祥 姚登巨