基层央行预算绩效管理定额标准运用优选

张淑珍

党的十九大会议明确提出“全面实施预算绩效管理”，规定了我国全面实施绩效管理的方向，并要求建立健全规范透明的预算制度，随着我国公共财政管理体制建设的推进，建立和完善绩效管理制度已成为社会发展脚步的必经道路之一。预算绩效管理是将单位预算管理和绩效管理相互结合的一种方式，在明确预算绩效管理的定额标准后，才能够更好地规划单位预算绩效管理。

我国的中央银行是政府的组成部门之一，具有发行的银行、政府的银行、银行的银行三大职能。中国人民银行总行是公务员性质，其分支机构为参公性质，故基层央行的预算绩效管理应纳入财政部预算绩效管理的范畴。根据相关规章制度规定，除了纳入项目库管理的支出，其他的公费支出都应制定预算定额标准，规定5年内正式发布预算定额的支出不低于30%;项目相关的配置标准体系制度，还需要通过专门负责的部门共同配合预算定额标准来建立，并逐渐将项目配置标准作为部门预算编制、采购项目审核、绩效考评的重要依据。定额标准贯穿于整个预算绩效管理的始终，而支出标准则可以理解为在事前预算编制的过程中，运用支出标准对绩效进行控制。

一、预算定额标准的概念

预算定额标准是预算编制和分配的重要依据。定额是指规定范围内的数量或者数额，在工业生产中泛指完成单位产品的消耗标准，在日常的生产运作过程中，所消耗的人力、物力及资金，都能够作为社会平均必需的消耗数量（数额）标准。从工业生产的角度来看，在生产产品或完成工作任务的过程中，所投入的消耗等，这种消耗数量（数额）因受各种生产条件的限制，标准各不相同，即为个性的定额标准。简单来说，定额标准就是按照各行业不同的工程特征，遵循预算标准，在预算绩效管理中科学化制定定额、规范化执行标准，本文重点研究的是基层人民银行财务预算管理定额标准。

二、央行制定预算绩效管理定额标准的重要性和必要性

（一）定额标准是准确编制预算的基础

在人民银行部门预算改革的推进下，基层央行也逐渐开始预算编制的更新，在以往的运作管理过程中，通常是由基层行编制逐层向上汇报，然后由总行根据财政部门的预算批注在一步一步进行答复，在预算管理的运作体系中属于从下到上，然后再从上到下的一个步骤。由于央行财务预算的总量和框架结构当中都有着严格的规章制度，自设立部门预算之后，方便了日常运作管理，取得了阶段性的胜利，同时也为下一步预算管理体制的发展打下了坚实的基础。开展部门预算编制其实是细化预算绩效管理分类当中的一个分支，正常来说，当年的预算编制都是在上一年的7、8月份完成的，如有需要调整的部分，可在当年的第三季度进行。由于现阶段定额标准尚未有一个统一的标准和规范，部分单位在预算编制的时候，为了确保单位资金充裕，在一定程度上编制的预算会整体偏多，而基础的预算安排是为了保障正常运转和完成常规工作的必需支出项目，如果预算数据出现偏差，不管过多还是过少都会对正常的运作管理造成不必要的困扰。定额标准在日常管理运作当中主要用于支出预算控制的编制，由此可见，设定预算定额标准尤为重要，只有根据基层央行实际，科学设定定额并使之标准化，既能为来年的预算进行精准编制，又能减少本年度的预算调整（特殊情况除外），为预算绩效管理中的编制环节夯实基础。

（二）定额标准是衡量预算执行结果的尺度

预算绩效评价中最重要的一点就是预算的执行情况是否到位，是否按预算目标来执行，整个支出过程是否遵守定额标准，如果说预算执行仅限于将预算指标执行完就能说预算执行的效果好是不确切的，因为没有衡量的标准和评判的尺度，只有运用定额标准，才能将预算绩效评价结果数据量化、定性准确、公正评判。

（三）定额标准是预算绩效管理努力的方向

要推进预算绩效管理的高质量发展，提高预算资金的配置效率和使用效益，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，一定离不开定额标准的制定和运用，从预算绩效管理的全过程来看，事前预算绩效的评估和预算绩效目标的设定需要定额标准来编制、预算绩效运行监控和预算支出绩效评价需要定额标准来衡量和评价。故此，只有在预算绩效管理中充分运用定额标准，才能实现真正意义上的预算绩效管理。

三、基层央行预算绩效管理中定额标准运用的不足

（一）定额标准的运用未实现全口径

当前除了项目支出中部分子项目设置了定额标准，而其余类似人员支出、对个人和家庭的补助支出、公用经费支出的基础支出，绝大部分明细子目是没有设置定额标准的，这个板块中有26个支出预算是基层央行编制和执行预标的主要内容之一，可见，定额标准管理在基层央行的运用空间非常大，也是加强预标绩效管理的重要手段。

（二）定额标准的制定缺乏足够的现实支撑

目前运用的定额标准基本上是人总行制定的统一标准，而运行到基层央行有些标准是不适合的，比如说电子设备购置费中绩效目标执行监控的指标设定基本等同于定额标准的制定，人总行设定的支出、效益、社会满意度虽然有三项划分，但年度指标值的设定就未充分考虑基层央行的实际，像三级指标中的设备及系统故障修复时间只能控制在≤4小时，但有些电子设备是总行采集项目，到了基层要100%完成此项目标是有一定难度的，但如果没完成，来年在预算绩效考核中又会受到影响，故应充分考虑基层实际制定出更细化的标准，而不是一刀切。

四、基层央行预算绩效管理定额标准运用的最佳路径

从各个发达国家中央银行的财务预算管理运作当中可以看出来，符合日常管理需求，且能够有效管控财务体质需要具备四个方面：第一，把握预算的规范性和准确性;第二，獨立的财务来源;第三，执行的严肃性和灵活性;第四，审计监督的有效性。预算绩效管理中的定额标准正好能满足上述几个方面的需要。

（一）定额标准的准则

定额标准是为了满足项目支出预算管理需求所存在的一个项目，在对预算项目综合分类的前提条件下，根据经济社会的发展脚步，结合以往项目经验中的资产配置量，以及在维持资产运作中所消耗的业务内容，对项目所需要达成的预算进行管理。在此过程中，需要预算的项目包括资产配置标准、项目支出范围、资产耗费标准、取费标准、以及业务工作内容标准等各个类目，都需要一一的进行核实并反复确认，确保工作的准确性。定额标准作为评价绩效结果的重要工具，其体系建设的完善程度、取值的合理性，很大程度上影响到评价结果的科学性，并进而影响绩效评价以及绩效管理过程的公平性与准确性;支出标准为预算编制和执行奠定了重要基础，不断健全完善支出标准体系，能够增强预算刚性约束，对完善现代预算制度具有重要价值。考量定额标准的准则，应把握好以下几点：一是把握预算编制的准确性。定额标准在制定过程中要符合政策性、原则性以及规范性三项中心思想，这样才能够让预算编制更为精准地反映出管理运作当中的财务需求，做到符合高质量管理、科学化安排预算的原则;二是把握财务来源的独立性。定额标准的设定和运用一定是基于可供支配独立的财务来源之上，能够独立自主的自行制定且实施年度预算，不会因他国干扰而打乱财政预算;三是把握预算执行的规范性。通过定额标准来约束预算执行的规范性，从而让支出控制能够更好的应对宏观经济环境和政策方向的变更，并在不断变化的过程中适度调整，使预算执行的灵活性和严肃性统一抑制;四是把握审计监督的有效性。审计结果是否有效在很大程度上依赖是否有个科学、完整、实用的定额标准，否则审计监督将形同虚设，不能很好地发挥制衡作用。

（二）设定定额标准的思路

一是全方位考量原则。全方位统筹规划才是正确的开端，全方位是就各地区、各部门业务规模、职能活动、预算级次、以及生活水平等各方面综合进行分析设定，全方位是综合考量当地实际状况和各部门之间开展定额标准管理之间的特征，合理确定和分配定额标准，它不但需要关注标准体系的完整性，更是需要注重整体统筹规划的结构性。央行的全方位统筹首先需要考虑到央行预算绩效管理所涵盖的方方面面，在此基础上制定好定额标准体系的整体方案，合理的制定好支出结构，并详细规划好日常运作管理中的细节以便管理。考虑到央行的预算级次、管理水平、以及职能活动等，在推进定额标准实践的过程中还需要确定好体系建立的步骤，并按顺序依次开展。二是行业性考量原则。定额标准的设定不但需要借鉴部门预算通用定额标准进行参考，还要充分考虑基层央行运作过程中的履职要求定额标准的设计思路展开分析，对于央行履职需求度高、编制难度大的项目在定额标准设定上更是需要保持高度的重视，由于基层央行预算定额标准体系建设是一个庞大的系统工程，其预算指标之多，涉及面之广，在设定过程中还会受到政策等因素的影响，且各单位的资产占比、地区差异等均不同，因此，定额标准的设定应该是在全方位考虑的基础上先粗后细、先简后繁，进而逐步实现全口径设定、运用定额标准;三是数据化考量原则。想要科学合理地设定定额标准，还需要通过数据的收集和统计，才能够更好的为定额标准的实施提供基础保障。以定额标准作为基础的核定预算，由于定额标准的确立综合分析了国家的系列方针、政策、以及财力各方面状况，还观察了社会物价水准和单位业务性质、人员、工作量、以及资产等数据资料，综合资产占有的详细状况。对比实际费用定额标准等各角度出发，全方位根据当地及大环境状态下设立相应的标准，让数据设立更加符合单位实际需求，让各单位都能够做到按需开支，并最终通过数值和横向对比总结出相应的结果，更好地实现规范化管理;四是综合性考量原则。在定额预算管理的过程中，因涉及的范围较为宽泛，故需要定额标准的制定人员具有超强的专业能力，最好是专业的组织机构构来进行，通过各部门的专家队伍和专业人才，并巧妙应用社会专业咨询机构，对每一项预算指标合理设定定额标准。在开展定额标准的工作中，还需要明确定额标准建立的原则，在推进过程中需要整体统筹的事项，设定合理的规划管理结构，分类制定相关的管理体系，分步骤有序开展。

（三）定额标准运用优选

为了增强预算管理的整体运作质量，2009年颁发的《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》中提出了支出定额标准在运作管理当中的一系列管理措施，一直到2020年开始，经过十几年的实践和推广，才逐步建立起完整的与公共财政相适应的管理运作体系，明确规定了每一步骤运行过程中的规章制度，从此步入科学化、规范化管理轨道。 随着定员定额、预算绩效等运作体系发生变化的同时，公共财政的理念真正走入到日常运作当中。央行的重中之重就是财务预算工作，自2016年以来，颁发了《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016-2020）年》制度中，明确规定了“建立适应现代央行履职需要和预算特点的财务预算管理制度”，其中将定额标准和绩效考核两点作为重点对象进行分析，实施全过程预算绩效管理措施。现如今，定额标准的运用在基层央行预算管理工作中尚且处于探索阶段，要发挥定额标准在基层央行预算绩效管理中的积极作用，真正实现定额标准的全口径运用，首先是发挥好定额标准在预算绩效管理中的核心作用。预算绩效管理分事前预算绩效评估、预算目标绩效管理、预算绩效运行监控、预算支出绩效评价四个环节，每个环节都离不开定额标准的运用，可见定额标准在预算绩效管理中具有非常重要的位置，为此，应根据定额标准设定的思路科学制定出符合现实需求的定额标准，如人员费用以及公用经费需要遵循定额标准制度的原则，在设定过程中综合考虑年度新增人员、退休人员的流动状态，并按照具体的工作职务及性质，编制人员工资、津贴及奖金等。同时，还需结合当地的保险缴纳比例，将职工需购买的医疗保险、养老保险、以及住房公积金等各项费用详细列出;而公用经费则需要考虑国家政策，购买服务、货物及工程的成本等而进行设定，由此产生的问卷调查费、走访费、以及咨询费等都必须充分考虑其中，以便设定的标准能准确反映业务支出类目。其次是发挥好各机构的职能作用。基层央行的党委或党组这一决策机构、预算管理委员会及其下设的办公室这一执行机构应将日常运作管理当中的工作内容布置下去，规范业务部门在预算编制、执行以及绩效管理等方面所发挥的作用，为全面预算管理提供基础的保障措施。再次是发挥好绩效评价的考核作用。除审计监督外，会计财务部门还应对照设定的绩效目标，运用定额标准，对当前预算绩效的完成现状进行分析、综合考核，并将预算管理中的定额标准录入到信息管理系统当中，实时跟踪绩效目标的进展速度，对于运作过程中出现的偏差及时进行纠正、整改执行中的薄弱环节，不断提升基层央行预算绩效管理水平。

五、小结

预算绩效管理能否执行到位不但需要规范化日常运作管理措施，还需要合理运用科学的定额标准，只有这样才能够精准有效的对当前的预标绩效的编制和完成情况进行分析，对执行偏差进行纠正，对执行效果进行评价，从而不断促进基础央行财会计划工作的高质量发展。

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作者单位：中国人民银行景德镇市中心支行