加强农村生态环境综合性高效治理的路径研究

□李建坤

（渤海大学 辽宁 锦州 121000）

1 提出问题

随着农村生态环境恶化日益严重，我国越来越重视生态环境问题。2019 年10 月，党的十九届四中全会中提出，推进国家治理体系和治理能力现代化、农村生态环境治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。习近平总书记多次提出“绿水青山就是金山银山”。2020 年，党的十九大报告提出乡村振兴战略。

加强对农村生态环境的整治，建设美丽中国，建设社会主义现代化新农村是实现乡村振兴、惠农利农、发展成果与人民共享的重要举措。由此可知，加强农村生态环境建设是实施乡村振兴战略的关键一环。

目前，农村生态环境治理过程的复杂性与系统性使得任何单一的主体都难以高效解决农村环境问题。基于此，文章认为调动多方力量，加强合作，形成综合性高效治理是科学有效解决农村生态环境问题的重要举措，对建设新型农村、完善农村生态环境治理具有不可估量的理论价值和现实意义。

2 农村生态环境治理面临的挑战

中央一号文件多次提出，农村环境治理与保护是关乎国计民生的重大事件。但对这一问题的理念和态度，地方政府、企业和民众存在差异[1]。农村生态环境治理是一个极复杂的系统性工程，包含范围广、涉及层面多。随着工业化和城镇化进程不断推进，农村基层社会结构分化较以往更为复杂，这无疑增加了农村生态环境治理的难度。农村生态环境治理所面临的困境如下。

第一，政府缺位错位现象严重。地方政府倾向于经济增长这一显性政绩，因此更注重经济利益[2]。地方政府在发展经济的同时，没有高度重视国家提出的绿色发展理念和环境保护政策，在发展经济与保护环境两者中选择了前者，甚至放任破坏农村生态环境的行为，忽视了人民群众对良好生态环境的诉求，在公平与效率之间失去了平衡。地方政府在发展过程中价值取向的不中立，直接导致环境治理在牵涉利益博弈方面的复杂化，将农村环境治理的门槛大大提高[3]。政府错位现象主要体现为政府各部门权责不清晰，各部门权力交叉，出现政出多门、政令不通的现象。农村生态环境治理涉及领域多、牵涉部门广。在治理农村生态环境时需要财政部、环保部、农业部、水利部、林业部、工商部等多部门协同合作，但不同部门在政策上存在一定程度的冲突[4]。

第二，基层自治组织难以承担引导责任。农村环境治理的过程中，基层自治组织具有重要作用，村民委员会开展环境治理工作是实现乡村环境善治的路径选择。但由于城乡二元结构的冲击和城乡一体化工业化进程的加快，农村青壮年劳动外出打工，工作、生活逐渐远离农村，对农村相关事务的关注度大大减少，导致村民对基层自治组织向心力减弱[5]。另外，村民自治日益行政化，村民委员会需要处理大量的行政事务，面临巨大的行政压力。同时，由于村民委员会缺乏独立的财政权，导致在处理农村环境问题时经费方面存在诸多难题[6]。基层自治组织在资金、技术、信息、人才等方面的能力有限，在应对农村环境治理方面显得乏力。

第三，农村环境治理缺乏配套的法律保护机制。我国受环境制度规范的企业存在“违法成本低，守法成本高”的现状，这种客观结果让企业为了追逐短期利益铤而走险。我国基层环境执法机构不足，农村地域环境问题严重，农村缺乏高素质的环境执法人员，人才的巨大缺口使得基层的环境监测和环境监管工作基本处于空白状态[7]。除此之外，在阅读文献时发现，政策机制的乏力还表现在立法方面缺乏专门的农业环境立法。由于缺乏专门的法律法规，在农村进行生态环境治理时缺乏切实可行的法律根据，导致惩罚力度不够。

第四，农村环境治理理念不科学。当下农村环境治理价值理念呈现碎片化趋势，环境治理过程中各职能部门以及公私机构间形成以政府部门利益化为导向的价值理念[8]。这种狭隘的思想不利于推进农村环境治理，导致效率低下、治理无序。农村环境治理价值理念不科学还表现在我国环境治理是以城市为起点并逐步向农村推进铺展的辐射带动模式。农村环境治理被安排在环境资源保护序列的末端，农村环境治理的实施力度大大低于城市环境治理的力度。加之农民缺乏农村环境治理、农村环保等相关意识，造成农村环境治理理念呈现不科学的状态。

3 农村生态环境整体性高效治理的路径与措施

在现行条件下，国内众多学者对农村生态环境治理模式选择的态度各不相同。随着农村生态环境治理难度的增加，任何一种单一主体的治理模式对农村生态环境治理都显得力不从心。

农村生态环境的治理是一个整体性系统性工程，只有同时发挥多方协同联动的整体性作用，综合各方面的力量，才能实现农村生态环境治理，这也是解决农村环境问题的必由之路。

3.1 强化政府农村环境治理职能

政府缺位错位现象严重，究其根本是政府没有将经济发展与环境保护置于同等地位，要改变缺位错位带来的影响。

首先，应强化其农村环境治理职能，建设生态型政府。生态型政府顾名思义是在发展经济的同时追求人与自然和谐共处，实现生态友好型的发展。生态型政府重视强化政府的农村环境治理职能与作用，要求政府树立生态发展思维与责任意识。

其次，政府在治理农村生态环境时，要做到环境监督与环境治理部门权责清晰，明确各层级环境部门的职权与责任，避免政出多门、政策冲突等效率低下的行为。在农村环境治理过程中，政府仍然是强有力的引导者，在生态环境治理过程中发挥着不可替代的主导性和引领作用[9]。

3.2 加强村民自治组织建设

村民委员会作为农村基层自治组织，最了解当地人民群众的现状，也最了解当地经济发展状况和生态环境现状。村委会在综合高效治理的模式下，发挥其组织、沟通、协调、监督等重要作用，因此，村委会是在农村生态环境治理过程中的基础执行者和建设者。

针对村委会在治理农村生态环境过程中“无心与无力”的现象，首先应设立农村生态环境治理的专项基金，在治理环境中做到专款专用。给予村委会在治理环境问题时更多的资金灵活性，以便更好地承担引导责任。

其次，要将环境保护的具体措施纳入本村的村规中，对于执行或违反环境条约的村民实行奖惩制度，从而更好地规范村民行为。

再次，村委会要固定举行环保相关活动，在活动中激发村民保护农村环境的积极性与主动性，增强村民的凝聚力。村委会在推进农村生态环境治理的工作中，要明确自己的角色定位，在多元主体进行环境治理的同时，利用自身的角色属性充当人民与市场以及其他社会组织的润滑剂，成为不同主体与群众之间的桥梁。

3.3 市场发挥多元作用

引进并完善农村生态环境治理市场引入机制，鼓励市场主体进行多方位投资，给予市场中的多元主体优惠性政策，让社会资本与市场主体参与治理农村生态环境。在推进农村环境治理的同时保障企业效益，让利于资本与企业，保障其收益。在一系列环境治理工程费用未到位的情况下，地方政府应给予适当补助。大力支持政府与企业等社会资本进行合作，严守市场准入门槛。理性选择市场资本合作伙伴，加强风险管控，合理制定相关资本企业准入门槛，多途径开拓农村生态环境治理的有效资金[10]。

3.4 完善网络和社会组织的监管制度

目前，网络监管制度和由社会组织构成的监管体系都需进一步建设和完善。

首先，要建立信息公开透明制度。信息公开透明制度有利于保障民众的知情权，促进政府环保部门加大对环境污染及治理现状信息公开透明的力度。

其次，建立和完善环境污染举报制度。政府要开设专门的环境污染举报网站、环境污染监督举报热线、市长热线等，在线上和线下为监督环境和保护生态建立双重保障。

再次，要设立专门的监察小组进行环境监督。将环境进行分区治理，不同监察人员负责看管不同区域，并落实到具体人员的工作业绩考核中。

3.5 完善农村环境治理法律体系

农村生态环境治理离不开法律依据。完善农村环境治理法律法规体系，有利于规范环境主体行为，加强对其他市场主体的宣传引导作用，实现综合性高效治理。

首先，在立法方面，国家应重点向农村生态环境治理方面倾斜。农村生态环境治理的法律法规体系是否完善直接影响环境治理的成效，应对农村生态环境治理的不同方面出台针对性的有效措施。

其次，从制度方面完善综合治理体系，通过制定农村环境法律法规，使农村生态环境治理与城市生态环境治理得到同等重视。国家要持续推进对公民环境权的宣传。公民的环境权应包括环境知情权、环境参与权、环境监督权等。引导公民重视公民环境权的建立、宣传与完善，使农村环境治理与保护的理念为村民所接受，让环境保护的思想扎根在村民的意识当中。

再次，国家应从宪法的高度保护公民环境权，推进公民环境权的建立与完善，明确和保护农民的环境权，从而促进农村生态环境治理。

4 结束语

农村生态环境有较强的外部性公共产品，无论是政府为主导的治理模式还是社区为主导、市场为主导、自主治理的模式都有其弊端，都难以有效应对农村环境治理这项复杂的大工程。综合性高效治理是在应对国内农村生态环境治理困境的基础上形成的全新农村生态环境治理模式，主张既发挥政府的主导作用又强调政府对市场多元主体的引导作用，在强调政府作用的同时，调动市场多元主体的积极性。通过政府引导加强政府与市场主体间的互动合作，构建整体互动、高效合作格局，以此提升农村生态环境治理的有效性。多中心协调的综合性高效治理能够实现资源利用的最优化，可最大程度提供公益性产品，是目前实现农村环境有效治理的最佳模式。要实现整体性高效治理的农村生态环境治理格局，未来仍有很长的一段路要走，这就要求相关人员不断加强理论创新、不断探索、不断实践。