财政支农政策对现代农业科研经济发展的绩效影响分析

□夏 燕，温定英

（中国农业科学院草原研究所 内蒙古 呼和浩特 010000）

农业是国民经济发展的基础，国家高度关注农业发展，解决好农业问题事关我国经济提质增效。工业化不同阶段与农业关系不断演变，工业化发展中后期应由城市带动农村反哺农业，农业发展不应拘泥于有限的水土资源。农业产业特征决定要走现代化道路，农业现代化是关系全面建成小康社会的重大任务。当前我国农业发展处于转型期，把握问题导向策略，补齐短板，加快农业现代化发展，对财政支农政策调整提出了更高的要求。公共财政是国家实现农业现代化目标的重要手段，研究财政如何支持农业现代化是实现农业发展的根本。我国政府出台财政支农政策使农民享受公共财政激励，但支农资金利用率等问题影响财政支农政策作用的发挥，对相关问题进行研究有重要的现实意义。

1 财政支农政策概述

农业发展是我国社会经济发展的重点，是保持国民经济持续健康发展的基本需要。农业是典型正外部经济类型，只有依靠公共财政才能促进农业发展。公共财政指出产生社会效益会影响财政支农发展的效果[1]。当前正处于加快农业现代化建设关键阶段，充分发挥财政支农的积极作用，提升公共服务水平尤为重要。我国经济发展新常态下，经济发展结构发生变化，对财政支农工作提出更高的要求。如何考量财政支农政策绩效等成为亟须研究的问题。

1.1 财政支农政策的内涵

财政支农是国家利用财政资金对”三农”发展提供经济支持，实现农业发展，提高农民生活水平。国家通过财政拨款方式给予农林畜牧等农业相关领域金融支持，财政支农政策是通过财政转移支持”三农”发展，我国财政对农业支持主要通过基础设施建设，为农民生产工具提供补贴等方式[2]，主要政策包括农村扶贫政策、农村社会发展政策以及农业生态环境建设保护政策等。财政支持是政府发挥职能作用的内在要求，财政支农是政府利用公共财政支持农业发展的手段措施，主要包括财政支出和金融协同支农等。目前我国财政政策覆盖”三农”各领域，包括农业产业化、农村改革等，财政支农范围不断扩大，如何使有限的财政预算资金发挥更大作用，如何监督财政资金使用等是亟须解决的问题。

1.2 财政支农政策对现代农业发展的积极作用

发展现代农业是解决“三农”问题的重要抓手，改革开放后我国财政支农总量增加，但农业公共物品投入不足制约了农业发展[3]。随着我国综合国力增强，财政支农力度加大，但财政支出总量增长有限，提高财政支农政策绩效水平非常必要。农业的重要性决定了政府必须给予农业支持，财政支农政策是我国现代农业发展的客观要求，我国政府历来重视财政对农业投资工作，但财政农业投资存在结构不合理等弊端。财政支持对农业现代化发展具有重要意义，提升财政支农政策水平，提高财政支农对现代农业科研经济发展绩效是新时期农业发展的重要课题。国务院印发《全国农业现代化规划》，对农业现代化主要任务作出部署，提出创新绿色、共享发展理念，提高财政支农政策绩效非常必要。

1.3 新时期对财政支农政策优化的要求

当前我国社会经济发展进入新时代，财政支农政策如何优化改进，如何服务新时期农业现代化科研经济发展是需要研究解决的问题。新时期现代化农业加快发展，对公共财政支持提出了更高的要求。近年来，我国财政支农政策体系覆盖范围不断扩大，在促进农村经济发展壮大等方面发挥积极作用[4]。财政支农政策取得显著成效，但在新常态现代农业发展的引导下财政支农政策需求升级，需要加大财政对农业直接扶持力度。提高财政支农政策对农业科研经济发展绩效水平是实现农业可持续发展的要求，是加快农业发展方式转变的要求。

2 财政支农政策对现代农业发展的实践成效

2.1 财政支农政策支持现代农业发展历程

农业发展对国家发展具有重要意义，农业发展与其他产业有密切联系。财政是国家治理能力的根基，财政支农是财政支出政策的重要部分，各时期财政支农政策在基本国情环境下不断推进。梳理我国财政支农政策形成与演变是研究财政支农问题的前提。

我国财政支农政策支撑现代农业发展经历了以下阶段：1949—1952 年高度统收统支阶段；1953—1977 年统一领导分级管理阶段；1978—1993 年划分收支分级包干阶段；1994 年至今分税制后阶段。1978 年农业农村领域开始改革，20 世纪80 年代初支农体制转变为包干制，中央财政收入减少，财政支农资金规模逐渐下降。80 年代后期耕地占用税开征，农业综合开发规模化实施。1994—2002 年政府职能开始转变，国家调整支出保障范围，侧重“三农”支出等公共服务领域。1994 年国家实施分税制核心财政管理体制改革，1998 年以后国家实施积极财政政策，重点支持农业基础建设，增加支援农村生产支出以及农业综合开发支出等。财政支农资金总量大幅度提升，实行项目管理办法引入财政扶贫领域。2003 年中央提出统筹城乡发展方略，出台实施“四补贴”为主要内容的惠农政策。2003 年以后相继实施强农财政支农政策，提高农业综合生产能力。财政政策改善农业生产条件，中央财政安排用于“三农”支出逐年增加。2008 年后中央调整粮食最低收购价格，支持农村金融服务发展。近几年农村社会事业发展纳入保障范围，明显提高农民享受社会公共服务水平的有效性。

2.2 财政支农政策支持农业科研经济现代化取得的成效

2004 年后中央围绕“三农”主题连续出台一号文件。为统筹协调城乡发展，加快实现国家治理现代化，对政策、目标进行深入研究，体现在财政支农工作上是制定实施系列政策措施。农业现代化是为实现生产经营专业化、市场交易信息化等多方融合的农业可持续性发展。近年来，国家财政为助力农业现代化转型制订了很多有益政策，在农业补贴改革、科技创新、提高粮食产能等方面取得显著成效。

国家“十三五”规划提出“藏粮于地、藏粮于技”的战略，为现代农业科研经济建设指明方向。“藏粮于地”是通过调节耕地面积保证粮食供求平衡，休耕是采取保护性措施提升耕地地力水平。当前我国耕地轮作试点涉及9 个省（自治区、直辖市）192 个市（县），采取休耕区压采等方式促进种植结构调整。“藏粮于技”是通过科研手段保持科技接续能力，是走提高单产内涵式发展道路。农业科技创新采取高标准绿色技术模式，改变靠天吃饭的传统局面。科技创新对农业增长贡献率超过其他资源要素结合。党的十八大后粮食产能稳定在6 000 亿kg，依靠国内生产确保粮食安全能力增强，加快向农业强国转变。

3 财政支农政策对现代农业科研经济发展绩效评估

绩效评估是用预定标准程序，对工作能力进行客观科学评价。政府绩效评价是运用量化指标对各部门绩效目标实现程度综合评价。财政支农政策绩效评价是农业相关项目国家资本支出产出评价，需要与财政支出实际情况结合。农业科研经济发展绩效评价是一定时期内投入产出定量统计，是衡量财政资金分配是否科学的手段。财政支农政策对农业科研经济发展绩效评价主要为实现现代农业发展战略目标。

财政支农政策绩效评价模型建立需要明确评价内容目标，遵循系统性、可测性等基本原则。资金绩效量化评价中输入值必须可计量，通过观察检测收集指标数据，财政支农政策中目的资金可独立调节支持分配，输入指标变化会改变绩效评价结果。需要有效控制农业支持资金配置绩效评价数据，财政支农资金配置是系统性工程，构建指标体系具有系统性，可以反映财政支农资金配置情况。设计指标体系应注意减少交叉关系，需要在工作中不断完善。财政支农政策绩效评价内容包括效率性与效果性。效率性是项目计划实施合理，并获得充分产出；效果性是成就程度与实际成绩的关系。财政支农政策绩效评价有多种目标，财政角度测评要关注资金使用效率等财务指标，要提高资金使用效率，实现农业产值增长。

4 现代农业发展评价下财政支农政策优化

财政支农政策在促进农业现代化发展、推进农村基础设施建设等方面发挥重要作用。新时期农业科研经济发展对财政支农政策提出了更高的要求，通过财政支农政策绩效评价表明现行财政支农政策存在许多问题，例如财政支农结构不合理、涉农补贴项目点多面广等，主要原因包括税收分配不合理、监督管理体系不完善等。要采取优化财政支农结构、完善财政支农投入机制、扩大财政支农资金投入规模等措施，充分发挥财政支农政策对农业科研经济的促进作用。

4.1 农业现代化下财政支农政策优化导向

农业是我国基础产业，要通过公共财政为农业发展提供帮助。财政支农成为政府支持农业发展的重要手段。

现阶段，我国社会经济发展速度整体放缓，农业健康发展对促进经济发展具有重要意义。如何有效配置农业金融对促进农业发展尤为重要。农业现代化下财政支农政策优化要求大力统筹协调城乡均衡化发展，以特色社会主义思想为指导，追求农业可持续发展为最终目标。农民摆脱传统农业生产方式，消除城乡两极化结构，才能实现农业现代化目标。城乡均衡发展是对城乡统筹规划，促进城乡建设规划、生态保护协调均衡。

4.2 基于农业科研经济绩效的财政支农政策改进措施

“三农”问题事关乡村振兴战略实施，党的十九大报告对新时期“三农”工作作出部署，为财政支农工作指明了方向。要将财政支农作为促进现代农业科研经济发展的大事谋划，作为解决民生问题的实事推进。要求强化财政支农对农业支持力度，调整财政支农现代化资金投入方式，优化财政支农结构，改革财政支农管理体制。要保障支农资金稳步增长，在提高国家财政实力的同时不断优化财政收入结构，扩大公共财政对农村的覆盖范围。

财政支农资金增幅要高于收入资金增幅，农业科研推广工作、基础设施建设以及扶贫地区脱贫致富等都是财政支出的重点。农业补贴政策调整方式向产品补贴转变，增强运行规范化。优化财政支农结构要求支持新型农业经营体系建设，努力推进农业向生态文明同步发展转变，推进农业向质量安全并重发展转变。创新财政支农资金整合方式，要求扩大权限下放范围，加大资金整合力度。

完善财政支农投入机制，加快建设农业融资担保体系，完善融资增信政策。强化财政支农资金绩效管理要完善绩效评价机制，创新预算管理机制。将专项资金纳入绩效评价范围，把绩效评价向政策评估延伸，积极借助审计、投资评审等第三方力量开展独立评价。加强绩效评价负面清单制度对接，把评价结果作为预算的重要依据。

5 结束语

党的十九大提出实施乡村振兴战略，加快推进农村治理体系现代化。财政支农政策研究是当前热点课题，从支农资金投入力度以及财政支农监督体制等方面提升支农力度，发挥财政金融协同支农杠杆作用，可以促进国家整体稳定繁荣。