关于我国新型研发机构内控制度发展现状及建议

陈环宇 孙光煜 李雪萍 毛义华 浙江大学滨海产业技术研究院

近年来，新型研发机构在国内慢慢开展开来，对于正处于深化科技体制改革、加快建设国家创新体系的关键时期，新型研发机构作为科技创新的一支新兴力量，对于完善国家创新体系、提升国家创新能力具有重要作用。根据往年我国财政部门的数据来看，我国事业单位内部控制可分为内部控制建立、内部控制实施和内部控制信息化。很久以往的调查数据分析来看，在全国范围内，处于内部控制建立阶段的单位占 42%，实施阶段的单位占比 31%，信息化阶段的单位占比24%。用优、良、中、差四个等级评价时，其中优的单位占总数的 4.19%，有 21776 家，评级为良的单位占总数的17.26%，有 89638 家。从以上比例可以看出，等级为优良的单位仅仅达到 111414 家，所以根据该数据来看，全国仅有五分之一以上的单位内部控制建设情况达到了优良等级。（详情见图 1），由此可见，全国范围内行政事业单位内部控制建设还未完善，大多数单位的内部控制仍处于有待优化状态。

图1 全国范围内各单位内部控制运行评价结果

一、我国事业单位内部控制的总体现状

根据财政部 2019 年发布的，汇总和分析 2017 年中央各部门、各省级地方财政部门上报的各单位内部控制报告，我国事业单位内部控制目前的总体现状如下：

（一）控制环境还需优化，信息系统还未覆盖

事业单位内控环境还存在一些问题。目前内部控制工作尚未在单位内部受到重视，工作人员的风险管理意识较为薄弱，对于内部控制相关的知识还不够了解。全国内部控制信息系统建设情况还不够理想。各单位内部管理系统的建设率较低，建设项目管理和合同管理建立信息系统程度也还较低，但是由于各单位按照要求安装了财政管理系统，所以在六大业务中，预算管理建立信息系统率较高。

（二）整体评估不够充分，全面规划有待完善

很多单位在建立内部控制前，没有全面充分评估和识别单位现有经济业务存在的风险，使得内部控制体系存在较多漏洞，还有一些单位在进行内部控制建设时，缺少监督机制，比如，设立的牵头部门与评价部门是同一个部门，没有行使监督职责的部门，或是内审与巡视等监督方式没有进行恰当开展。

（三）权力制衡仍需加强，岗位监督尚未完善

内部控制的建立离不开权力制衡，建立专项审计和定期轮岗制是两个体现权力制衡的重要指标，但目前仅有较少的单位建立了这两种制度。廉政风险和各类业务中的风险还没有有效的化解，如还未能实现在一些业务流程，如：专家评审、政府采购验收、招投标等中的关键岗位和环节进行不定期的抽查。同时很多单位由于人员较少，内部监督机制较为薄弱，但是未能引入合理的外部的监督对内部监督的缺乏进行补充。

（四）流程控制有待加强，风险防控程度不足

目前大多数事业单位尚未将制度转换成对应的业务流程，岗位责任制还未落实，绩效评价无法正常开展；已建立内部控制制度的单位还未能管控和覆盖全部风险点，对业务的风险管控较弱；也没有对关键环节进行不定期的抽查，对于风险的反应速度较慢，不利于及时防控风险。

二、科研型事业单位内部控制框架分析

（一）COSO 内部控制框架运用于我国事业单位内部控制的可行性

COSO 内部控制整合框架在长期的修改和完善中被世界各国接受，是具有科学性、先进性和广泛适用性的理论体系（见表1）。在国外，COSO 框架不仅运用于企业内部控制，同时，对于与国内行政事业单位相似的公共管理部门，在《联邦政府内部控制准则》中界定的五个政府内部控制要素与 COSO 框架中的五要素基本一致。可见COSO框架中的五要素可以运用于与国内事业单位相似的国外公共部门。在国内，首先，COSO 框架帮助企业实现了控制目标。从大方面来说，企业的控制目标和事业单位的控制目标是相似的，引入COSO 框架来分析也能帮助国内事业单位更好的完成自身的控制目标。

表1 COSO 框架发展历程简介

（二）基于 COSO 内部控制整合框架的科研事业单位分析框架

《内控规范》对于事业单位的一些业务还未进行规范，着重于风险评估、控制活动和评价与监督三个方面，控制环境和信息与沟通方面的规范较少，所以仅仅使用《内控规范》的框架对事业单位内部控制进行分析还不够完善。事业单位内部控制要素与企业内部控制相比还具有一些自身性质导致的特殊性，这些特殊性主要体现在：业务活动、风险类型、治理结构和监督方式等。根据这些不同点在基于 COSO 内部控制五要素的基础上对事业单位内部控制的要素进行相应地调整。

三、推进新型研发机构发展的建议

随着国家不断强调对科技教育领域的改革，我国科研事业单位的内部管理也受到更多的关注。我国的科研事业单位由于其设立的原因，在内部控制的重点管控方面，比其他事业单位多了科研项目和科研经费的管理流程。科研事业单位内部控制目前还有一些尚待完善之处。内部管理情况是对科研工作的保障，还需要科研事业单位在保证科研能力的基础上不断强化其内部管理。

本文以科研型事业单位为案例对该单位内部控制现状和存在的缺陷以基于 COSO 内部控制五要素为基础的分析框架对其进行详细的分析，并结合发现的问题，对优化该单位的内部控制提出了一些建议，简单总结如下：

1.完善单位的控制环境，包括完善单位的组织架构，弥补单位目前缺少的但是对完善内部控制却十分必要的机构，比如建立内部审计部门和内控领导小组；同时完善和更新单位的一些制度。

2.建立风险评估机制，通过绘制流程图识别出单位在各个业务流程的风险，对识别的风险利用风险地图的方式进行排序，根据识别出的风险的等级，按照等级的不同提出相应的应对策略。

3.优化单位的控制活动，对于预算管理方面，应当完善预算编制方法，细化预算编制，确保预算编制精细且准确，防止发生人员经费或者运维费不足而从项目经费提取管理费来弥补的情况，科学合理的完成年度预算的编制工作；在收支管理方面，对单位的科研项目明确区分横向和纵向课题根据资金来源分别制定不同的管理办法，进行区别管理，同时加强对各项经济业务的审核；在采购管理方面，应该明确采购的各个环节的关键岗位，同时加强对采购过程的监督，建立供应商档案；对于资产管理方面，严格管控资产的验收流程，防止资产的验收流于形式；对于建设项目和合同管理方面，主要是健全目前缺少的相应管理办法。

4.完善单位的信息与沟通机制，加快单位的信息化进程。

5.强化单位的监督机制，使监督机制贯穿内部控制活动的全过程。

近年来新型研发机构正在以势不可挡的趋势，不断发展起来，国内相关人员，对其的研究也愈加广泛，在其运行机制、管理机构、优劣分析、实践效果、机理模型、启示对策等方面，都有涉及。在其运行机制方面主要倾向于产学研三者的有机统一；在管理机构方面，综合各家之说，主要是在政府的主导下，与当地相关部门共同管理调控；在其实践结果的展示中，因其不同的社会状况，产生了多种略有差异的运行模式，不同地域有着其不同的发展优势及不足……新型研发机构的正式运行，对于部分中小型企业的转型有着重要的作用。它将经济与科技、学术双挂钩，打破了身份、地域的界限，促使企业的创新机制得以活跃，让越来越多的创新型人才，为企业服务，既帮助了高校创新人才找到了一定的锻炼机会，又为企业注入新鲜血液，让企业“活”起来，再加上政府的资金支持，从而更容易在更短的时间，创造出更多的经济效益。于企业，可以更好地解决技术改造升级的问题；于国家，能给当地经济注入新的活力。新型研发机构承载着吸纳人才和科技创新的重担，我们将在一定的时期内，不断地探索发展，才能让它更好地服务于社会。