近百年来我国农村土地制度改革的历程、评价及经验（1921~2021年）

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

1 近百年来我国农村土地制度改革的历程

1.1 新中国建立征程和国民经济初步恢复期的农村土地制度改革（1921～1956年）

1921年建党之初，中国共产党在共产国际的帮助下，初步讨论了开展土地革命的必要性，认同了共产国际的建议，即把土地革命和农民问题放在首位，没收地主土地，无偿分配给农民。但因当时党内的个别领导人犯了右倾错误而未能及时开展土地革命。国民大革命失败之后，中国共产党深刻地认识到进行土地革命的重要性与迫切性，正式走上了土地革命的道路，以打破封建土地所有制，让农民拥有土地为基本的历史任务，并基于各个时期的具体需要制订了内容各有所重的土地制度。

1.1.1 土地革命时期的农村土地制度改革

中国共产党在井冈山建立革命根据地之后，领导根据地人民积极开展土地制度改革实践，并制订了一系列土地政策。第一，中共五大通过了《土地问题议决案》（1927年），明确了土地问题的意义，初步将取消土地私有制度、实行土地国有化、让农民平均享用地权作为土地制度改革的基本内容和目标。第二，制订了《井冈山土地法》（1928年），明确否定了封建土地所有制，实行“没收一切土地归苏维埃政府所有”的规定，并实施“主要以乡为分配单位”、“以人口为标准，男女老幼平均分配”的土地分配政策。第三，制订了兴国县《土地法》（1929年），着重将《井冈山土地法》中规定的“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，重新界定了土地革命对象。第四，针对自耕农、富农、农村小地主等不同的经济收入群体制订实施了不同的土地没收政策。第五，出台了《土地问题决议案》（1929年），明确没收地主的土地归农民代表会或农民协会分配，并规定了分田的区域标准、数量标准及土地税收等政策。第六，实行“土地归农民所有，任其出租买卖”的政策，解决长期没有解决的土地所有权问题。在3年多的制度改革中，中共逐步调整和制订了较完善的指导土地革命的制度，形成了这个时期的土地革命路线：“依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制”。总体上，这个时期的土地制度在探索和实践中不断得到改革、建设和完善，各项土地政策在调整中逐渐更具合理性、适宜性和科学性，对当时的土地革命产生较强的指导意义。

在抗日战争时期，为了保障根据地粮食、蔬菜、棉花等基本生活物资的供应，中国共产党主要实施了三项土地政策。第一，继续实施没收地主土地归农民所有的政策，让农民拥有土地，也确保根据地发展农业生产有最基本的土地资源。第二，通过对中小地主实行减租减息政策来调动各根据地中小地主、开明绅士等中间阶层积极参与抗日，确保在推进土地制度改革的同时顾全抗日战争大局。第三，实施了非常有效的土地利用政策。各根据地积极实行军垦屯田，大力开展了军民联合大生产运动，极大地提高了各根据地的农业生产力、土地利用率和生活基本物资的自给率。从1943年起，敌后各根据地的机关一般能自给两三个月甚至半年的粮食和蔬菜，人民上交税负仅约占总收入的14%，按当时的生活水平，实现了自给自足的要求[1]。

1.1.3 解放战争时期的农村土地制度改革

在解放战争初期，解放区人口约1.36亿，土地面积仅约占全国的24%[1]，广大农民强烈要求拥有土地，基于这一实情，共产党制订和实施了以下五项土地政策。第一，发布了《关于土地问题的指示》（1946年五四指示），着重把抗战时期实行的减租减息政策改为彻底解决土地问题、实现“耕者有其田”的政策。第二，实行土地收购政策，陕甘宁边区政府还制订了《征购地主土地条例草案》（1946年），通过发行土地公债给地主，有代价地收购土地分配给农民，以推进当时国内正在进行的全国和平民主进程，而不让地主受过大的损失[2]。第三，制定了一个彻底反封建的土地革命纲领《中国土地法大纲》（1947年）。该《大纲》规定，“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，征收富农多余的土地财产”，以“乡村农会接收地主牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产”的政策，代替过去“征购地主土地”的政策[3]。这个时期除了实施《中国土地法大纲》之外，中共中央领导人还及时发出了《老区半老区的土地改革与整党工作》、《新解放区土地改革要点》等指示，并形成了这个时期的土地改革总路线即“依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”。这些制度、路线相互补充、相辅相成，有效地推进了解放区的土地制度改革。截至1949年6月，约有覆盖1.5亿人口的地区完成了土地改革，广大农民从地主阶级手中共获得约2 500万 hm2的土地[4]。

1.1.4 新中国建立初期的农村土地制度改革

新中国成立时，约有覆盖2.9亿农业人口的地区尚未进行土地改革[5]。为了继续全面推进新中国的土地改革，我国制订了两项重要的土地制度。第一，制订了《中华人民共和国土地改革法》（1950年）。该《改革法》规定没收地主土地，征收富农出租土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。土地改革完成后，由人民政府发放土地所有权证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。随着《土地改革法》的实施，我国顺利实现了土地由封建半封建所有制向农民所有制转变，农村土地所有权与使用权的权属主体实现了统一。第二，颁布了《宪法》（1954年）。该《宪法》第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这两条规定让农民土地所有权受国家《宪法》的保护，国家只有因公共利益需要才能将农民所有的土地征转为国有土地。

1.2 推进社会主义改造，发展集体经济时期的农村土地制度改革（1956～1978年）

实行土地农民所有制之后，全国农村土地利用方式落后，土地利用率低，农业生产难以满足城市和工业发展对粮食和其它农产品不断增长的需求，而且贫富差距容易引起两极分化，故我国1956年开始对国民经济各行业进行了系统的社会主义改造，在农业的社会主义改造中，分散的小农经济被改造成集体经济，以《宪法》确定的“土地归农民所有”也因此转变为归“人民公社、生产大队和生产小队”三级所有。1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》（农业六十条）对土地归属作了更详细的规定即“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。……集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”，这一规定使我国在建国初期形成的农村土地农民所有制转变成农村土地集体所有制。

1.3 改革开放以来农村土地制度的改革（1978~2021年）

1.3.1 创新性地建立了土地所有权与承包经营权两权分离的制度

当孔隙气压力与孔隙水压力大小相同时，式(3)为饱和抗剪强度公式。式(3)与邵龙潭等[16]的非饱和土的土骨架应力方程及黄强等[17]基于混合物理论和热力学原理推导出的非饱和土有效应力方程一致。

以1978年底安徽省小岗村实行农业生产大包干为标志，我国农村开展了将集体土地承包给农户的土地制度改革。1981年召开的十一届六中全会充分肯定了这项改革，1982~1986年出台的中央1号文件都要求稳定和完善家庭联产承包责任制，1984年的中央1号文件明确规定土地承包期限应为15年以上，1986年全国已超过99.6%的农户实行了大包干。我国农村土地集体所有、集体使用的制度因此转变为土地所有权归集体、承包经营权归农户、土地所有权与承包经营权两权分离的制度。良好的土地利用绩效使这项制度得到不断的巩固、发展和完善。1993年农村家庭联产承包责任制被写入了《宪法》。1993年《宪法》修正案第八条第一款明确规定农村实行家庭联产承包为主的责任制，我国从此在法律层面上确定了农村土地两权分离的制度。而且1993年中央制订的《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和1997年中办颁布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）都规定在耕地第一轮承包期15年（1983~1997年）到期之后，再延长30年（1997~2027年），2017年党的十九大报告提出到第二轮土地承包期到期之后再延长30年（2027~2057年）。可见，农村土地所有权归集体，承包经营权归农户的土地基本制度已成为了我国长期稳定的农村土地基本制度之一。

1.3.2 允许农地流转，建立较完整的农地流转制度

随着进城务工的农民越来越多、农业生产机械化水平越来越高、土地规模化经营的趋势越来越明显，我国逐步建立了允许农地流转的制度。

首先，农地流转的相关制度建设进入了国家制度建设计划。1984年中央1号文件要求让土地逐步向种田能手集中。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次要求将“在坚持土地集体所有的前提下……允许土地使用权依法有偿转让”作为我国深化农村经济体制改革的内容之一。

其次，实施允许和规范农地流转的制度。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出农户可以自愿、有偿流转承包地的使用权。我国2002年颁布的《农村土地承包法》则对土地承包经营权的取得、保护、流转、流转双方的权利和义务等内容作了详细的规定。2003年出台的《农村土地承包法》进一步规定了农地流转的方式即土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。2013年党的十八届三中全会再次明确农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权利，农民可以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年中办国办颁布的《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）和2020年颁布的《农村土地经营权流转管理办法》则进一步为规范农地流转、增强土地经营权流动性作了制度上的安排，成为保护流转主体合法权益、促进大量自发产生的农地流转走向规范化和制度化的有效法律手段。

再次，完善农地流转相关配套制度。2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年我国出台的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》则确保了土地承包经营纠纷的调解、仲裁等有法可依。此外，我国建立了土地承包经营权登记制度，2014年中央要求各地在大约5年的时间内基本完成土地承包经营权确权登记工作。这些配套制度为有效保护农民权利和依法规范农地流转创造了基础条件。

1.3.3 实行农地“三权”分置改革

在城市化快速进程中，农地承包权主体与经营权主体分离的现象普遍发生，国家为了让土地流转更为顺畅，消除农民的后顾之忧，2016年中办国办颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。该《意见》要求实行农地所有权、承包权、经营权“三权”分离，详细规定了“三权分置”的具体内容，并允许农地经营权流转，促成了农村集体经济组织、农地承包户和农业经营主体共享农地权益的权利结构。2018年中央1号文件则提出探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革，为创新资格权的实现形式、盘活宅基地、推动宅基地流转等方面的制度改革创造了必要的条件。“三权分置”是继农村土地两权分离改革之后农村土地制度改革的又一重大制度创新，它是基于实践需要的农村土地制度的有益完善，是促进农民增收和保护新型农村土地经营主体权益的重要制度安排。

1.3.4 推进农村“三块地”制度改革

为了加快推进农村“三块地”改革，2014年底中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》，2015年全国33个县（市、区）行政区域开展了农村“三块地”的改革试点。中央的大力推动和试点地区的积极实践使农村“三块地”的制度建设得到了较快推进。

第一，关于农村土地征收制度的改革。近年来我国主要在缩小征地范围、规范征地程序、完善补偿标准、构建被征地农民的多元保障机制等方面对农村土地征收制度进行了改革与创新。2020年开始实施的《土地管理法》明确界定了土地征收的“公共利益”范围，增加了永久基本农田保护制度；规定了“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，并增加了农村村民的住宅补偿费用和被征地农民的社会保障费用。土地征收程序则由“两公告一登记”修改为包括六个环节的程序，而且前置了征地批后协议。2021年公布的《土地管理法实施条例》将土地征收程序进一步细化为六个步骤，让土地征收的具体操作有法可依。

第二，关于集体经营性建设用地制度的改革。近年来我国主要在允许农村集体经营性建设用地流转、建立城乡统一的建设用地市场、集体经营性建设用地流转方式、实行与国有土地同等入市、同价同权等方面进行了制度改革。2020年开始实施的《土地管理法》允许集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，而且使用者还可以转让、互换或者抵押所取得的集体经营性建设用地使用权。2021年公布的《土地管理法实施条例》则明确了集体经营性建设用地入市交易规则，对交易方案和合同等做出了详细的规定。在我国集体经营性建设用地流转市场非常活跃的情况下，这些制度是契合实际需求的制度供给，是规范集体经营性建设用地流转、优化集体经营性建设用地资源配置的基本制度保障。

第三，关于农村宅基地制度的改革。近年来我国主要在保障村民居住权益、盘活闲置宅基地、创新宅基地有偿使用、构建自愿退出宅基地机制等方面进行了农村宅基地制度的改革与创新。2019年农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》对推动和规范宅基地的盘活利用作了相关规定；2020年开始实施的《土地管理法》第六十二条对宅基地管理制度增加了新的内容，即县级人民政府可按相关标准采取措施保障农村村民实现户有所居；国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地。2021年公布的《土地管理法实施条例》还专门对宅基地流转、退出等作了四个禁止性的规定，以更好地保护村民的权益。宅基地制度改革是基于我国城市化加快推进而进行的必要的改革，是一项盘活农村宅基地资源、涉及村民财产性收入的重要制度改革，也是一项对乡村振兴影响较大的改革，未来的宅基地制度改革步伐还有待继续加快。

2 近百年来我国农村土地制度改革的总体评价

近百年来我国农村土地制度因国家建设发展时期不同而不断处于改革之中，每个时期的农村土地制度改革都围绕该时期的国家建设发展需要而展开，并产生了相应的制度改革效应。

第一，新中国建立征程和国民经济初步恢复期的农村土地制度改革产生了非常强的改革正效应。这个时期的农村土地制度改革在发展和巩固革命根据地、激发广大农民的革命积极性、壮大中国共产党力量、开展军民联合大生产、保障革命所需的基本生活物资供应、构建良好的党群关系等方面发挥了不可替代的作用，最后形成的农民土地所有制替代了封建半封建的土地所有制，实现了广大农民“耕者有其田”的愿望，促进了整个国民经济的恢复发展。

第二，社会主义改造时期开展的农村土地制度改革形成了稳定的农村土地利用管理制度，但改革的正效应并不显著。这个时期农村土地制度改革所形成的“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制运作较稳定，但在这种土地所有制下土地利用处于较低效的状态，出现了土地利用过程缺乏监督、土地利用效率缺乏评估、土地利用收益分配过于平均等问题，故它不是一种高效的土地制度，存在较大的改革和优化空间。

第三，改革开放以来我国开展的农村土地制度改革明显提高了土地资源的配置效率，优化了农村土地资源要素与其他生产要素的组合，提高了农村土地资源的利用水平。我国推进的土地所有权与承包经营权两权分离制度、农地流转制度、三权分置制度、土地征收制度、集体建设用地流转制度、宅基地利用管理制度等制度改革更好地规范了土地利用相关主体的行为，增强了农村土地产权的可流动性，增加了广大农民的财产性收入，提高了土地利用率和综合效益，培育和发展了农村土地市场，加快了城乡土地市场的一体化建设。

3 近百年来我国农村土地制度改革的经验总结

近百年来我国农村土地制度历经多次改革，制度内容不断变化，在这百年的改革历程中，有许多有益的经验值得总结，能为今后的土地制度甚至其他社会制度改革提供借鉴。

第一，注重农村土地制度改革的动态性和适宜性。纵观我国百年来的农村土地制度改革，可以发现我国始终注重农村土地制度改革的动态性与适宜性，坚持农村土地制度与战情、民情、国情相适宜，在土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期、新中国建立初期、改革开放以来等不同时期动态调整和改革农村土地制度，在不同时期制订和实施了侧重点各不相同的土地政策，从而使各个时期的土地制度都产生了该有的预期功能，助推了中国共产党的发展壮大和新中国的建立。

第二，注重农村土地制度改革的差别性。我国近百年的农村土地制度改革实践表明，根据不同区域、不同群体、不同阶段分别制订不同的土地制度能更突出制度规范的针对性，能更好地针对不同的改革对象、内容及区域发挥更好的引导与规范功能。

第三，注重农村土地制度改革的适应性。中共在近百年的农村土地制度改革中始终坚持改革的目标、内容、体系设计与国家建设、社会经济发展的不同水平和目标相适应，并建设与社会经济发展不同水平和目标相适应的土地制度，这是成功推进农村土地制度改革的重要经验。第四，注重农村土地制度改革的系统性。社会其它相关配套制度的改革与建设是土地制度改革得以顺利推进、制度功能得以充分发挥的有利条件。在农村土地制度改革中重视相关配套制度的改革与完善也是我国百年来特别是改革开放以来农村土地制度改革的成功经验，值得在今后制度改革中推广和借鉴。