引导和规范农村土地经营权流转的路径探讨
——以福建省明溪县为例

李传祀

（明溪县农业农村局，福建明溪 365200）

0 引言

在稳定家庭承包经营的基础上，鼓励土地经营权有序流转是现代农业发展的客观要求。随着农村经济发展步入全面推进乡村振兴新阶段，土地承包经营权确权颁证的全面完成，承包地“三权分置”和规模流转出现了不少新情况、新趋势。本文结合明溪县农村实际，对引导和规范农村土地经营权流转健康有序发展进行初步探讨。

1 基本现状

1.1 完成承包地确权登记颁证

明溪县地处闽西北山区，为全国商品粮基地县，耕地总面积1.28万 hm2，其中家庭承包面积1.21万 hm2。2018年全县全面完成承包地确权登记颁证，共完成确权登记1.94万户，登记地块13.26万块，面积1.20万 hm2，占家庭承包面积的99.4%；建立了集影像图形、四至、权属为一体的农村土地承包管理信息数据库和管理信息系统，先后通过农业农村部质检和省、市验收，各类档案资料已移交进入档案馆。

1.2 搭建土地流转服务平台

已建立县乡两级土地流转服务平台，开展信息采集入库、网上发布、供需对接、合同签订、乡镇鉴证、建立台账等工作。2020年全县耕地流转总面积0.46万 hm2，占全县家庭承包面积的38.3%。其中，流入家庭农场及专业大户2 826.67 hm2、农民合作社880 hm2、涉农企业326.67 hm2、其他主体566.67 hm2。从流转趋势上看，家庭农场、合作社和公司参与的规模流转占比逐年提高，粮食、果蔬等优势特色产业加快发展。

1.3 形成土地流转有效路径

一是统一委托促流转。如沙溪乡沙溪村由于青壮年劳力大都已出国务工经商，留守人员无力耕种，在乡村两级的组织引导下，农户自发地将全村109.27 hm2承包地经营权委托给村集体，由村集体统一管理、统一发包、统一受益分配，形成土地流转的“统收统包”新模式；二是产业发展促流转。围绕“绿色+特色现代农业”战略目标，明溪县充分发挥生态资源优势，在尊重农民意愿的前提下，引导鼓励农户承包地向主导产业和规模基地集中，持续培育发展淮山、贡米、猕猴桃、百香果、蓝莓、野茶等绿色农产品生产基地，进一步推进了土地流转。目前，特色产业生产基地面积达4 793.33 hm2，占全县耕地总面积的39.88%；三是培育龙头促流转。依托传田绿色食品、归化红硒锌食品、中城百斯特食品、丰沃现代农业科技园等农业龙头企业，构建“公司+合作社+农户”“公司（合作社）+基地+农户”等规模化、产业化经营模式；四是扶持组织促流转。积极鼓励和扶持姜坊溪禾香大米、温庄飘香硒米、富人山果蔬、天喜农机、农兴植保等合作社、家庭农场（专业大户）开展农业产业化经营，有效扩大土地流转需求主体。

1.4 建立贷款风险补偿机制

为推动农村土地经营权抵押贷款工作的开展，2016年县财政安排60万元风险补偿金，开展农村土地经营权抵押贷款担保风险补偿试点，由县财政对放贷的银行金融机构按其对农村土地流转（担保）贷款总额的1.5%进行补偿，以缓解种养大户、家庭农场、农民合作社等经营主体贷款难、担保难问题。五年来，银行金融机构发放担保贷款22笔2 501万元，扶持农户196户、企业6家，支持水果、食用菌、油茶、蔬菜、淮山、金线莲等基地建设。

2 存在问题

2.1 法律政策宣传引导不力

一是基层履行职责不到位。部分基层干部存在怕乱求稳的心态，对农村土地经营权流转相关法律政策的学习研究不够，宣传流于形式，政策引导不力，认为农村土地已承包确权给农户，并保持长期不变，土地流转是农民自己的权利，对土地流转疏于监管、放任自流。二是农民的土地流转意愿不强。本世纪以来，国家扶农强农政策的陆续推出，农民基于土地的各种负担全面取消，农民种地不仅没有税赋，还有种粮（地力）补贴。随着城镇化、国家重点项目建设等征地越来越多、补偿标准逐步提高，导致部分农民更加期待承包地征用而获得补偿费。还有一些农民对政策的稳定性有顾虑，担心第二轮土地承包到期后打乱重包或收回承包地，造成失地失业。因此，一些农民即使外出务工经商、无力耕种，也宁可粗放经营，甚至不惜土地抛荒，而不愿长期流转土地。三是经营主体缺乏稳定预期。中央早已明确，农村土地第二轮承包到期后再延长30年不变。随着第二轮承包期限越来越近，农业规模经营主体担心政策风险，土地流转和农业投资意愿明显下降。

2.2 流转程序有待规范

乡村集体经济组织的服务功能发挥不够，土地流转不够规范，流转的形式主要是租赁，而转让、入股不多；有的只是一种“君子协定”，没有履行签约、鉴证和备案手续，租赁时间短，不确定因素多；县级土地流转服务平台覆盖面窄，需求主体有限，价格风险功能不足，其实际作用与预期有较大差距；农业规模经营主体面临的自然风险、市场风险偏大，因经营不善和外部因素导致的毁约弃租时有发生，而政府所给予的风险补偿和释放机制还有待强化。

2.3 抛荒处理亟需健全

由于外出务工经商比较效益高，青壮劳动力大量转移，各地均出现不同程度的土地抛荒现象，目前对于抛荒土地尚无有效的处理办法，亟需建立健全遏制土地抛荒的有效机制，切实有效治理土地抛荒，稳定粮食生产。

2.4 抵押贷款难以开展

目前尚未建立农村土地承包经营权价值评估机制，土地承包经营权抵押贷款、农民失去土地承包经营权后保障等配套政策缺位，银行金融机构不愿意主动开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，导致土地经营权流转不畅，农村土地价值无法充分体现。

3 对策建议

3.1 进一步加大宣传引导力度

县乡村干部要深入学习、熟练掌握农村土地承包经营权流转相关的法律政策，深入基层调查研究，结合当前农村承包地“三权分置”、实施新型农业经营主体培育提升工程、“千人带千社”等工作，广泛宣传土地流转法律法规和政策措施，以及土地流转对农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

3.2 进一步规范土地流转行为

一要坚持流转原则。坚持“平等协商、自愿、有偿”原则，规范乡村集体经济组织服务农村土地流转行为，不得侵害农民土地承包经营权，不得强迫农民进行土地经营权流转，不得损害农民利益；二要严格流转期限。土地流转期限不得超过承包期限。随着第二轮承包逐步到期，应尽快落实土地承包期“再延长30年不变”政策，稳定农户和经营主体预期；三要规范流转程序。加强对农民土地流转的规范管理，农民自发以入股、出租、互换、转让等方式进行农村土地承包经营权流转，应有当事人双方签订、由村集体经济组织签字盖章和乡（镇）土地流服务中心鉴证的流转合同书，合同文本参照农业农村部、国家市场监督管理《农村土地经营管理权出租合同（示范文本）》《农村土地经营权入股合同（示范文本）》，并报发包方备案。

3.3 进一步完善流转机制

一要完善土地流转服务体系。要在县级流转服务平台的基础上，逐步建立市级、省级线上交易平台，在更大的范围内促进供需对接，扩大交易规模，提高交易效率。完善交易服务体系和工作机制，为土地流转提供法律法规、信息咨询、合同网签、土地经营权抵押登记、风险防范等项目服务。引导成立农村土地经营权流转评估中介机构，充分发挥社会资源要素在土地流转中的作用，通过宣传和引导，帮助农民用活土地经营权，提高土地经营效益，逐步实现土地流转市场化运营；二要建立健全纠纷调处机制。建立健全农村土地承包经营纠纷调处机制，加强调解仲裁队伍建设，加大宣传培训和案件调处力度，切实保障工作经费，因地制宜创新纠纷调解仲裁方式。继续开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁示范县建设，提升调解仲裁能力和水平。加强与法院、司法等部门沟通，建立健全协调机制，确保生效的调解书和裁决书得到履行或执行；三要规范工商资本进入制度。规范工商资本有序进入农村发展适度规模化经营种养业，进一步优化农村产业结构，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，加快推进农业现代化。要对工商资本租赁农地的期限、面积实行上限控制，建立风险防控机制，执行县、乡、村土地流转分级备案制，避免发生耕地抛荒、“非粮化”“非农化”和侵害农民利益问题，以保障农村土地承包经营权流转的健康发展。

3.4 进一步落实扶持政策

一要财政扶持促流转。着力改善耕作条件，提高农民种田积极性。充分用好苏区老区、国家生态文明建设示范县、县级基本财力保障县等牌子，深入研究运用政策，积极向上争取资金支持，结合全面推进乡村振兴契机，整合现有生态恢复、农业综合开发、土地整理、标准农田建设、烟基工程、小农水工程等项目资金，加大农业基础设施投入，稳步推进农田水利、中低产田改造，特别是“四荒”等农业基础项目建设，建设一批高产稳产基本农田，推进农业产业化经营，促进农村土地承包经营权流转；二要金融扶持促流转。认真研究银行金融政策，加强与银行金融部门的沟通和协调，进一步完善农村土地经营权抵押贷款管理办法，在积极发展农业产业的前提下，银行金融机构按照“办理自愿、风险自负、收益自理”的原则，自主决定土地经营权抵押贷款的发放，努力打开农村土地经营权抵押贷款的闸门，为切实放活土地经营权，发展农业产业化注入生机和活力；三要保险扶持促流转。探索建立适应规模经营主体需求的保险政策，支持发展适度规模农业经营，以乡村振兴的关键抓手产业兴旺为依托，促进农村土地经营权有序流转，引进农业企业参与乡村振兴，以点带面，带动农业产业提质增效，促进一二三产业融合发展。围绕提高保险保障和赔付标准，实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖，开展成本、产量、价格、收入保险等新型保险产品试点，降低新型经营主体的经营风险，促进农村土地适度规模化经营。