审计监督推动我国乡村振兴战略落实的研究

褚茂康 张敏玲（.浙江工商大学会计学院 .玉环市检察院）

一、我国乡村振兴政策落实情况简述

为贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，审计署于2019～2020年期间对我国各地区乡村振兴战略落实情况进行了审计，本文以审计署于2019～2020年出具涉及乡村振兴的政策跟踪审计系列报告为基础，简述现阶段我国乡村振兴战略落实情况。

（一）乡村振兴组织规划良好

审计报告中指出，各地区、各部门根据中央指示，认真研读关于乡村振兴战略的政策文件，将文件中的各纲领根据当地农村实际发展情况做了一系列的细化和补充。同时，各级政府部门采取省负总责、市县抓落实的工作机制，对乡村振兴战略的实施进行了精密的组织部署，具体为：部分地区成立了相应的乡村振兴战略落实领导小组，从农村人居环境整治、农业绿色发展、农村产业振兴等多方面做了一系列的政策部署和统筹规划；为切实保障乡村振兴战略有效实施，部分地方结合当地农村的实际发展情况进行了相应调整，通过联合其他地区建立互助小组，着力发展优势项目，以优带劣，推进乡村振兴战略实施；相关主管部门以各村落产业、人口、文化等为基准，采用完善配套措施、明确发展定位、构建实施路径和制定详细任务等方式保障乡村振兴战略有效落实。

（二）进一步推进农业现代化

各地区、各部门将指示纲领中的进一步推进农业现代化展开实施，基于农业绿色发展角度从农业污水治理和农业垃圾治理等方面进行着手，积极开展化肥农药减量增效提质行动，加强秸秆、农膜、农药包装废弃物等综合回收利用工作，逐步提升和保护耕地地力。同时，各地区还应依照当地农业发展特色产品，在保证自身产业整体基调不变的情况下对农业优势采取进一步的改良和转型，推进第一产业与其他产业深度融合，构建差异化经营的现代农业经营体系。

（三）农村生态宜居建设全面开展

为保障农村居住环境满足农民的需要，各地区、各部门从农村污水整治和农村垃圾管理等方面对农村人居环境进行了综合整治。通过部门间的协同合作，上述举措得到了切实有效的落实，农民生活环境也得到了进一步的改善。具体为，部分地区根据当地发展实际，对各村落的乡村布局进行了规划和设计，将改善农村基础设施和公共服务设施作为首要目标，推进“厕所革命”“文化创新园”“便民活动中心”等项目，使村容村貌实现美化、亮化、硬化和净化。

（四）地区间发展仍存在落差

在实施乡村振兴战略起步阶段，各地区的经济发展存在一定差距，同时部分地区和部门还存在制度建设滞后、农业绿色发展政策落实不到位、目标任务未完成等问题，也阻碍了乡村振兴战略的有效推进。

二、涉农资金运用与监督流程构建

推进乡村振兴战略的首要基础为国家财政支持，如图1所示，当前涉农专项资金由财政部根据各省上报预算及计划，统一下发至地方财政部门，再由地方财政部门根据各部门实际需求下发涉农资金。基于整体政府观，完成涉农资金至各乡镇，需由地方财政部门、管理部门、监督部门和各乡镇共同作用，其中：（1）地方财政部门一方面需认真审核各管理部门上报的预算计划，根据预算计划如实下发涉农资金，另一方面地方财政部门在完成下发任务后，需对资金的去向、使用等方面实施财政监督，解决涉农资金闲置、使用不到位等问题。（2）各乡镇需有效推进乡村振兴战略，落实相应政策，做到涉农资金精准使用、明确把握、合理设计。（3）管理部门对各乡镇实施管理权监督，监督更强调过程监督，一方面通过制定相应政策为各乡镇提供实践指引，另一方面还需监督政策的实施是否合理、合法、有效。由于决策主体与执行主体间存在一定的关联性，管理权监督的独立性不强，尤其是当管理部门自身行为存在问题或制定的政策本身存在一定缺陷时，该监督的效率会受到一定影响。（4）监督部门对管理部门、地方财政部门和各乡镇实施所有权监督。

三、我国乡村振兴面临的主要问题

（一）农村规划方案编制和制度建设存在滞后性和不合理性

在所抽查的省（自治区）中，其中有14个县存在乡村振兴地方规划或相关工作方案编制滞后和不合理的问题，当规划方案与实际实施情况无法对应时，导致项目或计划在实施过程中出现的问题无法及时妥善解决，继而阻碍项目或计划在规定时间内完成。

（二）个别农村人居环境整治进度缓慢

个别农村因工作推进不力、多头管理等因素，导致相关工作进度缓慢，根据抽查结果显示：17个县实际完成厕所改造14.5万户，仅完成计划改造任务的54%；9个县实际完成污水处理项目79个，仅完成计划建设任务的10%；6个县2318个垃圾堆放点尚未完成整治。

（三）新农村经营模式发展不健全

为了更好地推进农村产业发展和生产经营模式融合，农村采取一二三产业融合经营或设立农村专业合作社的模式，但部分农民专业合作社未发挥带头作用，甚至为追求数量指标而要求农民短期内集中设立合作社等新型经营主体，部分农民因专业知识欠缺、指导方向模糊、合作基础薄弱等原因，无法有效开展经营。

（四）涉农资金管理不到位

财政部通过财政拨款为乡村振兴提供一定的资金支持。此次审计署对涉农资金的抽取范围涉及13个省、58个市县，其中41个县的359个涉农项目因涉农资金统筹整合不到位、资金下达程序复杂等原因，造成32.73亿元的涉农资金滞拨或结存在当地各级政府，有4.94亿元资金闲置1年以上。针对涉农资金是否合理使用方面，缺乏相应的资金绩效考核标准或考核工作开展不到位。

四、政策建议

（一）围绕“五点”总要求开展乡村振兴战略跟踪审计

审计机关要紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，在农村规划方案编制和制度建设的过程中，将事前、事中和事后审计融为一体，通过实地调查来获取当前农村规划与发展的实际情况，跟踪乡村振兴政策从制定到实施的全过程，一旦在制定或实施过程中存在不合理性，审计部门应及时反馈意见，要求有关部门做出调整。此外，为解决政策滞后性问题，审计机关需定期下乡调研，对所获取的调研信息进行专业分析，及时反映当前农村发展存在的问题，对反映的问题做到持续跟踪，直至问题得到妥善解决。

（二）推进乡村振兴自然资源资产经济责任审计

审计机关要紧紧围绕生态环境整治和保护责任对乡村振兴自然资源资产经济责任进行审计。深入现场调查当地农村生态环境存在何种问题，重点对农村生态运营、生活污水垃圾、公共基础设施等情况进行审计，对审计过程中发现的问题要进行汇总，强化审计问责机制，督促相关责任部门履行自然资源管理和生态环境保护的责任，保障乡村振兴战略的有效落实，助推农村生态环境建设。

（三）融合审计监督职能，改善新农村经营模式

审计机关应充分发挥审计监督的职能，监督各乡镇在发展新农村经营模式中是否存在“形式主义”等问题。审计机关应深入农村专业合作社内部，了解当前开展新农村经营模式存在何种困难与不足，及时上报所获取的信息，并持续跟踪问题是否合理解决。此外，为防止地方金融机构违规发放贷款，审计机关应对农村专业合作社所获取的贷款信息进行核查，杜绝违规贷款对合作社的发展产生不利影响。

（四）制定涉农资金绩效考核标准

为保证涉农资金的安全、合理使用，审计机关要重视投资绩效审计和资金专项审计。对涉农资金所涉及到的农村基础设施建设、农村教育等方面按类分项，根据类别重点进行区分管理和审计。由于农村基层普遍缺乏专业投资项目管理人才，在项目建设的前、中、后期可能存在管理不规范、投资绩效不佳等问题，审计机关应根据各乡镇上报的项目实施计划，审核其可行性，并在项目实施过程中进行实地考察，项目结束后进行评估。