结构、功能与路径：新时代推进国家治理现代化的策略选择*

枣庄学院马克思主义学院 邢西敬

一、引言

众所周知，马克思主义哲学注重从事物的质的内在规定性这一维度认识事物、把握规律，质的内在规定性是该事物区别于他事物的核心依据。治理现代化作为一种观念上层建筑，具有独特的内在规定性，准确把握国家治理现代化的内在规定性，对于推动制度优势向治理效能转化，坚持、完善和发展中国特色社会主义制度具有重大的理论和现实意义。

现代治理理论衍生于西方国家的治理实践，我们在借鉴其有益经验的同时，也应注意理论的适用性问题。从历史来看，源于西方国家治理实践之上的治理理论，有其自身适用性，因此，在将治理理论引入到我国治理实践中时，要认真考虑西方治理理论的适用性问题。

具体而言：第一，在推进国家治理现代化的理论研究和实践探索中，我们遇到的第一个问题，就是从现代化的历史进程来看，西方国家的现代化已基本完成，进入后现代时期。因此，在国家治理的理论探讨中，分权化以及多中心治理等理论享有主导优势，那么多中心治理的治理结构符合我们的现实吗？尤其是在现代化和后现代化的“双重转型”的历时背景下，国家治理面临能力本位的现实需求，我们的治理结构应该怎样安排？第二，国家治理现代化的重要功能在于调整政府、市场与社会的互动机制，这是国家治理现代化内在规定性的重要组成部分。那么，我国国家治理现代化的功能有哪些？应该如何实现这些功能？第三，治理的载体是制度建设和制度执行，在国家治理现代化导向下，制度的制定和执行要由粗放走向精细，其核心是实现由“制度”到“制度化”的变迁，我们又应该通过什么样的路径和渠道，实现这种转型？要对以上三个问题做出回答，需要深入探讨国家治理现代化内在规定性的问题。

二、结构：基于“政府主导”的结构安排

政治权威化是社会现代化的关键，如果缺少权威的政治体系，社会转型将很难推动。同理，对于国家治理现代化而言，治理体系和治理能力的权威化也至关重要，权威化背后体现的是能力本位的治理逻辑，而能力本位的治理逻辑则要求在政府、市场和社会治理格局中凸显政府治理作为“元治理”的基础性地位，构建政府主导型的治理结构，不宜过多强调治理结构层面的分权化和多中心化。

政治科学领域内“结构”一词与行为主义政治学密不可分。行为主义政治学以个体行为和心理、政治系统或政治体系为研究对象，研究方法上以科学与量化为导向，重视数理统计与分析，强调价值中立。其中，结构功能主义学派是行为主义政治学的典型代表。该流派秉持系统论立场，认为政治系统诸功能由系统内部不同的结构承担，而结构则由政治体系内部不同的角色及其互动机制构成。从结构功能主义视角看，治理现代化涉及治理要素由传统到现代的转型，是治理功能性的典型体现。因此，实现治理现代化需要一定的治理结构作为支撑，相较其他国家，我国治理背景及其治理任务均具有特殊性，这决定了治理结构也呈现出一定的独特性。

现代化和后现代化相叠加的“双重转型”任务，要求政府加强管理、拓展服务，构建政府主导为核心的治理结构，当前不宜过多强调多中心和分权化的治理模式与路径。历史来看，我国属于后发外生型国家，一方面，我国现代化起步较晚，直到20世纪末才步入理性发展轨道，当前正处于现代化进程中；另一方面，外部经济全球化的加速推进，内部市场经济的迅速发展，又把我中国拉到了“后现代”阶段。“从某种意义上说，强化管理，提高管理能力，是政府在“现代化”阶段的基本任务”[1]，这塑造了我国治理现代化独特的内在规定性。

国家能力建设与国家权力运用紧密相关。转型社会中，国家能力突出表现为政策制定和执行能力，政策分配资源、建立秩序、树立价值，建构共同体成员的认同并调整其行为，在这个意义上，政策制定和执行能力，是衡量国家能力的核心指标。从政治的角度分析，政策的运行需要依托权力的轨道，不是政策而是政策背后的权力使得资源得以分配，秩序得以建立，价值得以树立。对国家能力强弱的判断实质是对权力运用效果的评价，从治理现代化视角来看，增强国家能力、运用国家权力，推进现代化转型，需要建构以政府主导为核心的治理结构，因为政府主导型的治理结构凸显的是能力本位的治理导向。

治理现代化要求治理以能力建设为本位，构建政府主导型的治理结构。治理现代化涉及治理各项要素从传统到现代的跨越，必然要求增强国家能力，合理运用国家权力，这就要求构建政府主导为核心的治理结构，而不是强调治理结构的分权化与多中心化，这是因为后者忽略了我国正处于现代化进程中的这样一个事实，超越了我国治理发展的历史阶段，不符合治理能力本位建设的基本要求和导向。

政府主导为核心的治理结构强调政党、政府在治理现代化进程中的主导作用。中国国家制度和治理体系建构的历史逻辑与现实路径，决定着政党在国家治理转型中的地位与价值。从历史来看，“党对国家来说，首先是领导全社会建设现代国家制度的领导力量，其次才是运行国家制度的执政能力。”[2]显然，这要求政府治理在治理格局中发挥主导作用。政府治理，在我国治理格局中等同于“党政关系”中的“政”的层面，包括政权、政府、政协、行政、政法等组织机构对我国政治、经济、文化、社会、生态的治理。

三、功能：理顺政府、市场和社会的运行机制

众所周知，良好的市场和社会运行机制是指要界定好国家与社会、政府与市场的边界，平衡好国家权力与市场、社会权利的关系，实现经济发展与社会进步。国家治理现代化的功能取向要理顺市场运行机制。这符合政党执政的一般规律，也符合中国共产党执政的特殊要求。一方面，各个国家的执政党都会重视经济发展问题，经济发展的突出特点是结构性，能够对整个社会发展产生影响，进而波及政治上层建筑，因此重视经济发展符合执政的一般规律。实际上，发展经济并不断提高人民生活水平是由马克思主义政党属性所决定的，也是我国治理现代化内在规定性的重要内容。

市场运行机制作为国家治理现代化的内在规定性，建基于现代政府和市场的运行逻辑之上。政府与市场运行逻辑不同、取向各异，市场要激发活力，政府要规范权责。激发活力代表法无禁止皆可为的市场逻辑，规范权责代表法无授权不可为的政府逻辑，负面清单和权力清单的制度则是两种理念的具体落实。一方面，我国经历了长时间的计划经济阶段，以行政手段干预市场运行的惯性思维和做法还有很大市场，制度的路径依赖性决定了制度领域还有许多需要完善的地方。因此，如何完善治理功能，通过制度的“界石”来厘清政府与市场的边界，正确处理政府与市场关系，理顺市场运行机制，这也是我国治理现代化内在规定性的重要方面。

理顺社会运行机制也是治理现代化内在规定性的重要内容。有学者认为国家根植于社会，国家是从人类社会中分离出来的管理机构。一方面，不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。另一方面，国家又从社会中分离出来，国家是一种居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，社会对国家具有优先性，国家对社会具有相对自主性。社会优先性强调社会之于国家的母体地位，国家要从社会汲取资源获取支持，获得权力运行的动力，失去了社会支撑的国家无异于无源之水、无本之木。国家自主性强调国家之于社会的独立地位，社会要从国家获取秩序稳定获取保障。

长期以来，我国国家与社会分化有限，改革开放之前，国家几乎垄断一切社会资源，包括物质、信息资源，乃至个人发展的机会等。改革开放以后，配合市场经济转型，国家逐步让出社会空间，市场充当了资源调配的角色，由于市场介入，“社会已逐步成为一个相对独立的、与国家相并列地提供资源和机会的源泉”[3]，个人对国家的依附性明显降低，公民社会的雏形已经形成，国家与社会的关系在不断平衡，然而仍然存在很多不足。因此，在国家治理现代化的导向下，考虑到治理现代化的功能层面的问题时，理顺社会运行机制的议题始终占有一席之地。

国家治理现代化视域下的社会运行机制，既需要社会自治也需要社会自律。其中，社会自治是社会组织或者人民群众对公共事务的自我管理，社会自律是指社会自治组织和公民个人保持理性意识和能力，以合法方式行使自治权力，避免社会运动失范，从而致使社会自身崩溃。社会的自治、自主和自律，能够使得社会有力量采取合法的程序性行动来维护自身权利，同样也能够确保国家权力不至于脱离社会权利之轨道的规范和约束，从而将国家引向一个缺乏规范运作的危险境地。

四、路径：以法治为治理转型的基本进路

法治是我国治理转型的必然选择和题中应有之义。治理的目标是追求善治，现代法治的核心要义是良法善治，二者都将价值诉求定位于良好的公共治理。从治理的一般规律来看，法治与良好的治理互为表里、密不可分，依法治国、依法执政、依法行政等概念的提出，其实质是用法律的语言表述良好治理的内在规定性。

国家治理体系建设的核心是制度建设，国家治理能力建设的核心是提高制度执行力。实际上，政府的组织原则、机构设置、体制安排和机制过程等相关因素在实现治理现代化进程中发挥着至关重要的作用。众所周知，代表现代理性权威的官僚制是公共管理的核心，而现代理性权威官僚制的基础又建立在制度建设与制度执行的基石上。马克思·韦伯曾经系统总结了科层制的六大特征，其中涉及制度、法律制定和执行的就有三条之多，可见制度是科层制运作的重要基石，决定着国家治理的效果。

制度是治理现代化的载体，实现从制度到制度化的转变是治理转型的关键环节。美国学者亨廷顿在分析转型国家出现社会动荡的原因时指出，“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”[4]亨廷顿从制度化的角度提出了转型国家治理转型的重大命题。斯坦福大学社会学教授W·理查德·斯科特在总结他人研究的基础上总结出制度的三大基础性要素，制度包括为社会提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化认知性要素。其中，规制性要素强调外在的规制过程，其核心成分包括强制性暴力、奖惩和权宜性策略等；规范性规则代表着说明性、评价性和义务性的维度；文化性要素提供了意义符号，利于解释含混不清的世界，塑造了思考、情感和行为的模式。[5]由此可知，“制度化”表现为一个过程，通过制度与行为体之间的相互建构，制度本身所蕴含的规则、规范、文化等相关因素，成功地内化于行为体的价值观念当中。从社会行动的层面来看，如果将遵守制度看作一种社会行为，那么成功的“制度化”意味着人们能够从这种社会行为中找到行动的意义，建构对制度的心理认同感。

制度认同是实现从制度到制度化转变的核心。社会学新制度主义学者林恩·朱克尔（LynneG.Zucker）认为认知性信息对于行为具有支撑、锚定的作用。在制度与行动的关系中，认知因素发挥着核心作用，制度认同是制度实施的关键，认同缺失则是当前治理转型中“制度化”建设的短板。从“制度”到“制度化”转变的困局，客观上成为我国治理转型的桎梏。制度认同的前提是对制度文化的认同，在传统社会向现代社会转型的过程中，旧的思想观念、风俗文化持续影响，削弱了治理转型的理性基础。换言之，新制度如果没有基于认同的基础，那么必将缺乏存在的合法性，制度的力量将无法施展。

法治是实现制度到制度化转型的关键。其机制主要表现在两个方面。一方面，从制度来源来看，我国的制度体系与内生自发型国家不同，我国的制度设计都是在现代化建设的导向下，依托国家权力，遵循从上而下的程序建立起来的，由于制度体系建设的时间短、速度快，致使我们没有足够的时间来建构制度认同的文化基础，制度认同的基础就较为薄弱，制度失范现象时有发生。此时，从实现制度效用的角度而言，必须引入权力强制因素，保证制度得到实施，而法治就是一个确保制度适用，实现制度效用的重要渠道，“实现一个制度的适用，可能受到形形色色的动机所制约。但是，只有当存在着‘为了制度’，必要的话会出现强制——‘法的强制’——的机会时，我们才想称之为有保障的法。”[6]法治作为制度适用的保障因素，是由制度发展的内在逻辑所决定的。随着生产力的发展和交往的扩大，调节人们交往方式的制度也会发生变迁，共同体内部原有的内生自发制度已经不能满足现实需要了，就这需要引入外在制度，这给法治运行提供了可能性，也建构了实施法治的必要性。

法治在推进“制度化”进程中除了具有工具理性的一面，还具有价值理性的另一面。社会学新制度主义认为，制度是由物质性实践与象征性符号共同构成的，前者代表着社会关系的调节，后者代表着符号系统的建构。在这个意义上，作为制度的法律本身也代表一种价值符号系统，在调节社会关系的同时，本身也承载着不可观察的、概念化意涵的符号价值观念，而这些价值观念是基于现代理性原则之上的，诸如公平、正义、权力、自由、民主等规范性因素。法治实施的过程，同时能够将这些规范性因素成功地内化于行为体的价值观念当中，从而建构制度认同的文化心理基础，为实现从“制度”向“制度化”转变提供认同基础。

治理转型的关键环节是实现由“制度”到“制度化”的转变，在制度认同不足的前提下，推进制度化进程必须依托法治路径。我国的制度体系建设属于外来移植型的，相对内生自发型制度体系，文化心理认知基础相对薄弱，客观上致使制度认同度不够，因此，必须依托法治路径推进制度化进程。从工具理性层面看，法治具有的强制性力量能够保障制度的推行；从价值理性层面看，法治本身便代表这一套价值符号系统，能够建构制度认同的文化心理基础，法治在价值理性和工具理性两个层间都有助于推进治理制度化进程，法治也成为我国治理现代化内在规定性的重要组成部分。

五、结语

我国治理转型的历史背景和现实逻辑塑造了治理现代化的内在规定性。从历史来看，现代化和后现代化两个阶段的叠加对我国国家治理提出了特殊挑战，要求树立能力本位的治理导向，建构政府主导型的治理结构，不宜过多强调多治理的分权化。在治理功能层面，要以界定好国家与社会、政府与市场的边界，以理顺市场和社会机制为治理的基本向度。“制度化”是治理转型的关键，在制度边际效用递减的背景下，需要依托法治路径推进制度化进程。价值理性层面，法治作为一套价值符号系统能够建构制度化转型的文化心理认同基础；工具理性层面，法治符合制度权威建构的逻辑，其代表的强制性力量在实现制度效用方面发挥着重要作用。结构、功能和路径共同构成了我国治理现代化内在规定性的重要层面。

注释

①郑杭生,邵占鹏.治理理论的适用性、本土化与国际化[J].社会学评论,2015,3(2):34-46.

②王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路[J].哲学研究,2008(2):83-89.

③李泉.治理理论的谱系与转型中国[J].复旦学报(社会科学版),2012(6):130-137.

④曹胜.解构、多元与合作——后现代主义语境中的治理理论[J].中国行政管理,2008(5):119-122.