精准扶贫阶段青海减贫政策的作用机理研究*

中共青海省委党校 杨小云

精准扶贫战略及系列政策的全面实施，不仅推动了我国扶贫治理体系的创新发展，也推动实现了扶贫理念、模式和实践的深层次转变，这意味着我国的减贫事业进入了新的阶段。从实质上看，精准扶贫政策的作用机理就是根据贫困地区和贫困对象的差异化致贫原因，综合运用各种政策工具和多元化的资源精确识别、精确帮扶、精确管理的减贫方式，核心在于精准，尤其是在政策推进中就要求各级党委政府发挥重要作用。青海属于西部最不发达的省份之一，致贫原因复杂多元、贫困类型多样、减贫难度较大。进入新时期，在全面贯彻落实精准扶贫理念和政策的背景下，青海减贫机理与政策也发生了巨大变化。概括来看，完善有效的制度体系、精准的资源投入和链接、整体性扶贫和发展环境改善以及持续的能力建设正是精准扶贫阶段青海减贫政策作用机理的集中体现。

一、完善有效的制度体系是减贫实践的前提和保障

公共政策的制定需要制度保障，公共政策的有效执行更是受到制度因素的直接影响。减贫政策作为典型的公共政策实践，其执行成效同样受到正式和非正式的制度制约。精准扶贫政策实施以来，按照中央部署和对以往扶贫工作的反思，青海省通过加强顶层设计，建立健全了减贫发展的责任、投入、动员、监督、考核等体系，为如期打赢脱贫攻坚战提供了有力的制度保障。一是责任方面。按照“省负总责、市县抓落实”的工作机制，制定《脱贫攻坚责任制实施细则》，采取签订年度减贫责任书的方式明确相应的重点任务和脱贫具体目标，并逐级压实责任。市（州）、县（市、区）全面落实党政一把手第一责任和分管领导直接责任，逐级组建作战单元，签订责任状，层层传导压力，形成了责任到人、上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系和五级书记抓扶贫的工作格局。二是投入方面。在整个扶贫资金资源投入上，政府投入始终发挥着主体和主导作用，建立了省级财政每年20%以上投入增长机制、建立了金融主办行制度等，形成了“权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致”的统筹整合长效机制。三是社会动员方面。积极动员企业、社会力量开展扶贫，并结合“10.17”扶贫日系列活动和社会扶贫网，汇集社会帮扶强大合力，通过拓展参与空间和渠道构建起了全社会参与的大扶贫格局。四是监督方面。先后印发《关于支持民主党派省委开展脱贫攻坚民主监督工作实施意见》、制定《脱贫攻坚督查巡查办法》，聚焦监督重点、明确监督导向、创新监督方式，定期开展督查巡查工作，完善双月通报、季度巡查、半年督查制度，加强对脱贫攻坚政策举措落实的跟踪问效，以制度落实倒逼责任落实。同时还通过政府职能部门、媒体、社会等监督力量，创新监督方式，加强监督指导。五是考核方面。省委办公厅、省政府办公厅先后印发《贫困县脱贫攻坚绩效考核办法》《市（州）党委和政府脱贫攻坚目标责任考核办法》等一系列考核制度规定，逐项规范细化考核程序和考核结果，每年实施最严格的考核。此外，围绕农牧区精准识别、精准管理、精准退出各环节，发挥基层党组织的引导作用，引导农牧民建立村民评议、监督制度，完善了村民参与等制度，很好地发挥了民间非正式制度的作用，有效弥补了正式制度的不足。通过完善有效的制度体系，推动形成了制度保障和制度促进减贫的良性互动，为减贫政策实践提供了前提和保障。

二、精准化资源投入和有效的资源链接是提升减贫成效的关键

当前贫困的主要问题本质上仍是发展问题，其中资源匮乏是制约发展诸要素中的主要方面。青海省的区位和自然环境制约了区域整体发展不充分、省域内区域间资源分布不均、发展不平衡以及整体发展水平，这不仅包括传统型资源如人力资源、物质资源等，也包括社会发育状况以及教育、文化、信息、人才等其他多种资源。本文将精准扶贫中的减贫资源投入和资源链接主要划分为直接输入性资源和链接性资源两大类。一是直接输入性资源层面。直接输入性资源主要是贫困地区和扶贫对象急需的，但由于种种原因通过自身努力难以及时有效获取，必须通过外来力量的帮助才能弥补欠缺性资源，也可理解为解决基本生存和生活性资源。如信息资源，实践中由于信息不对称和不透明以及信息获取途径不畅等造成的“后发性”贫困问题和发展不充分问题较为突出。在各地各领域扶贫过程中均将各类信息资源的传导对接作为首要内容。尤其是在“第一书记”和扶贫工作驻村队，在信息资源的输入和双向对接上弥补了基层信息闭塞问题和“政策领会”不到位问题。联点单位、社会组织和企业也积极为扶贫对象提供就业信息、政策宣讲、法律知识、时事政策及市场信息等。二是链接性资源层面。围绕脱贫与发展的目标，由政府、企业和社会组织等多元主体参与的扶贫工作，无疑是对贫困地区和贫困群体强有力的支持，但这更多地体现为一种资源的链接模式。近年来，青海一方面努力自主脱贫，同时也积极拓展外部合作，构建起了专项扶贫、行业扶贫、援青扶贫、东西部扶贫协作、社会扶贫“五位一体”的大扶贫格局。如在东西部扶贫协作结对中青海主动对接援青省市，加强中央单位定点扶贫工作，开展“百企帮百村、百企联百户”等精准扶贫行动，拓展和链接了外部资源，搭建起了包括项目、产业、销售渠道、劳务输出、人才培养等在内的多种常态化的帮扶支持模式。在社会层面，通过捐资助学、助残等形式的扶贫，实现了社会力量在基层社会的深度接触，延伸了社会力量的实践空间。在经济领域，包括企业、专业合作社，通过市场机制、市场信息和市场资源的引入，对于实现乡村社会发展产生了积极影响。

三、整体性环境改善是推进区域减贫发展的重要手段

多维贫困理论在解释贫困产生、发展的诸多因素中，区域整体性环境的不利方面往往是导致贫困发生的重要原因，在减贫实践中整体性环境的改善往往也是难度和投入最大的方面。青海98%的地区属于国家划定的集中连片特困地区，区位地理、生态环境以及特殊的人文历史等多因素的叠加，使得青海特别是涉藏地区连片特困6州成为青藏高原和全国贫困发生面最广、贫困程度最深、治理难度最大的地区之一。精准扶贫阶段，青海主要通过易地搬迁、生态扶贫、新型城镇化建设等推动实现“环境改善”与“扶贫开发”统筹发展，最终赢得了国家深度攻坚评估组给予的“区域性整体贫困问题得到有效解决，探索出了具有青海特色的工作经验”的肯定性评价。其中，易地扶贫搬迁在整个脱贫攻坚中被作为“头号工程”和“标志性工程”。同时，通过有益性资源投入和平台经济以及飞地经济发展稳步推进深度贫困地区脱贫攻坚。中央深度贫困地区脱贫攻坚座谈会召开后，青海审慎确定了15个深度贫困县、129个深度困难乡镇、559个贫困村和24.1万深度贫困人口。通过持续加大组织、资金、政策、人才保障力度、大力发展扶贫产业、努力扩大就业、补齐发展短板等，切实改善了深度贫困地区脱贫致富的基础条件，通过发展生态畜牧业合作社、开发生态公益性岗位、生态补偿等生态扶贫措施，确保了深度贫困地区绝对贫困“清零”目标如期实现，为青海整体脱贫、实现全面小康奠定了坚实基础。

四、持续的能力建设是激发政策目标群体脱贫的动力源泉

政府的扶贫开发能力和贫困群体自我发展能力提升始终是影响减贫成效的核心所在。从具体内容看，政府的扶贫开发能力主要是政府的社会动员能力、资源整合能力、政府决策能力和政策执行能力几个方面。贫困群体运用所学知识、技能,拓展和获取社会资源实现自身价值的能力即为贫困群体的自我发展能力。从实现路径看，提高贫困群体的自我发展能力需要政府提供相应的政策制度作为支撑，并动员和整合基本的社会资源，通过具体的行动为贫困群体赋能，也就是通俗讲的“从输血转变成造血”，让贫困群体提升发展能力，进而实现自主且可持续的发展。当然，不管是政府也好，还是贫困群体，能力建设对于双方都有着内在的要求，这也是长期以来各国扶贫开发工作的重要内容之一。在青海的贫困类型中能力缺乏是突出方面，并且也是未来贫困治理主要面对的问题。在精准扶贫阶段，青海制定了《青海省转移就业脱贫攻坚行动计划》和《青海省推进劳务协作促进就业扶贫三年实施方案》，从而指导全省就业培训工作。人社等多部门逐步建立了工作联动、信息共享机制，合力推进就业培训工作助力贫困群体的能力提升。并坚持以省内劳务协作为主，积极拓展跨省劳务协作，形成了省内短线与省外长线相结合，组织输出与个人外出相结合，多层次、宽领域的劳务输出模式。同时，对接需求，注重培训实效，建立了培训档案，实施了规范化系统化管理。各地在培训过程中，注重加强社会用工需求对接，不断提升培训就业成效。根据用人单位需求，组织开展“定向”和“订单式”培训，及时进行考核鉴定和办理职业资格证书，进一步激发了贫困群体脱贫致富的内生动力，让贫困群体实现造血式发展成为了可能。

注释

①根据青海省扶贫开发局2018年—2020年历年的青海脱贫攻坚工作总结和数据汇总信息整理。

②根据2015年-2010年各年度《青海统计年鉴》和青海省市（州）级统计公报计算整理。