高速公路低效或闲置土地资产盘活路径探析

陈泳冰，郭东浩，毛 燕，张桂花，施晓辉

(1.江苏交通控股有限公司，南京 210002；2.博源规划设计集团有限公司，南京 210004)

0 引言

随着我国经济进入新常态发展阶段，国有土地有偿使用覆盖面不充分、土地资产低效利用等问题日渐凸显，未能充分发挥市场配置资源的决定性作用[1-2].高速公路企业用地普遍存在数量大、范围广、土地证件不齐全、批占不统一、权属不明确、土地分割等现象，造成明显的土地闲置或低效利用问题[3]，土地资产价值并未完全体现，对于此前形成的大量空置地，多元经营开发对存量土地盘活利用的现实需求十分强烈[4].

《节约集约利用土地规定》(2019年修正)明确将“严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率”作为土地利用管理的基本原则；2019年9月，国务院印发了《交通强国建设纲要》，对高速公路存量土地资源的优化配置和高质量综合立体交通网络的现代化建设提出更高要求；2020年1年1日起正式施行最新《土地管理法》，首次将“提高土地节约集约利用水平”写入法律.一系列法律法规的颁布与实施，表明盘活利用存量土地、提高土地利用效率对经济和社会发展具有重大意义.优化高速公路用地布局，挖掘其潜在开发利用价值，盘活公路企业低效或闲置土地资产，已成为高速公路企业的重要运营方向[5].

1 研究案例与数据来源

江苏交通控股有限公司(以下简称江苏交控)，是江苏省重点交通基础设施建设项目的省级投融资平台，负责全省高速公路建设项目的投融资、运营和管理.本文以江苏交控为研究案例，从土地产权归属、现状用途及效能、可处置性等方面，统计分析其低效或闲置土地资产情况，其中布局散乱、现状用途不合理、利用率偏低、可进一步开发利用的存量建设用地界定为低效用地；动工开发日期满1年未动工开发或中止开发建设满1年的国有建设用地界定为闲置用地.在分析其高速公路土地资产现状特征及存在问题的基础上，探索低效或闲置土地资产的盘活路径及应用方向，对于全国高速公路土地资产的升级开发与利用具有借鉴意义.

根据《中华人民共和国公路法》《公路法修正案草案征求意见稿》《公路工程技术标准》及高速公路建设项目实践，界定了高速公路用地范围，主要包括主体工程用地和附属设施用地，其中主线和匝道为主体工程部分；收费站区、服务区、互通枢纽区、管理养护工区、取土坑等为附属设施用地.基于土地资产可开发利用的必要性与可行性，本文重在探讨附属设施用地的盘活利用.

数据主要来源于江苏交控的土地资产清查工作，并结合卫片影像、水经注采集、实地核查及ArcGIS技术得以获取，主要采用文献分析法、定性与定量分析等方法进行研究.

据清查统计，江苏交控高速公路土地资产中，除主线和匝道等主体工程部分以外，附属设施用地占土地资产总面积的21.06%，其中有证比例不足1/3，存在多宗土地资产权源材料缺失、闲置、被占用情况.收费站区、服务区、互通枢纽区等附属设施用地地上附着物平均占地面积比例只有5.26%，不同类型附属设施用地及其地上附着物占地情况如图1所示.其中，互通枢纽区土地资产面积最大，占高速公路所有附属设施用地总规模的48.89%，而其地上附着物占地比例只有1.04%，存在大量未实际开发用地.除此之外，其他类型附属设施用地开发利用强度与其占地规模不匹配问题亦然存在，土地资产综合利用效率偏低，具有升级开发、盘活利用的巨大潜力.

图1 各类附属设施用地及其地上附着物占地情况

2 土地资产的特征与问题

2.1 土地使用权类型多样

由于江苏交控管辖范围内的不同高速公路线路建设时间跨度较大，自20世纪90年代的沪宁高速到最新的溧马高速，历时20余年，在此期间，我国土地供地制度发生了变化，呈现出“划拨”“出让”“征用”“作价出资(或入股)”等多种土地使用权类型并存的现象，其中“征用”类型的存在主要是由于2004年以前很长一段时期，我国土地管理制度并未明确区分“征收”“征用”，统称为“征用”.(如图2所示).

图2 附属设施用地土地使用权类型分析

2.2 土地批占位置不统一

江苏交控目前实际拥有的土地资产存在土地征收(征用)范围与实际用地范围不符的情况：①实际用地范围超越红线，征少用多；②实际用地范围与用地红线发生了位置上的偏移.具体原因可能是项目施工图后期调整、地方利用批次项目解决建设指标或由其他项目代征地情况等.

2.3 土地权源材料不完善

由于我国土地管理初期法律法规不健全而导致的历史遗留问题集聚，再加上用地报批阶段单位之间协调不足等多种原因，江苏交控土地资产有证比例不足1/3，实际使用的部分土地并不具备完善的权属来源材料，也缺少必要的征地供地手续等证明材料.

2.4 存在征而未用、闲置情况

发挥土地价值的主要渠道是开发和利用，但江苏交控现阶段对公路建设及施工用地的综合开发利用程度较低.据清查统计，江苏交控土地资产中闲置用地占所有附属设施用地总面积的5.67%，其中有证比例高达84.96%.土地资产的闲置在一定程度上造成企业总资产的浪费，并存在补缴闲置费或被强制收回的风险，需要加以重视.

除此之外，随着高速公路省界收费站改造升级“撤站”工作的推进，高速公路配套收费站区用地用房存在闲置的潜在趋向[6].据清查统计，江苏交控收费站区用地占所有附属设施用地总规模的11.22%，其中主线收费站用地仅占1.21%，其余占比10.01%的收费站管理及员工生活区用地用房将伴随着撤站工作的推进而面临闲置状态，需要深入挖掘其应用方向，降低土地资产空置率.

3 土地资产差别化处置模式选择

基于现阶段自然资源卫片执法“严起来”的相关要求，将对无证和有证但闲置地块改扩建工程的实施，带来很多不确定性.因此，针对不同类型地块需在权属明确的基础上，采取差别化的盘活利用处置方式.

3.1 基于多样化使用权类型的处置

由于江苏交控高速公路土地使用权类型(取得方式)存在划拨、作价出资(或入股)和出让等方式并存的现象，土地资产的盘活利用势必需要经过不同的处置模式.

一方面，对于不需要改变原土地用途，而又符合《划拨用地目录》继续以划拨方式使用的用地，可以直接依据相关文件办理土地资产划转，实施升级开发；另一方面，对于需改变用途或用地性质的原划拨方式取得的土地，则应依法办理土地有偿处置手续；再者，对于出让、作价出资(或入股)等有偿性土地使用权类型的土地资产，可根据需要办理相关变更登记后进行“交通+产业”经营性转型升级利用.

3.2 基于不同需求潜力的处置

高速公路附属设施用地并非都具备升级开发利用的潜力与价值，结合相关规划及江苏交控自身发展，需要针对不同的需求潜力实施差别化处置模式.

对于与周边综合旅游区、一二三产业融合发展区、新型农业产业园区等周边产业衔接较便利而需要进行升级改造的附属设施用地，或者基于十四五综合交通服务需求而有必要改扩建的地块，应主动争取开发权，并针对不同的附属设施类型，如互通枢纽区用地、“撤站”收费站区用地、服务区用地等，提出差别化的盘活利用方向.

对于道路通达性差、面积小且不规则地块，以及确实没有开发利用价值且管理成本较高、存在安全隐患的地块，可进行交回、转让等处置，以降低管理成本与担责风险.据清查统计，江苏交控有13宗取土坑处于闲置状态，由于取土坑被取土后深度一般达2.5 m以上，长期闲置并注水后形成大面积水池，夏季暑假期间游泳溺亡事件时有发生，对于不能及时进行填埋再利用的取土坑，必须做好安全管理工作[7]，建议将不再使用的闲置取土坑修整后申请移交给当地政府部门管理，并签订协议完成管理与安全责任交接工作.

4 低效或闲置土地资产的盘活路径探索

由于高速公路附属设施用地类型多样，基于道路通达情况、利用现状、区位特征等多因素综合考虑，针对不同的配套设施类型，二次开发或升级改造的盘活路径略有差异.

4.1 互通枢纽区用地

据清查获悉，江苏交控土地资产中互通枢纽区用地占所有附属设施用地总规模的48.89%，其地上附着物占地比例仅为1.04%，用地现状多为未利用地，土地资产低效利用或闲置率较高.依据相关政策，可建设光伏发电站、新能源汽车太阳能充电站等基础设施，将高速路网发展与促进交通建设、实现绿色产业升级相结合，实现资源综合利用.

4.2 “撤站”收费站用地

2019年5月开始逐步推进的高速公路省界收费站改造升级“撤站”工作，是一项重大的民生工程[8].“撤站”后，可腾退大面积原收费站区用地用房，基于收费站改造升级和交通强国建设相关配套服务工作需要，应对此类用地进行重新配置与盘活利用.

可将腾退收费站区用地用房改造为ETC客服与机电维修、匝道收费站入口称重检测、夜间车牌抓拍调试运营故障处置等岗位工区用房，以及《交通强国建设纲要》中“智慧交通”综合网络建设所需的计算机调试、基础设施运行监测检测、应急救援专业装备等基础设施建设用地、用房.

依据国务院办公厅2018年1号文件，在符合相关规划的前提下，将存量的土地资源和房产，盘活用于电子商务快递物流项目时，可以在5年期限内，继续保持土地的原使用用途，并保留原土地使用权取得方式.据此，可将“撤站”收费站区用地用房的盘活利用与电子商务快递物流基础设施建设相结合，实现资源利用与国家政策的完美衔接.

4.3 服务区用地

《交通强国建设纲要》对新时期交通运输的综合服务功能提出更高要求，服务区用地的升级开发与盘活利用主要针对其拓展功能，如：物流服务、旅游接待和商业综合中心等[9].就目前江苏交控高速公路服务区用地状况来看，土地资产使用效率较低，具有盘活利用的巨大潜力，可向“交通+”复合型服务业务领域拓展.

1)“交通+”复合型服务

依据国务院办公厅2018年15号文件，在符合相关规划的前提下，为提供旅游休闲服务而使用旧厂房或者旧仓库时，可在5a期限内，继续按照原规定用途使用土地，并保留原土地使用权取得方式.

基于江苏交控本身“交通+旅游”业务领域的规划发展，顺应服务区品质提升、休闲旅游功能提升、智慧信息提升三大需求导向，建议结合新时期特色小镇建设、一二三产业融合发展等政策要求，以服务区为关键节点，以高速公路网为骨架，推进服务区由传统单一的交通停驻点向地方文化展示、旅游配套服务、休闲娱乐体验和特色食住购等复合功能延伸和转型，高速公路从旅游景点的连接通道向线面结合的旅游载体转型.

2)旅客候机港

针对江苏交控距离机场较近的服务区，可借鉴国内外先进成功经验，将部分服务区用地开发建设为旅客候机港和误机住宿、休憩旅店，实现高速公路和机场候机一站对接，提升服务区土地资产的综合价值.

4.4 取土坑

国家生态文明建设战略的提出以及国土空间生态修复专项规划的编制与实施，是践行“山水林田湖草”生命共同体理念的集中体现.江苏交控应结合地方旅游发展需求和道路可通达性，借鉴如皋龙游湖湖体取土坑整治修复蝶变工程成功经验，将部分闲置取土坑整治修复成多元化水利风景区或水产养殖与休闲垂钓中心，以提升土地资产的综合价值.

5 土地资产盘活利用效益分析

结合江苏交控十四五综合交通规划发展需求，基于经营性综合大交通投融资为主体、金融投资和“交通+”为两翼的“一主两翼”总体发展布局，结合“资产经营+资本经营”双轮驱动发展模式，土地资产盘活利用有助于实现“资源变资产、资产变资本”的目的.

低效或闲置土地资产盘活利用具有一定的经济效益.通过盘活存量土地资产，拓展“交通+”大交通产业链，有利于培育“交通+”产业新型盈利增长极，增益资产总规模，全面提升企业综合竞争实力和可持续发展能力.

低效或闲置土地资产盘活利用具有一定的社会外部效益.科学系统谋划综合交通运输未来发展规划，共建“美好江苏”，关键在于推进企业内外高水平互联互通，也需资金融通作为重要支撑，高速公路企业担负着伟大的政治使命.通过盘活存量土地资产，增强企业投融资能力和内源性资产，更切实有利于将发展重心定位在基础设施产业链上游，充分发挥综合交通服务体系的社会外部效益.

6 结论与建议

6.1 主要结论

1)高速公路土地利用与管理呈现土地使用权类型多样、土地批占位置不统一、权源材料不完善、征而未用(闲置)等现状特征与问题；

2)高速公路土地资产的处置，需要基于有无权属证明、有无开发价值、多样化使用权类型采取差别化的处置模式；

3)针对不同类型的附属设施用地，其低效或闲置土地资产的盘活路径存在差异.

4)高速公路低效或闲置土地资产的盘活利用对于提升企业自身投融资能力和“交通+”大交通产业链发展具有重要的经济和社会效益.

6.2 对策建议

6.2.1 探索“交通+”产业化发展格局

“交通+”经营性综合大交通格局是高速公路市场化发展的必然趋势[10].基于土地产权的资产属性，应将土地要素作为企业的重要资产进行市场化经营，并借助苏皖合作示范区平台建设，探索“交通+旅游”“交通+物流”“交通+生态”等产业化发展模式，在推进三地交通互联互通建设的基础上，以交通基础设施的提升带动苏皖合作示范区在产业、旅游、生态等领域的合作共赢，实现区域内外部交通、旅游交通无缝衔接，从而促进高速公路土地资产在市场经济条件下得到优化配置，实现资产保值和增值.

6.2.2 建立土地资产年度更新机制

为了提高土地资产清查数据库应用的精确性与时效性，企业应建立土地资产清查数据库的年度更新机制，明确盘活存量用地或优化新增用地的权属、性质、面积、用途等基本信息，在完善办理相关登记手续的基础上，及时将土地利用变更情况在土地资产数据库中实时更新.

6.2.3 构建土地资产监督管理体系

基于企业土地资产监督管理需要，须配套相应的监督管理机构，主要发挥2个方面职责：①向政府部门报送土地资产处置的相关方案及附件材料，并获取政府批准文件，同时与规划、土地管理、房屋管理等相关部门协调，处理好权属登记事项、经营策略方面的事项；②在土地资产经营管理中，防止被其他企业或者个人不当占用，防止土地资产的流失.