保险保障体系在应对重大突发公共卫生事件中的作用与意义

许 闲 复旦大学风险管理与保险学系

最早发现于2020年初的新冠肺炎疫情，作为全球大流行病事件，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情对我国人民生命健康造成了严重威胁，给我国经济社会发展带来持续影响。首先，本次疫情对我国居民的生命安全造成较大危害。其次，本次疫情对我国经济发展产生较大影响。一是防疫隔离政策限制了人员和物资流动，经济增长放缓，餐饮、住宿等服务业难以复苏，中小企业生存压力增大；二是疫情一定程度上压缩了我国财政政策空间，防疫资金超过千亿元，减税降费背景下财政压力空前；三是全球疫情的发展使得各国经济发展受阻，而全球经济增速下行将严重影响我国对外贸易；四是疫情的常态化发展使得我国社会治理、人民生活等诸多方面都受到负面的影响。站在全球新冠疫情肆虐满两年、疫情管控向常态化转变的时间点上，有必要重新思考和审视保险机制在应对重大突发公共卫生事件中的作用和意义。

一、保险保障体系是控制突发公共事件损失的有效手段

在此次新冠肺炎疫情暴发初期，武汉地区疑似患者出现因贫弃医、出城逃离等助推疫情扩散的现象，增大了后期疫情防控难度，扩大了灾害损失。这类现象的原因之一在于现行保险保障体系的风险识别能力不强、保障力度不足、覆盖范围不广，未能在疫情早期及时发挥为疑似患者缓解医疗费用负担、补偿经济损失的应有功能。

已有文献研究认为，最有效的传染病疫情及时控制的措施是对疑似患者采取“四早”措施，即“早发现、早报告、早隔离、早治疗”，疑似患者主动及时就医而非“逃离”疫情发生地对于将疫情控制在较小范围内有重要帮助。保障“四早”的关键之一是建立健全应对重大突发公共卫生事件的风险预警和保险保障机制，针对突发疫情及时采取有效措施，保障患者不受医疗费用的困扰，及时就医。回顾本次疫情早期情况，部分居民不主动就医甚至“逃离武汉”的一个重要原因，是担心感染病毒而产生的高额治疗费用和隔离支出：例如，《中国经营报》2020年1月5日曾报道，“患者多为华南海鲜市场商户打工者，个别已无力承担医药费”，引起一定恐慌；财经网曾报道，新冠肺炎疫情早期一名年轻孕妇在发病到过世12 天内，花费20 多万元，除“新农合”报销6 万多元、社会筹款4 万多元外，其他费用自负，最终，因无力承担治疗费用，家人同意放弃治疗。我国居民在重大突发公共卫生事件中因担心医治费用过高而拒绝治疗甚至逃跑的现象并非仅在本次疫情中出现，非典期间北京也曾发生过一名低收入非典疑似患者因无法支付200元检查费而逃跑并在公交车上晕倒的事件（https://business.sohu.com/56/75/article209677556.shtml）。同时，除了可能较为高昂的诊疗费用之外，因治疗传染病而产生的隔离费用，以及确诊传染病而造成的歧视带来的终身收入损失，也是疑似患者不愿意及时就医的重要原因。

▶图1 传染病感染谱冰山现象

传染病等重大突发公共卫生事件的传播与识别存在一定的规律，图1 以传染病为例所展示的传染病感染谱冰山现象，揭示了病原携带者的不同人群分类以及就诊病例数量对于传染病识别的重要性。从全社会疫情防控角度而言，疑似患者尽早就医对于防止疫情扩散有重要作用：一是短期内大量相同症状患者就医容易引起有关部门注意，促使有关部门调集资源对疾病进行研究，根据传染病感染谱冰山现象，就诊病例越多，流行病学专家越容易警觉传染病；二是拒绝及时确诊并治疗会造成病情恶化，提高救治难度；三是疑似患者可能自行转移至其余城市寻求低成本治疗渠道或者采取非正规治疗手段，造成疾病扩散。因此，保证疑似患者尽快确诊并隔离治疗具有较强的正外部性，而较高的诊疗费用将会抑制疑似患者的就医需求，在外部性存在下会导致社会总福利的损失，故全社会应共同努力保证疑似患者尽早就诊。

运用新技术提升风险预警能力、厘清保险对于疫情的作用机制能够完善现行的保险保障体系，有助于尽早识别与隔离疑似患者，增强社会应对公共卫生危机的能力。首先，政府可通过新技术尽早识别疫情，以支持社保部门和保险公司更加及时地提供针对性保险服务和调配资源。在疫情早期局部出现时，患者可能在政府确认前便对病毒传播做出反应，如离开疫情发生地、上网查找相关信息甚至自行就医等。因而，政府可利用居民个体规避性行为的记录，如出行数据、社交媒体数据、医疗保险报销数据等进行风险识别，从而提前预警社保部门和保险公司，使其加快资本准备、及时提供疫情保险产品或增加相关条款，确保保险保障体系在疫情初期便能高效地发挥风险转移、经济补偿的功能，及时帮助民众有能力就医。其次，部分疑似患者可能因本身没有社会保险或商业保险来转移医疗费用支出而无法及时就医，这就要求我国已有的保险保障体系具有更高的覆盖程度和保障力度。保险事后补偿机制通过定向赔付能够提高疑似患者的支付能力，尤其利于减轻低收入者的医疗费用负担，改善其风险决策和就医行为，减少因贫弃医、出城逃避等现象，从而有助于抑制疫情扩散。

二、保险保障体系在疫情常态化管控下继续发挥“稳定器”作用

新冠疫情在我国已经得到了较为有效的控制，大规模疫情暴发的局面已被遏制，因此防控工作也从2020 年下半年开始逐渐由应急状态转向常态化。当前“动态清零”的防控目标要求：坚持佩戴口罩；保持社交距离；对病例和无症状感染者早发现、早报告，迅速开展流行病学调查，落实早隔离、早治疗措施，依法依规、科学划定防控区域范围至楼栋、病区、居民小区、自然村组等最小单元，果断采取措施切断传播途径，尽最大可能降低感染风险。疫情初期以全国为范围的大规模封锁政策不再延续，而是依靠早期的检测和流调，更为精准地对可能的感染人群实施隔离与阻断，这意味着“被隔离”可能是常态化管理下后疫情时期人们最广泛面临的风险因素。

一旦被确定为密切接触者等可能的病毒感染人群，就将面临“隔离”风险：一是出行受限，按照隔离的一般要求，在指定地点集中隔离或居家隔离期间不可以离开隔离地点，因此早前计划的出行将被迫延误或取消；二是间接的损失，在隔离期间由于出行受限将很难继续原有工作、生活和学习，且隔离时间较长，将会对被隔离人的收入造成一定的负面影响，这种影响对按天计薪的体力劳动者来说尤为巨大；三是隔离成本，根据我国现行政策要求，被隔离人在隔离期间的费用需自理，这意味着被隔离后在集中隔离点产生的住宿费和餐费将成为个人负担成本。因此，“被隔离”实际上面临着原有工作和生活被完全打断，并在收入减少的基础上承担较大经济损失的风险。

保险将成为“隔离”风险很好的分担机制。显然，这种“隔离”风险符合可保风险的定义：在目前国内疫情呈现偶发的、零散的这一基本条件下，个人被隔离的风险实际上是偶然的，且是意外的，很难被人为地操控；同时，这种风险的损失是可计量的，其概率是可观测的；更重要的是，这种风险拥有大量的同质标的。保险的分担机制将会很好地化解对单个个体造成巨大灾难与损失这一风险，更好地发挥社会共担功能。疫情防控进入常态化管理以来，我国商业保险公司相继推出了针对“隔离”风险的产品：一是航班（车次）改退及延误险；二是新冠隔离险，这一险种对因新冠隔离而产生的住宿和餐饮费用予以定额给付，同时有些产品也会对确诊新冠这一事件予以赔付；三是新冠检测及疫苗险，检测险主要针对检测费用予以赔付，而疫苗险则针对注射新冠疫苗后可能的不良反应予以赔付。这些险种都在一定程度上分散了常态化防控下的疫情风险，体现了社会共担共助的机制，成为后疫情时期有效的“稳定器”。

三、我国保险保障体系在应对重大突发公共事件时的不足和建议

我国保险保障体系在应对重大风险事件时的表现较之前有很大进步，但仍有提升空间。事实上，在2020年1月20日全社会明确新冠病毒人传人之后，1 月21 日武汉市即表示确诊患者全部诊疗费用由基本医疗保险和财政兜底；1 月22 日国家医疗保障总局和财政部联合下发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》，将医保和财政兜底的政策拓展到全国范围内的确诊患者；1 月25 日国家财政部和卫健委联合下发《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》，重申全国范围内确诊患者全部诊疗费用由医保和财政兜底，并且明确了中央财政对地方财政的补助额度；1 月27 日，国家医疗保障局办公室、财政部办公厅和国家卫生健康委办公厅发布了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》，将原来适用于已确诊新冠肺炎患者的国家医保政策，进一步拓展适用到疑似患者的身上。相较于政府在2003 年非典期间直到当年5 月才明确对农民工群体免费医治（其他患者仍需部分自费），此次疫情中政府迅速采取“应收尽收，免费诊疗”的政策，体现出我国对于传染病类疫情的管理能力有较大提升，显示出我国的制度优势。不过，从政府文件对新冠肺炎医治费用的减免时间线上看，对疑似患者承担医治费用的文件相较于已确诊患者医治费用的文件晚颁发6 天，可以看出此次疫情中我国的保险保障制度本身就经历了多次调整、保障水平逐步提升的过程。

综合疫情初期和常态化管控两阶段来看，本次疫情暴露出了我国重大突发公共卫生事件中保险保障体系具有明显短板。具体体现在以下四个方面：第一，保险保障体系反应速度慢。由于风险预警能力不足，我国的“基本医疗保险—商业保险”体系未能在疫情初期及时做出合理应对。尽管在疫情暴发后期逐渐出现了不少针对新冠肺炎的保险产品设计、保险条款增加以及疑似患者免费诊疗政策，但这些保障措施明显滞后于疫情发展。合理的保险保障机制应当在疫情初期第一时间发挥其转移风险、补偿损失的应有功能，帮助抑制疫情扩散。第二，社会保险体系保障力度仍有所不足。本次疫情中部分居民自费直接支出仍然较多，尤其是在武汉疫情暴发初期，部分居民面对高额的自负金额选择了采取非正规治疗手段，未主动在公共医疗体系之中医治。第三，商业保险与社会保险衔接紧密度有待提高。尽管大病保险制度属于中国的制度创新，能够显著提高基本医疗保险的赔付弹性，但此次疫情表明，大病保险保障力度仍有提高空间，政府购买服务力度可继续加大，财政筹资方法亟待创新。此次疫情中商业保险赔付金额占医疗总支出比例较低，若商业保险覆盖程度较高，商业保险系统可减轻医保财政支出压力。第四，商业保险覆盖率有待提高，此次疫情中商业保险赔付金额较低，除医疗费用外，部分商业保险如重疾险可以进一步减缓家庭的收入损失。近年来我国家庭部门杠杆率上升，财务稳健性（即抗风险能力）下降，疫情导致的失业更易抑制消费和投资，而来自商业保险的赔付有助于缓解家庭部门损失，打破“失业—消费投资抑制—失业”的恶性循环。

在我国重大公共卫生事件保险保障体系尚未成熟之前，以短期较大的基本医疗保险和财政支出压力换取疫情尽快控制并恢复正常社会运转，是合理的选择。但在此次疫情中，从重大突发公共卫生事件的识别、患者就医选择、困难群众救助等角度而言，我国的保险保障体系仍存在改进的必要。为有效应对下一次可能发生的重大突发公共卫生事件，我国理想的重大突发公共卫生事件保险保障体系应该通过以下机制发挥更好的作用：运用新科技构建重大突发公共卫生事件的早期风险预警系统，为后续保险赔付、针对性保险产品设计等应对措施的及时形成提供有力支撑，构成“预警—保险保障”的高效联动；完善“基本医疗保险—商业保险”体系，在疫情暴发时通过减少医疗费用负担来改善疑似患者风险决策和就医行为，减少因贫弃医、出城逃避等助推疫情扩散的现象，从医疗救治的支付端降低重大突发公共卫生事件的负面冲击与影响。