中小学减负政策落地的困境与突破

金志杰

(华东师范大学 教育学部，上海 200062)

近年来，有关中小学课业负担繁重的报道屡见不鲜，相关话题备受热议。课业负担重不仅会造成学生的学习时间延长、睡眠时间缩短，也可能使学生产生厌学情绪、考试综合症等心理问题。[1]减负政策逐年推新，但课业负担沉重依旧，这涉及供给主体(政府、学校)与需求主体(学生、家长)之间的利益博弈，致使教育超出其本身承载的育人功能，卷入一场为生存而战的博弈之中。本文从“博弈论”视角出发，对供需主体间的利益博弈进行深入剖析，寻求打破困局的有效路径，以期促进教育生态的良性发展。

一、学生减负的博弈困境

步入新时代，人们对教育的认知逐步发生变化：一方面，生活质量的提升使人们更加渴求丰富的精神世界；另一方面，教育对阶层跃迁的长期收益功效逐步被认知，一场围绕教育的军备竞赛悄无声息的蔓延开来，学生课业负担问题愈加尖锐、矛盾愈显突出。2021年7月，中共中央国务院印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，新一轮的学生减负随即开展起来。回顾过往，虽有大量的减负政策出台，但执行效果差强人意，学生的课业负担“越减越重”，当前无疑是解决该问题的窗口期。

从社会系统视角看，学生减负并非自上而下的单一线性问题：家长期望、学校发展、政府治理、区域提升等问题都与学生减负息息相关，各主体间利益盘根错节，交织相生，使问题背后的各利益主体自觉不自觉地参与到减负的博弈当中。博弈论中一个典例是“囚徒困境”，说的是甲乙两人共同盗窃被捕，在互不知情前提下二者可以选择“坦白”或“抗拒”作为自己的战略选择。如果两人都选择“抗拒”则判刑半年，都“坦白”则判刑三年。如若一人坦白一人抗拒，则坦白一方无需判刑，抗拒一方需判刑五年。在无法判定对方抉择的前提下，双方为自身利益最大化，均选择坦白作为自身的理性策略。虽然两人站在自身立场做出了“明智”的选择，但对整个系统而言，效用却较低。

现实生活中，学生减负亦构成“囚徒困境”，陷入了低效用组合的怪圈。首先，“双减”政策的出台是为了“构建良好教育生态”“促进学生全面发展、健康成长”，[2]而教育生态扭曲、学生负担繁重是现实情况的写照，况且学生减负直接关系到家长的期望、学生的学业成就。现实中二者自身利益的最优选择，使学生陷入了被动增负的局面。其次，学生的课业负担来源于学校间、地区间考试成绩的竞争。[3]在高考的指挥棒之下，学生成绩、升学率等成为评价一个学校质量好坏最直接、最权威的指标，为提高竞争优势，学校不断要求教师提高教学质量，要求以分数、排名等形式进行呈现。[4]由此，课业任务层层加码就成为学业竞争的必然后果。随着时间的推移，学生减负政策的博弈在落实过程中悄然开展，使整个系统陷入低效用循环的怪圈。

二、学生减负困境的成因分析

博弈论为我们提供了一种策略选择的方法，为我们分析减负问题提供了新视角。为了深入了解两组主体间博弈的过程和结果，我们假设存在两个有竞争关系的地区——甲地和乙地，围绕学生减负形成以下直接利益相关方：甲地、甲地教师、甲地家长、乙地。甲地教师与甲地家长、甲地与乙地分别形成两组博弈。假设博弈中的博弈双方均不存在私人信息，且双方需单独同时做出决定，即双方之间的博弈是完全信息静态博弈。

1．甲地教师与甲地家长的博弈

家长和教师是减负工作最直接的利益相关者，两者是博弈中最直接的局中人。由表1可知，从甲地家长出发，教师抗拒减负，而家长执行减负策略，此时整体效用最低，为(3，2)。这种情况下，教师抗拒执行减负政策，未认真落实课后服务，家长片面遵守减负，使孩子考试成绩下滑。而如果家长抗拒减负政策，至少可以保证孩子的成绩稳定，此时效用为(4，5)，因此无论甲地的教师是否执行减负政策，甲地家长的最优选择都是“抗拒”减负(4<6；2<5)。当甲地的教师选择执行减负策略，家长选择抗拒策略时，可以达到整体的最大效益，为(5，6)。此时，教师尽职尽责的为学生提供课后服务，保障服务质量，家长主动承担学生课后的学习任务，双方积极配合，共同助力学生成长。

表1 甲地教师与甲地家长的支付矩阵

由此，双方的博弈最终滑向“家长抗拒减负，教师执行减负”的策略。但是教师是否认真落实减负政策，收益差距相对较小，教师主观意愿上的减负与实际执行中的被动加负，两种选择可能随时随着政策变化、学校要求、家长意愿等因素发生变化。但是无论教师选择何种策略，甲校的家长基于自身利益最大化进行“理性”思考，选择抗拒减负政策的执行，甚至会在学校课后服务结束后继续给孩子“加课”。教育对社会流动和社会分层的重要性不言而喻，[5]家长投入大量的时间、资源为子女“争相开辟快车道”“加班加点开小灶”，提升其在考试赛道上的竞争优势。既然无法控制学校、教师对学生成绩的保障，家长只能选择自行控制“退路”。

2．甲地与乙地的博弈

“双减”政策指出：“逐步提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例”，应严格规范“普通高中招生秩序”。[2]当前多数地区指标分配机制仍在落实当中，区域间升学率比拼现象依旧存在。面对学业指标和升学率的压力、面临高竞争的社会环境、家长对教育质量的高要求，减负政策“打折扣”现象层出不穷。究其原因，这是各地在利弊权衡、多方博弈后做出的决定，转化为支付矩阵，博弈如下：

从表2可知，甲地和乙地都可以选择“支持”或“抗拒”政策，若二者都支持减负，学生的课业重担得以减轻，拥有更多自主支配的时间进行查漏补缺及个性化学习。但如果两地是象征性执行减负政策，学生的课业负担将被迫加重，此时双方分别有3单位的收益。如果一方选择支持，另一方选择抗拒，则抗拒一方可以得到8个收益，支持一方得到1个收益。由此发现，如果甲地选择支持减负政策的执行，乙地的最优选择是抗拒(5<8)；若甲地选择抗拒政策，乙地的最优选择仍为抗拒(1<3)。因此，乙地从自身立场出发，无论甲地作何选择，其最优方案都是对政策象征性执行。同理，甲地知道乙地的最优选择是抗拒，因此也会选择抗拒，此时该矩阵达到了“纳什均衡”，即(抗拒，抗拒)，双方的收益为(3，3)。显然，对两个地区而言，支持减负政策的执行是最好的结果，但由于双方均考虑自身利益最大化，最终导致减负之后政策得不到有效落实，使得整体收益最差。

表2 甲地与乙地的支付矩阵

从系统整体出发，各地都想落实减负政策，但如果本地区执行减负，其他地区并没有响应，会导致己方利益受损。有研究者指出，升学考试对学校的实际影响大于来自减负政策行政指令的影响。[6]办学水平关乎各项指标的达成，与区域经济发展密切挂钩。如若办学水平下降，短期而言意味着本地区教育质量下滑，长期则将丧失教育的竞争优势，失去人才优势，影响本区经济发展。进一步对主体行为选择进行剖析，真正的原因不在于某一地区对自身利益的追求，而在于在追求自身利益的同时，以更多牺牲其他地区利益为代价。如果支持减负可以让该地区获得更大的收益，那么该区就会支持减负政策的执行，问题的关键在于损失和所得的部分哪个更多。

三、学生减负困境的纾缓与破解

囚徒困境的根本原因在于私人成本与社会成本的差异，即个人行为的负外部性。[7]想要改变当前的局势，需要设置一种通过“利人”才能实现“利己”的规则，使减负政策真正落实。现在我们在甲地和乙地博弈中加入一条新的规则，若甲地执行减负策略奖励3个收益，若不执行扣除3个效益；同理，乙地执行减负策略增加3个收益，反之扣除3个收益。规则矩阵见表3。

表3 甲地与乙地博弈的规则矩阵

在奖惩机制的作用下，博弈状况发生变化，将甲地与乙地博弈的规则矩阵与表2进行拟合，调整后的支付矩阵见表4。

表4 甲地与乙地的支付矩阵(调整后)

由表4可知，两个地区权衡利弊之后，均选择执行减负政策作为自己的最优选择，达到“纳什均衡”。如果甲地和乙地同时执行减负政策，则效益是最大的(8，8)。此时，学生挣脱繁重课业负担的束缚；教师专注于丰富课堂教学的内容和形式，布置更加具有实践性和创新性的课后任务；家长全心关注孩子身心健康，呵护其快乐成长；学生有更多时间拓展个人兴趣，主动增加额外学习任务。

奖惩机制之下虽然有期待的效果出现，但问题在于奖惩机制是什么？如何执行？由谁执行？这是当前减负所面临的困境。我们必须清楚的是，减负问题学生个体说的不算，需要各方联动，要让减负所得利益大于增负所得利益。

1．供给端：以政府供给侧治理实现标本兼治

(1)增加校内优质教育资源供给。“双减”之前，全国有103万所培训机构，是学校数量的两倍，新东方、好未来等龙头企业的市场规模超2000亿元。[8]这在某种程度上反映出，家长不再将希望单纯寄托于学校教育，希望借助“学习增量”以获得个体的竞争优势。减负的利益博弈致使家长焦虑、教师困惑、校外培训机构违规操作，最终导致学生负担越减越重，形成减负政策屡遭搁浅的困局。要让学习的主阵地回归学校，需要增加校内优质资源的供给。其一，拓展学校课后服务的类型、提升服务质量。广大中小学校应认真落实“双减”政策，贯彻执行“提高课后服务质量”“保障学校课后服务条件”等要求。利用课后服务的“黄金时间”，关注到每个学生个体，有针对性的因材施教，引导学生进行查漏补缺，对后进生进行辅导。其二，注重教师教学质量、关注课堂学习效率。学校应完善教学管理制度，为教师提供安心育人的环境，有效组织开展教研活动，优化教育教学方式。教师应提升自身的专业素养水平，选择恰当的教学方法，降低学生的难度感知，提高课堂授课效率。

(2)提高已有教育资源使用效率。教育改革应留有缺口，给予一定的弹性空间。“双减”以来，第三方教育服务被拦腰截断，减负得到了立竿见影的效果，但社会竞争仍在加速，家长的培训需求有增无减，“走投无路”的家长只能“另辟蹊径”，使得减负政策“名存实亡”“明减暗增”。具体来看，其一，各地可以尝试创新培训市场整治方式，面对优质教育资源相对紧缺、升学竞争激烈的现状，探索设置“培训辅导指导价格”，规范培训市场乱收费、培训课时长等乱象。设定监督举报机制，对于“顶风作案”的培训机构实行“熔断机制”。这既可以缓解家长的焦虑心情，又减轻家长的沉重培训费用负担，还保障优质教育资源的有效供给。其二，探索市场优质教育资源与公共教育资源有效结合的制度机制。经过多年发展，培训市场孕育了大量的优质教育资源。政府、学校重新打造教育平台、在校内提供该类服务，需要耗费较多的人力、物力、财力以及时间。因此，应探索建设“政府购买市场服务”的有效机制，将课后服务交付给第三方进行负责。

2．过程端：以教育评价改革倒逼良性循环的教育生态

(1)推进高中招生制度和高考选拔机制改革。当前社会就业竞争愈加激烈，文凭膨胀现象愈加凸显，一场生存争夺战席卷整个社会，传递到教育领域就表现为，高考指挥棒下愈演愈烈的升学竞争和考试竞争。[9]改革若不打破考试这一“大规则”，指望学校和家长遵守减负这个“小规则”的可能性几乎为零。因此，规则的破与立是疏通减负之路的关键。其一，各级政府要完善落实基于初中学业水平考试成绩和综合素质评价的高中学校招生录取模式，推动普通高中招生制度更加公平化、科学化；加大普通高中招生指标分配至各区的比例，规范落实普通高中的招生程序。其二，改变人才选拔机制，加快改革招生考试和评价制度。中小学生课业负担重并非是基础教育阶段存在的孤立性问题，而是自上而下一系列社会选拔机制的连锁反应。总体来看，要高度重视人才选拔机制的完善，破除“唯分数”的筛选方式，促进主观与客观评价相结合，提高综合素质评价的客观性与科学性；建立新高考的协调机制和可持续治理机制，加快完善“3+3”“3+1+2”的高考新模式，各级政府、学校要增加对政策的宣传解读，促使各主体共同推进人才选拔机制的改革。

(2)提升教育改革的系统性和科学性。以往的减负多是以行政的思维方式来执行的，例如公众反映学生的课业负担过重，相关部门就颁布政策为学生减负，一段时间后公众再次反映，便再次出台相应政策，如此循环往复。某一政策效果的淡化要求出台新的政策，这就造成了政策的垒叠，与日俱增的公共政策都是在处理过去的政策后果的基础上形成的，越来越与社会实践缺乏联系，[10](P7)以至于政策与所要解决的社会问题相脱节。由此，要增强改革的系统性，确保减负政策的出台、执行、评价、调整能够有条不紊的推进。此外，学生课业负担重的根本原因并非是学习占据了大量时间，而是用于各种学习的时间分配不均衡。学习任务分配的不合理导致学生投入大量的时间用于抄写、背诵等机械性的学习，鲜少有时间进行动手操作、实践、应用等探索性的学习，这才是改革应当关注的根本问题。中小学课业负担并非简单的“过重”，而是任务结构的失衡。改革应当让学习的主动权和自主权回归学生个体，引导学生科学、合理、高效的安排自己的学习时间。减负应从单纯的“减”转向“有增有减”的结构优化之路。

3．需求端：以观念和行动转变缓解家长教育焦虑

(1)推动社会观念的转变。在竞争泛化的环境下，教育的“功效性”或显性或隐秘的被家长所笃定。传统的“精英主义”思想与新兴的“家长主义”观点碰撞交融，由此而衍生的对子女未来发展不确定性的焦虑与担忧有增无减。政府无法直接对家长的观点和想法进行控制，但可以通过行政手段，设计调控杠杆，以影响家长、学生等个体的行为选择。首先，对社会舆论，尤其是贩卖教育焦虑的社交媒体，予以引导和监管。加大对“教育培训广告”“育儿教育平台”等公共媒体信息的监管力度，提高过审标准，从源头抑制营造焦虑和竞争的各类话题的发酵与扩散。其次，引导家长观念的转变。家长要对子女的发展保持信心，要有面对未来不确定性的勇气，提高辨别市场上各种信息的能力，引导家长将育儿期望合理化，关注并识别孩子自身的优势。最后，企业用人标准的转变。张光斗院士曾指出，中小学减负的关键不在高考，真正的瓶颈在于“就业岗位的数量和用人要求的合理性”。[11]企事业单位应树立正确的人才选拔观，担负起企业应有的社会责任，改变单一、功利化的筛选机制，逐步扭转“以学历论英雄”的扭曲观念。

(2)推进家庭教育指导的普及。当前，家庭教育议题主要围绕孩子的升学而展开，“双减”前家长可以将一定的教育职责转移给培训机构，现如今培育子女的重担重新回到家长的肩上，这在一定程度上加剧了家长的焦虑。因此，应有效地开展家庭教育指导，探索建立家庭教育支持网络，帮助家长形塑理性和审慎的教育信念。首先，政府是公共服务的最主要供给者，应当承担起构建家庭教育支持系统的责任，落实《家庭教育促进法》的实施、增加财政经费支持、完善评价机制。其次，社区和学校，应主动承担起普及家庭教育的重任，积极为家长提供家庭教育指导服务，发挥各主体应有的服务功能。可以鼓励有条件的高校增设家庭教育方向的相关专业，培养相应人才；对学校教师开展家庭教育指导培训课程，确保一线教师有能力有水平对学生家长进行相应的家庭教育指导；积极发挥社区学院的作用，助力推动家长素质的提升。最后，家长自身要保持积极学习的态度，逐步扭转“万般皆下品，惟有读书高”的传统观念，实现从单一重视学科成绩向全面关注孩子发展观念的转变。