政府购岗教师政策实施中存在的问题与对策

郭艳丽 王大磊

摘      要 政府购岗教师政策实质是一种政府购买公共教育服务岗位的制度，该政策通过建构中小学师资补充的长效机制，既保证了学生的基本教育权益，又为应往届高校毕业生提供了工作机会。通过收集全国关于政府购岗教师政策文本进行分析，并对河南省政府购岗教师政策实施情况展开实地调研，发现这一政策提高了教师队伍素质、增加了就业机会、保障了师资均衡配置。但政策实施中存在购岗教师政策财政支持力度不足，购岗教师上升通道不畅，以及岗位购买主体责任不明确等问题亟需解决。引得来、用得好、留得住购岗教师需要加大财政支持力度，建立完善政府购岗教师招聘、培训和管理体系，运用多渠道招聘政策助力购岗教师再就业，规范政府购岗教师岗位购买责任主体行为。

关 键 词 政府购岗教师政策  中小学教师  师资均衡

引用格式 郭艳丽，王大磊.政府购岗教师政策实施中存在的问题与对策[J].教学与管理，2022（04）：11-15.

政府购岗教师是政府购买教育服务的一种，属于政府购买公共服务的范畴。政府购买公共服务（Government Procurement of public services）的概念来自于西方。20世纪80年代，西方国家试图探索通过让市场资源参与提供公共服务的方式来解决政府失灵的问题。随着我国国民经济的快速发展，政府从社会组织中采购服务和产品以满足公众需求，是新选择和新尝试。“购买服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等形式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量支付服务费用[1]。政府购买服务是简政放权、完善政府机制和深化改革的重要举措。面对生育政策改变和教育教学改革形成的增量性师资短缺，城镇化进程中形成的教师区域性短缺和地方财政压力造成的挤压性短缺等现状[2]，为了补充师资，政府逐渐用这种购买教育服务的模式招聘教师，即政府购岗教师或政府购买服务性师资（以下统一称为政府购岗教师）。本文主要研究了政府购岗教师的内涵与特点、各地政府购岗教师的主要举措、政府购岗教师政策实施成效、政府购岗教师政策实施过程中出现的问题，并提出了针对政府购岗教师政策的建议，为此政策的完善提供了参考。

一、政府购岗教师的内涵与特点

政府购岗教师是一项利国利民的举措，是政府购买服务在教育领域的应用。其首次正式提出是在2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，主要是为了解决结构性、阶段性、区域性教师短缺问题，改善乡村教学环境[3]。

1.政府购岗教师的内涵

政府购岗教师是政府为吸纳高校毕业生到基层岗位就业工作而购买基层公共管理和社会服务岗位，分为政府直接购买教师岗位和政府间接购买教师岗位（教师劳务派遣模式）。其中政府直接购买教师岗位是指政府在教师编制以外购买一定数量的专任教师招聘岗位，通过公开招聘等方式，选拔一定的专任教师，对通过招聘的专任教师由政府按照合同约定支付劳动报酬[4]。政府间接购买教师岗位是指通过发挥市场机制作用，招聘一定数量的专任教师，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，由指定机构按照一定标准和程序向社会公开招聘，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用[5]。这两种模式招聘的岗位都包括学前教师、中小学教师及职高教师，都是鼓励大学生到农村任教。这样不仅可以缓解经济困难大学生的就业压力，给年轻人提供基层鍛炼的机会，而且可以在短时间内提高当地师资水平，均衡师资配置，有利于实现教育公平。

2.政府购岗教师的特点

政府购岗教师与带编教师相比，其共同点是工资都由政府发放，工作年限都可以计算工龄。两者有三个显著的区别：第一，政府购岗教师实行真正的合同制。各项事宜严格按照合同执行，其合同通常为一年，最多为三年，合同期满即解除雇佣关系。若政府购岗教师想要继续留任，需要受聘学校的用人意见或者重新参加招聘考试。而带编教师的合同则是终身制的。第二，政府购岗教师待遇偏低。政府购岗教师一般是只缴纳社会养老保险，部分缴纳养老、医疗和工伤保险，也有部分缴纳五险的，但是都没有住房公积金。而带编教师缴纳的是五险一金。政府购岗教师在有的地方可以参与职称评定、工资晋级，在有的地方却不可以，但是都不可以担任重要行政职务，进修学习的机会也较少。而带编教师可以担任重要行政职务，进修机会也很多。第三，政府购岗教师考核严格。和带编教师的考核方式不同，政府购岗教师合同期内，如果其不能胜任教师工作，则会被解雇。而带编教师即使任职期间出现不能胜任工作的情况，只会影响绩效工资，不会丢失“铁饭碗”。

二、各地政府购岗教师的主要举措

在中国教育部官网输入“政府购买教师岗位”得到相关信息46条，从最早在2004年云南省红河州政府采取政府购买教师岗位的办法，为该州5个攻坚县补充1000名左右的合格教师[6]，到2021年3月26日山西长治市920名政府购买服务岗位幼儿教师与在编教师同工同酬[7]。从中国政府网信息可见，国家对购买原则、主体和内容、承接主体和指导目录，以及购买程序、预算、监督绩效等都有明确规定[8];从地方政府官网信息来看，目前包括海南、广西、云南、山东、山西、青海、河北、河南、湖北、湖南、贵州、四川、新疆、内蒙古等在内，全国共有17个省份的44个县市、区制定了政府购买服务性师资政策，发布了招聘公告，开展了政府购岗教师活动。综合这些政策文本分析，其主要措施表现为以下几个方面。

1.政府购岗教师招聘条件基本等同于政府招聘的正式教师

各地所招聘政府购岗教师一般以本县（市、区）户籍的大学应届或往届毕业生为主，招聘资格和条件基本等同于政府招聘的正式教师。报考者一般需要具备以下条件：拥有中国国籍、良好品行、身体健康等，普通高等本科学校毕业，普通话二级乙等及以上。为吸引报考者去偏远地区义务教育阶段公办中小学任教，也有不少地方适当放宽了年龄，已交过社会养老保险的人员可适当放宽年龄（包含65岁以下身体好，业务能力强的在编退休教师）;降低了学历标准，对于紧缺学科教师，大专毕业生也可以报名[9]。

2.政府购岗教师招聘程序和当地教育事业编招聘程序一致

各地政府均严格参照当地教育事业单位编制内人员招考程序，对报名事项、初试公示、工资及福利待遇等事项进行明文规定。为严肃招聘考风考纪，招聘到优质师资，有些地方参考公务员招考的做法。例如，河南省信阳市息县和山西省晋中市祁县在入围人员体检过程中，均是依照国家公务员局和人力资源保障社共同印发的《公务员录用体检通用标准（试行）》的相关规定来进行。

3.政府购岗教师接受多方综合管理

政府购岗教师的工作任务等同于正式教师，依照承接学校的要求、教学和班级来安排工作;遵守承接学校的规章制度，并且接受承接学校的考勤管理和绩效考核。根据我国教育相关法律和教育部有关师德建设的规定，政府购岗教师的权利、责任和义务也等同于正式教师，并加以明文规定。但在现实中，政府购岗教师却同时接受来自承接学校的日常工作管理和工作绩效考核，接受人力资源与社会保障局档案合同管理和职称评定管理，接受教育局招考工作管理和相关政策解释，并接受劳务派遣机构解聘续聘工作管理和社会保险合同管理。

4.政府购岗教师合同内容灵活多样

各地主要通过劳务合同或劳务派遣合同来约定相互间的责权关系。作为劳务合同乙方，政府购岗教师的“身份”被规定为“不占事业编制”的“合同制工作人员、临时工作人员或编制外临时用工”[10]。合同中的甲方则较为多元化，有的为劳务派遣公司或人才市场，有的为教育局或学校。政府购岗教师的合同年限也长短不一，例如河南省中牟县、汝南县为1年，河北省怀来县则为3年。政府购岗教师在合同期内和带编教师一样，工资由政府发放，计算教龄，担任教学工作，有的地方还可以评定职称。

三、政府购岗教师政策实施调研分析

本次调研选取郑州市新郑市和中牟县、洛阳市洛龙区和新乡市延津县、信阳市息县和驻马店市正阳县的购岗教师作为研究对象。发放调查问卷350份，回收331份，其中有效问卷318份，问卷有效率为96.1%。访谈了18位承接学校工作人员、16位承接机构工作人员和18位政府工作人员。实地调研发现的情况主要有以下几种。

1.相关机构的职责不明确

调查发现，89%的政府工作人员反映承接机构的服务质量没有专业标准;78%的政府工作人员反映政府与承接机构、学校在工作任务划分上有歧义;72%的政府工作人员反映地方政府教育财政困难;61%的政府工作人员反映政府购岗教师的规范性文件较少。

2.购岗教师的各购买主体缺少沟通

调查发现，94%的承接学校工作人员提出承接机构没有对购岗教师进行统一的岗前和在职专业培训;78%的承接学校工作人员提出学校提供的住宿条件有待改善;61%的承接学校工作人员提出政府购买岗位后和学校沟通少，支持力度小;56%的承接学校工作人员提出学校行政工作人员素质和管理能力有待提高。

3.购岗教师的管理机制有待健全

调查发现，83%的承接学校工作人员反映承接学校应对购岗教师进行思想教育，及时掌握购岗教师去留动向;72%的承接学校工作人员反映购岗教师上岗后管理沟通工作有待加强;61%的承接学校工作人员反映承接机构人员的业务能力和专业技能有待提高;50%的承接学校工作人员反映政府应该出台统一的承接机构科学性服务标准。

4.购岗教师的专业发展须要加强

调查发现，99%的购岗教师反映工资未能按时发放，工资待遇低于公办教师;96%的购岗教师反映合同期内不能评職称晋级，不能担任行政职务;95%的购岗教师反映期待续签合同;91%的购岗教师反映学校食宿条件不理想;73%的购岗教师反映自身成就感不高，受到学生家长、同事和领导的歧视;71%的购岗教师反映娱乐活动少;69%的购岗教师反映教学过程中会出现一些没有预期的问题，导致情绪不稳定;65%的购岗教师反映没有编制的特殊身份感觉造成与带编同事之间隔阂;59%的购岗教师反映接触异性机会少，婚姻选择狭隘;48%的购岗教师反映非师范类专业毕业者专业知识需要充实，教学技能有待加强。

四、政府购岗教师政策实施中存在的问题

1.政府购岗教师政策缺少财政支持

政府购岗教师政策在平衡当地教育系统的教师需求方面发挥了重要作用，但由于该政策提出时间较晚，财政支持力度小，导致出现一系列问题，具体表现在以下三个方面：第一，工资不能按时发放。实地调研中，99%的购岗教师反映了这一问题，足以看出该问题的严重性。第二，政府购岗教师缺乏相应的培训。实地调研中，有近一半的购岗教师反映了这一问题。部分购岗教师是非师范专业毕业，在大学没有经过系统的师范教育训练，受聘之后匆忙上岗，势必导致教学效果不理想。第三，政府购岗教师生活条件差。实地调研中，91%的购岗教师反映食宿条件差。购岗教师工作学校以农村中小学居多，农村学校整体办学条件较差，娱乐设施也相对较少，而购岗教师多是刚从大都市高校毕业的学子，心理落差会很大。在经济和工作挑战的双重压力下，部分购岗教师为平衡各种关系、处理日常琐事而不能专心工作，不能充分发挥自身的优势，为学生提供更加优质的教育。

2.政府购岗教师缺乏上升通道

实地调研中，96%的购岗教师反映，在职期间不能参与学校职称评定，不能担任行政职务，这就直接导致购岗教师自我价值难以实现，工作成果难以被量化。平时又鲜有领导和购岗教师进行思想交流，致使购岗教师努力工作却不被认可，即非财政激励措施没有被利用起来。如果依靠制度留人，很明显现存的制度体系是存在很大问题的;如果依靠情感留人，则学校领导、承接结构和政府工作人员对购岗教师人文关怀不够。政府购岗教师大多身处乡村一线辛勤耕耘，却年年招聘年年缺人。其实并非缺人，而是常换“新人”。越来越多地使用临时教师对学生也有不利影响。临时教师签订临时合同，而临时雇佣合同是在处理供应不确定性时的战略应用，这种供应不确定性导致雇员能力的显现缓慢[11]。再加上每年七月份合同期满，政府购岗教师必须离职，如果他们想要留下来，不仅要根据承接学校的人事情况，还需要再次参加招聘考试，和应届大学生竞聘上岗。政府购岗教师服务期限只有一年，服务的学校每年都要换老师，对乡村教育事业的发展，学生的发展以及教师的发展都是非常不利的。

3.购买主体缺乏责任意识

目前，我国政府购岗教师签约合同种类较多，暂时没有统一各责任主体履约标准。在美国，教师聘用合同都是由受聘教师与学校委员会签订的，这样双方的义务和权利就得到了法律的规定和保护[12]。而我国政府购岗教师签订合同的责任主体不同，主要有四种：一是地方政府或教育主管部门通过向第三方机构购买服务使用临时性任课教师，临聘教师与第三方机构签订劳动服务合同，政府支付对应服务资金。二是学校与第三方机构签订购买劳动服务合同，学校支付购买服务资金。在这两种购买服务方式中，临聘教师的人事关系和档案均在第三方机构，第三方机构按政府或学校教学需要派送教师，并支付教师工资。三是地方政府或学校直接与教师签订临时聘用合同。四是以人事代理方式使用临聘教师。这就导致没有统一的签约甲方，管理比较混乱。通过分别对政府、承接机构和学校相关工作人员的访谈可以看出，政府、承接机构和承接学校不能各就其位、各司其职，很多事情没有沟通好、衔接好。各购买主体缺乏责任意识，没有形成工作合力。例如，岗前培训、在职培训没有人组织，购岗教师工资福利、晋升渠道没有人关注，平时思想工作、去留动向没有人在意。

五、政府购岗教师政策的实施建议

政府购岗教师政策涉及国家、学校、承接机构和购岗教师四个主体。为了国家的教育事业得到更好的发展，为了学校提供更加优质的教育，为了购岗教师本人有更好的职业发展，针对政府购岗教师政策在实施过程中出现的问题，提出如下对策。

1.完善政府购岗教师财政补偿机制

教育是国之大计，政府购岗教师政策关系到教育事业的民生福祉。政府购岗教师一般集中在经济相对落后的地区，越是环境条件艰苦的地区，越需要金钱奖励和支持。政府应该出台相应的政策法规，设计长效货币激励机制。李克强总理2021年5月26日在主持召开国务院常务会议时强调，加强农村义务教育薄弱环节要重点放在教师上，要强化经费保障，中央财政今年继续安排300亿元补助资金，重点支持中西部和东部部分困难地区义务教育发展。第一，由中央财政在农村贫困地区设立足额的国家教师岗位[13]。对于那些表现优秀想留在教师队伍的教师可以优先解决编制，例如参加编制考试可以加分或者留一部分编制名额用于解决购岗教师编制，以编制激发购岗教师的内驱力，从而更好地做好本职工作。第二，加强力度施行额外补偿和扶助措施，以补偿为乡村教育做出贡献的购岗教师[14]。可以给政府購岗教师每年住房补助1.2万元，在上大学时有学生助学贷款的教师可以延期还款或减免，工作满三年以后可以公费带薪读国内外研究生等。第三，建议国家以岗定薪、同岗同酬，切实保障购岗教师合法权益[15]。购岗教师应该和带编教师一样同工同酬，晋职加薪，合同期满可以继续留任等。

2.明确政府购岗教师的上升渠道

政府购岗教师的上升渠道有两条：一条是想继续留在教师队伍的购岗教师可以留下来安心工作;另一条是对于那些不适合教师岗位的购岗教师，帮助他们再就业。

（1）建立并完善政府购岗教师招聘、培训和管理体系。乡村师资紧缺的根本问题不是“招不来”，而是“留不住”，尤其是留不住优秀教师，这就需要关注购岗教师的招聘、培训和管理。首先，在最初招聘教师时，应该关注教师的“背景”，优先选择本地户口、家人是本地常驻人口的教师。他们熟悉农村环境，并且和家人在一起，一旦从教，离开教师岗位的可能性较小。其次，系统化的专业培训可以促使购岗教师变得更优秀。承接机构和学校需要相互配合制定切实可行的培养方案，以提高教师的专业技能，还需要在方案中增加“农村课程”，增强他们扎根农村的责任感和使命感。最后，对于新入职的购岗教师，承接学校领导要给予人文关怀，帮助他们融入学校集体，融入当地社区。

（2）运用多渠道招聘政策助力购岗教师再就业。我国政府购岗教师的合同一般是短期的，购岗教师可以通过短期的教师工作更加清晰地认识自己的优缺点。对于初入职场的教师，职业发展的重点在于帮助教师树立职业发展的理想和目标，进行职业生涯设计指导[16]。承接机构和学校应该帮助购岗教师实现良好的职业生涯发展。对于乐于从教者可以留在学校继续任教，鼓励他们参加招教、特岗考试，考取编制。对于部分不适应教师岗位工作的教师，可以建立多种渠道帮助他们实现再就业。首先，对于想考取公务员的购岗教师，政府应出台相应政策优先录用。其次，对于想继续读研读博的教师，高校可以采取根据政府购岗教师工作年限加分政策，如每服务一年加五分。再次，对于想从事其他行业工作的购岗教师，承接机构可以帮助他们查找招聘信息，推荐工作。最后，对于想自己创业的购岗教师，政府可以提供无息或低息贷款。

3.规范政府购岗教师各购买责任主体行为

政府应出台相应政策规范各责任主体行为，建立一种科学性的行为标准。首先，政府应该转变角色，不再是提供教育服务的主体，而是本着公平公开的原则来选择参与投标的承接机构，并做好事后监督工作。参与政府购岗教师的政府工作人员应该去“行政化”，准确定位自己的身份，并建立一套行之有效的监督评估制度。其次，承接机构应该具备相应的资质，有充足的资金及强大的“教师人才库”，并且要给购岗教师进行系统的培训，包括职前和在职培训，以及合同期满的职业规划。再次，承接学校应该做好购岗教师管理工作，为他们的智慧和才能发挥提供机会和条件，也帮助他们扫除各种障碍[17]，创造和谐的工作氛围，融洽的人际关系。良好的教师工作环境可以帮助新教师尽快找到归属感[18]。最后，购岗教师本人应该具备扎实的教育基础理论知识、精深的学科知识，主动向优秀教师学习，互相听课评课，主动向领导汇报思想，提高思想觉悟，扎根农村，为教育事业做出贡献。

政府购岗教师政策适应市场经济条件，基于供给侧改革，以及政府转换职能的考虑，是教育领域的一大尝试，与传统的委派制、终身制相比，是先进的、可行的，更符合市场经济原则和人才流动原则。因此，政府应完善相应政策，真正做到优秀教师下得去、留得住，学校承担起管理责任，共同努力满足公众对优质教育的需求，同时满足购岗教师的专业发展需求。

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【责任编辑  郭振玲】