新时代党政领导干部选拔任用制度的改革研究

刘宇晴 刘杉

[摘要]党政领导干部是中国特色社会主义事业的中坚力量，党政领导干部选拔任用制度是将国家治理体系转化成国家治理能力的重要制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》作为党政领导干部选拔任用的基础性制度，其调适与优化对于制度优势向治理效能的转化具有重要意义。新时代党政领导干部选拔任用制度在突出总体要求的基础上，通过优化制度设计、细化选拔程序与强化选拔监督，推动制度的民主化、科学化与法治化进程。坚持党管干部与发扬民主相结合，建立科学有效的选人用人机制、建立健全选拔任用相关配套制度是新时代党政领导干部选拔任用制度的基本经验。

[关键词]党政领导干部;选拔任用;变迁历程;创新内容;基本经验

[中图分类号]D262.3   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）02-0014-06

党的十九届六中全会提出，“要源源不断培养选拔德才兼备、忠诚干净担当的高素质专业化干部，把各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来”[1]。选贤任能是中国共产党领导中国人民开展革命、建设国家和推动改革的重要保障，是实现中华民族从站起来、富起来到强起来伟大飞跃的制胜法宝[2]。进入新时代，中国共产党对干部队伍建设的重要性认识不断深化，党政领导干部作为干部队伍中的“决定性因素”，构建科学公平的干部选拔任用制度是选贤任能的重要任务。党政领导干部选拔任用制度是中国共产党在政治实践中不断调适与创新的重要制度，彰显了中国特色社会主义国家制度体系和治理体系中干部人事制度的显著优势[3]。系统分析党政领导干部选拔任用制度的变迁历程、创新内容与基本经验，理性把握这一制度优势的内在性，对于推动选贤任能的制度优势向治理效能转化，推进国家治理体系转换成国家治理能力具有重要意义。

一、党政领导干部选拔任用制度的变迁历程

《党政领导干部选拔任用工作条例》作为党政领导干部选拔任用的基础性制度，是干部选拔任用工作的基本遵循。以《党政领导干部选拔任用工作条例》作为制度文本，对我国党政领导干部选拔任用制度的变迁历程进行梳理。我国党政领导干部选拔任用制度根据不同时期的政治情境变迁和战略重心调整不断优化，党政领导干部选拔任用的制度化、规范化与法制化水平得到不断提升。

（一）制度初步探索阶段

随着改革开放事业进入新阶段，社会主义市场经济体制逐步确立，党政领导干部选拔任用制度也进入初步探索阶段。在党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》直接推动下，1995年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（以下简称《暂行条例》），首次以党内法规的形式作出了系统化的规定，确立了指导党政领导干部选拔任用工作的基本制度。《暂行条例》弥补了1993年颁布的《国家公务员暂行条例》注重主任科员以下非领导职务录用工作的范围局限，对党政领导干部选拔任用的一系列环节都做出了明确的规定，这是党政领导干部选拔任用制度开始逐步走向民主化、法制化、科学化的重要一步[3]。

（二）制度整体推进阶段

目前我国进入全面建设小康社会的新发展阶段，为适应现代化建设战略的新需要，规范干部的选拔任用工作，有效防止与纠正用人的不正之风，2002年中共中央正式颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》），标志着党政领导干部选拔任用工作逐渐步入制度化阶段，也标志着党政领导干部选拔制度改革进入新阶段，党政领导干部选拔任用制度不断完善，实现了由试验到规范、由初步探索到整体推进的转变[4]。与1995年的《暂行条例》相比较，2002年版《干部任用条例》形成了更为科学规范的运行机制，增加了任职、公开选拔和竞争上岗的环节，完善了总体指导思想和基本条件，规范民主推荐、考察、讨论决定等重要环节的实施程序、方法与人员规定，明确交流、回避、辞职、降职、监督相关配套环节的要求，进一步实现科学化、民主化、制度化。

（三）制度体系完善阶段

党的十八大以来，随着全面深化改革战略部署的提出，全面从严治党方针的贯彻落实，党的组织路线也进行了重大调整。针对干部队伍建设中出现的唯票取人、唯分取人等问题，亟须建立系统完备的党政领导干部选拔任用制度，2014年中共中央对《党政领导干部选拔任用工作条例》进行修订[5]。与1995年《暂行条例》与2002年《干部任用条例》相比，2014年版《干部任用条例》突出体现了中国共产党高度重视选贤任能。在干部选拔任用原则上，强调“党管干部”的原则，充分发挥党组织领导和把关作用;在干部选拔任用程序上，形成了由动议、民主推薦、考察、讨论决定、任职五个环节组成的基本流程;在干部选拔任用方法上，明确公开选拔、竞争上岗的资格条件和基本程序;在干部选拔任用监督上，针对干部选拔的关键环节明确列出可能出现的各种问题。党政领导干部选拔任用工作的制度化、规范化、科学化水平进一步提升。

（四）制度系统改革阶段

为进一步加强党的全面领导和为发展中国特色社会主义提供组织保证，在2018年7月全国组织工作会议上，习近平总书记提出了新时代党的组织路线，强调“全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤”[6]。为新时代党政领导干部选拔任用工作指明了前进方向、提供了根本遵循。2019年3月，中共中央重新修订并颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，在内容上和形式上都实现了质的提升[7]，是新时代党政领导干部选拔制度改革创新的集中体现，选拔原则与标准逐渐成熟，程序与方式日趋稳定，呈现出鲜明的时代性特征和民主化、科学化、法治化的趋势性特征。

纵观《党政领导干部选拔任用工作条例》的历史变迁，可以发现党政领导干部选拔任用制度在不同历史时期呈现出阶段性的发展特征。改革开放以来，随着经济政治体制改革向前推进，党政领导干部选拔任用制度的改革也逐步走向深入。党政领导干部选拔任用工作从一开始的制度初步探索阶段、到制度整体推进阶段、到制度体系完善阶段、再到制度系统改革阶段，干部选拔任用制度的内容不断进行创新突破，取得了十分显著的改革成效，形成了具有显著优势的中国特色干部选任模式。

二、新时代党政领导干部选拔任用制度的创新内容

2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》的修订是新时代中国共产党对干部选拔任用制度进行的再一次改革创新，主要表现为在突出坚持党的领导、政治标准、从严管理等总体要求的基础上，完善选拔任用的原则与条件，强化动议过程中的分析研判环节，规范民主推荐的程序要求，细化考察的工作要求，扩充纪律与监督的具体内容。

（一）突出政治标准，以政治建设为统领，具备鲜明的时代特征

立足于新时代治国理政的新要求，2019年新修订的《干部任用条例》吸收了新时代以习近平同志为核心的党中央领导集体关于选人用人的有关决策部署和要求。其中最为鲜明的特征，就是必须突出政治标准，体现在干部选拔的全过程、各方面。从具体内容来看，一是在标准条件上凸显政治要求。总则部分第三条强调“把政治标准放在首位”，突出政治标准在新时代干部选拔任用工作中的重要地位，符合干部队伍建设和中国特色社会主义事业建设的要求。第七条对干部选拔任用工作政治要求的具体内容进行详细表述。明确党政领导干部自觉坚持以“习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导、牢固树立“四个意识”等要求。另外，在逐级提拔之外对优秀干部的破格提拔也增加“政治过硬”的要求。二是在审核把关上提高政治站位。强调公开选拔、竞争上岗中对干部政治素质方面的把握，规定考察对象不能“违反政治纪律和政治规矩”，保证进入考察环节的干部不存在政治上的问题。对政治素质的审核把关旨在确保干部队伍建设维护党的执政地位，贯彻执行党的路线政策。三是在考察识别上突出政治素质。丰富考察政治标准的内容，对干部的政治理论学习、政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律等方面的情况进行深入考察;拓展考察政治素质的方式，突出把握考察对象的政治立场、政治方向，充分体现中国共产党马克思主义政党的本质属性。《干部任用条例》将突出选拔任用鲜明政治导向制度化、具体化，为新时代党的政治建设与全面深化改革统一思想、凝聚力量提供制度保证。

（二）坚持公道正派，出以公心公正用人，推进干部选任民主化

公道正派是干部选任工作的核心价值理念，公平公正是实现选贤任能的关键所在。党的十九大报告明确指出，“坚持公道正派，把好干部标准落到实处”[8]。《干部任用条例》确立了公道正派的选人用人机制，为推进干部选任民主化奠定了坚实基础。一是在选拔標准方面，树立公正用人的价值导向。在总则部分增加“公道正派”的选拔任用原则。相比2014年《干部任用条例》仅在干部考察环节规定必须坚持公道正派，新修订的《干部任用条例》强化公道正派原则，赋予原则新的时代内涵。二是在选拔方式方面，完善竞争性选拔的适用范围。规定根据实际工作情况，通过公开选拔、竞争上岗的方式来对优秀人才进行选拔，明确“注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔”[9]，提高了干部选拔的开放度，为新时代实现选拔干部论能力、看水平、靠实绩提供行动指南。三是在选拔程序方面，各个环节体现公平正义的要求。在分析研判和动议环节，要求根据日常了解情况进行综合分析研判，切实提升民主质量;在民主推荐环节，优化谈话调研推荐和会议推荐具体程序与要求，增强民意表达的有效性;在考察环节，注重考察对象的生活和社交情况，实现群众的参与与监督。《干部任用条例》在坚持公道正派原则的基础上，推动选拔方式的多元化与选拔程序的民主化，丰富了干部选拔任用工作民主化的内涵。

（三）着眼精准识人，优化选人用人程序，推动干部选任科学化

精准科学选人用人是习近平总书记对干部选拔工作提出的重要要求。《干部任用条例》明确事业导向与实践要求，为新时代做好选人用人工作指明方向。总则增加“事业为上、人岗相适、人事相宜”的原则，充分体现了党政领导干部选拔任用工作的新变化、新特征。大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部[10]。注重考核工作实绩，营造良好的组织氛围。在精准科学选人用人的指导下，《干部任用条例》进一步优化了选人用人的程序，以程序的科学性提升干部选拔任用的精准性。例如，将“动议”拓展为“分析研判和动议”，增加“深化日常了解”和“综合分析研判”的规定，规范分析研判的主体、程序与内容。强化分析研判的基础性作用，推动干部选拔任用的工作重心前移。以综合研判的结果作为选人用人的参考和依据，促进全方位、多角度对领导干部人选开展审核工作，提高干部选拔任用工作的质量。《干部任用条例》根据实际工作需要，对每个环节进行全面、详细的规范。例如，民主推荐环节是针对领导班子换届、地方领导班子换届、个别提拔任职等不同情况提出不同的推荐程序;考察环节是“根据工作需要”，进行“综合考虑”以及“针对不同层级、不同岗位”实行差异化考察，优化考察程序，确保考察质量;讨论决定环节明确规定不得提交会议讨论的十种情形，规范工作流程，增强讨论效果。《干部任用条例》充分贯彻精准科学选人用人的理念，为推动中国特色社会主义伟大事业提供坚强的组织保障。

（四）加强监督控制，深化全面从严治党，实现干部选任法治化

习近平总书记强调，“好干部是选出来的，更是管出来的。严管就是厚爱，是对干部真正负责”[11]。首先，2019年新修订的《干部任用条例》集中体现全面从严治党向纵深发展的新时代要求，突出党的建设在党的领导布局中的重要地位，明确“党要管党”，强调党委（党组）及其组织（人事）部门“切实发挥把关作用”，进一步把从严管理干部的要求贯穿干部选拔任用工作全过程。明确严格把关参与动议的人选，规范严格审核考察对象的程序，提出“凡提四必”“双签字”的要求，规定不得提交会议讨论决定的八种情形，强化纪律监督的相关要求，严格遵守工作纪律、严格执行监督工作、严肃追究工作责任、严格规范履职用权行为。其次，2019年新修订的《干部任用条例》充分吸收和有效衔接全面从严治党的制度成果，体现了选人用人制度的权威性、规范性、严肃性。明确提出不准“由主要领导成员个人决定任免干部”、不准在“主要领导成员即将达到任职年龄界限、退休年龄界限或者已经明确即将离任时，突击提拔、调整干部”等[12]。强调实施全程纪实和任前事项报告等具体制度。规定“涉嫌违法犯罪的，移送有关国家机关依法处理”。最后，2019年新修订的《干部任用条例》适当扩充干部选拔任用纪律与监督部分内容，对可能出现的问题进行严格的制度规范，更具有针对性与可操作性。

在理论建构和具体实践中，中国共产党十分重视制度在选贤任能中的重要作用[13]。2019年新修订的《干部任用条例》是在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，中国共产党的干部选拔任用工作改革创新的重要制度成果。通过对2019年新修订的《干部任用条例》制度创新内容的梳理，可以大体梳理出新时代党政领导干部选拔任用制度优化的内在逻辑。执政党将实践经验转化为制度成果，回应干部选拔任用工作中出现的新情况、新问题，强调干部选拔任用的总体要求，完善基本原则与基本导向，通过优化制度设计、细化选拔程序、强化纪律监督，不断推进选贤任能的科学化、民主化、法治化，为国家治理体系与治理能力现代化提供坚实的政治保障。

三、新时代党政领导干部选拔任用制度的基本经验

我国党政领导干部选拔任用制度的基本经验集中体现了中国选贤任能制度的独特优势，认真总结制度变迁的实践经验对于优化我国干部选拔任用路径，实现制度效能向治理效能的转化具有重要意义。结合历史经验与创新内容，新时代的党政领导干部选拔任用的基本经验可以归纳为以下三个方面。

（一）以党的领导为根本，坚持党管干部与发扬民主相结合

首先，要以党的领导为根本。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色干部选拔任用工作的根本要求。习近平总书记强调，“要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”[14]。

其次，要坚持党管干部原则。党管干部原则是党的领导在干部选拔任用工作中的集中体现，是党政领导干部选拔任用制度的根本原则[15]。2019年新修订的《干部任用条例》适应新时代背景下对党管干部原则提出的新要求，增强对党管干部原则的具体内涵的理解，由党组织对选拔工作的“控制”转变为“把关”。实现对党的领导与党管干部原则之间关系的全面把握，落实党管干部原则本质上是为了进一步加强党的全面领导，在选拔的具体环节与程序规定中，都体现了党组织的主体地位。不断健全党管干部原则的运行机制，不断发挥党组织的主导作用，为巩固党的执政地位提供组织保障。

最后，要在坚持党管干部的基础上，结合发扬民主的有效选人用人机制。党对干部选拔任用工作的领导方法、手段进行不断改进和创新，主要表现为：一是老中青梯次配备工作，统筹推进干部資源的科学配置，充分调动干部的工作积极性;二是竞争性选拔工作，合理确定选拔范围，科学制定选拔程序;三是分析研判工作，重新定位分析研判的功能，更好地发挥分析研判的作用;四是干部考察工作，创新干部考察工作程序，完善专业素养考察内容。在每个运行环节，充分发挥党组织的作用，进行适当的集中，确保选人用人不偏离正确的标准和方向。避免党政干部选拔任用中的简单民主，防止出现以票取人、以分取人等问题。

（二）以务实管用为目标，建立科学有效的选人用人机制

首先，党政领导干部选拔任用制度的科学化最终是要构建一个有效管用、简易便行的选人用人机制。党的十八届三中全会提出“有效管用、简易便行”的制度改革目标，2019年新修订的《干部任用条例》坚持沿用“有效管用、简易便行”作为党政领导干部选拔任用制度改革的目标，并将其体现在各个程序的具体规定中。党的干部选拔任用运行机制，包括资格（条件、标准）—分析研判与动议—民主推荐—考察—讨论决定—任职—交流、回避—免职、辞职、降职—纪律和监督九个环节，每个环节有明确的具体要求保障运行机制的有效实施[16]。运行机制本身是制度的重要内容，同时也是制度的具体实现形式和路径。科学的选人用人机制是构建宏大干部队伍的基础，以务实管用为目标，有利于我国干部选拔任用制度在现实中切实执行。

其次，党政领导干部选拔任用的科学、有效主要表现为运行机制富有生机与活力。一是强调能上能下的选人用人导向。习近平总书记强调，“要推动干部能上能下、能进能出，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向”[17]。2019年新修订的《干部任用条例》对不适宜担任现职的领导干部应当进行调整，并对领导干部的免职、辞职、降职做出了详细规定。二是倡导年轻干部交流任职。2019年新修订的《干部任用条例》规定缺少基层工作经历的年轻干部应当有计划地派到基层、艰苦岗位开展工作，这是干部培养历练的重要方式，有利于领导干部在基层积累治理经验，不断提高治理能力。三是实施优秀干部破格提拔。2019年新修订的《干部任用条例》对破格提拔的适用对象、产生条件、管理方法等都明确，破格提拔政治过硬、德才素质突出、群众公认度高，且符合一定条件的特别优秀干部，营造优秀人才脱颖而出的良好环境。四是拓宽干部选拔视野和渠道。2019年新修订的《干部任用条例》规定党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用，推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制，在一定程度上有利于打破体制壁垒、扫除身份障碍。

（三）以与时俱进为特征，建立健全选拔任用相关配套制度

经过长期的探索和实践，党的干部选拔任用工作越来越完善。《干部任用条例》制定和修订过程是与时俱进的伟大实践，每次修订都是依据政治情境的新形势和干部工作实际的新变化而进行的。在推进干部选拔任用工作制度化、规范化进程中，构建了以《干部任用条例》为核心、各项配套制度为补充的制度体系。例如，党的十八大以来，先后出台了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《关于防止干部“带病提拔”的意见》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等选拔任用工作相关配套制度[18]。

一方面，《干部任用条例》发挥核心指导作用，根据修订的核心条例适时完善和优化相关配套制度。强调严格执行具体监督制度，严肃追究有关领导成员以及其他直接责任人的责任。在《干部任用条例》指导基础上，中共中央制定《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》，对干部选拔任用工作监督检查和责任追究等进行了规范和完善。在监督检查方面，构建了专项监督制度体系，补充了专项检查和问题倒查两项监督制度，从而构建起一张系统的、全面的监督网络;在责任追究方面，进一步厘清了干部选拔任用的主体责任，明确了有关负责人所应承担的权责范围，主体责任的划分更为清晰。

另一方面，《干部任用条例》发挥总结提炼作用，吸收相关配套制度有益的实践成果。《关于防止干部“带病提拔”的意见》颁布后，成为规范与监督工作的重要遵循。《意见》实施后在总结实践经验基础上，完善干部选拔任用审核考察的具体过程。在干部人选产生方面，提出了加强对人选的了解、注重全面审查的要求;在强化任前把关方面，强化审核措施，实行“凡提四必”的要求，即“凡提必审”“凡提必核”“凡提必听”“凡提必查”[19]。由于单一的制度难以在各个环节建立起科学规范、切实有效的程序安排，因此必须建立健全选拔任用相关配套制度才能建立起全方位、多层次制度体系。

可以看出，新时代干部选拔任用制度变迁具有鲜明的问题导向，针对制度的合法性、有效性与可持续性的现实挑战进行了有益的探索，为制度的优化路径提供借鉴。制度的合法性是指干部选拔过程是否公正、选拔程序能否体现民主;制度的有效性是指干部选拔任用能否发挥选贤任能的优势，选拔出德才兼备的优秀干部;制度的可持续性是指干部选拔任用制度是否与国家治理体系有效衔接，为实现制度效能向治理能力的转化提供制度保障[20]。因此，未来我国党政领导干部选拔任用制度在加强党管干部的前提下，更加注重政治性、实践性，选拔任用的程序与要求更加科学化、规范化、法制化。与现代化国家治理体系与治理能力相适应，发挥党政领导干部选拔任用制度的显著优势作用。

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[作者简介]刘宇晴（1997—），女，河北石家庄人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事海外对中国模式的研究;刘杉（1964—），男，湖北武汉人，武汉大学政治与公共管理学院副教授、美国加州大学政治学博士，主要从事海外对中国模式的研究。