论行政事业单位如何设置绩效目标

文/钟华（萍乡市财政局国库支付中心）

在我国财政一体化系统启用背景下，国家在拨付财政项目资金阶段，对全面预算管理工作制定全新程序，即绩效目标的设置，要求行政事业单位制定财政预算绩效目标，以绩效目标为依据开展单位的全面预算管理工作。

尽管全新的程序，有助于行政事业单位开展更加高效、精细化的预算管理，但全新机制下，部分行政事业单位对于如何科学、合理制定绩效目标仍旧无法准确掌握，导致其设置的绩效评价无法符合上级部门提出的要求，不仅对拨款进度造成影响，且在一定程度上减弱了绩效评价的效果。故行政事业单位如何设置绩效目标的研究，对于推进财政一体化系统发挥既定作用，推进行政事业单位提升全面预算管理水平具有至关重要的研究价值。

一、预算绩效目标概念

预算绩效目标，即资金使用单位以其单位事业发展需求、职能履行需求为依据申请资金后，对资金在一定周期内所达到的产出与效果加以计划。预算绩效目标，是行政事业单位、政府部门开展有效预算绩效管理之基本前提，贯穿预算绩效管理从始至终的主线流程，是预算管理时资金安排、绩效跟踪、绩效评价的主要依据。行政事业单位、政府部门等财政资金相关单位，必须深刻认识绩效目标制定在整个全面预算管理体系下的“龙头”作用，基于对绩效目标的合理设置，以绩效目标合理引导预算绩效评价工作的开展[1]。

二、行政事业单位与实施预算绩效目标管理的重要性

（一）促进预算编制的精细化与科学化

推行行政事业单位编制预算绩效目标，开展绩效目标管理，根本目的是让行政事业单位在设置具体绩效目标基础上，清晰掌握资金如何使用、资金使用需要达到的预期目标。只有支付项目目标清晰、合理，实施条件符合单位要求的目标，才能获取财政支持。而行政事业单位编制明确、可衡量且清晰的绩效目标，可充分体现出支出项目预期能够提供的公共服务、产品的质量、数量以及产出效果，可显著推进行政事业单位预算编制更加精细化、科学化[2]。

（二）推动项目支出合理性提升

对行政事业单位采取预算绩效目标管理，能够通过单位绩效目标的编制，对后续支出项目实现有效的衡量、指导，同时可以为制定评价指标提供有效的标准、依据。在行政事业单位确认预算绩效目标后，可有效约束日常各类项目支出，确保单位高度重视项目实施阶段的资金节约、资金充分利用，自源头上实现项目支出的管理，并于过程之中实现绩效的监控，利用预算绩效目标保证任何项目均不偏离于合理性[3]。

（三）增强行政事业单位预算绩效管理水平

预算绩效目标，其本质实际上为行政事业单位明确自身责任。设定绩效目标，可让单位清晰掌握各个项目实施阶段所要获取的社会、经济效益以及政治效果，不仅可以让行政事业单位职能、目标得到明确，且能够有效提升预算执行阶段各部门的自我约束力，全面提升预算绩效的管理水平[4]。

三、行政事业单位设置绩效目标设置研究

（一）行政事业单位设置绩效目标设置思路

1.加强预算绩效目标审核提升目标合理性

（1）审核绩效目标设置思想

在设计行政事业单位财政预算绩效目标期间，需审核设计绩效目标的部门，是否充分考虑到目标设置的影响因素，即能力、反馈、目标承诺与任务复杂性。上述四个影响绩效目标设置的变量，在对其关系、强度进行合理调节后可让绩效目标体现出不同的效果，也决定着其是否具有合理性。首先，能力是制约个体对挑战作出反应的能力，设置行政事业单位预算绩效目标时，个人能力，目标设置必须趋于一致，即目标的设置必须符合行政事业单位整体、人员的发展水平与实际资金需求，该思想下可确保绩效目标设置更加符合现实价值取向。其次，反馈表示绩效目标设置同行政事业单位对于目标成就的反应。再次，目标承诺，为行政事业单位个体面向目标达到的决心，即目标完成期间，单位人员将抱着怎样的态度、决心去执行预算。最后，任务复杂性，即充分考量绩效目标编制期间，是否秉持易于执行的原则。

审核绩效目标设置思想的缘由在于只有充分考量上述思想影响因素，才可秉持正确的思维与态度实现绩效目标的设置。一旦发现设置目标部位未结合上述影响因素进行考量，抑或是遗漏某一项因素，则应及时要求改正、纠正[5]。

（2）审核绩效目标设置内容

就绩效目标设置内容而言，应围绕三个维度进行内容的审核。第一，行政事业单位预算绩效目标设置，必须高度符合激励对象的需求。第二，目标设置的内容必须具有具体性，且不可过于烦琐，目标应当更加接近于行政事业单位的社会效益、经济效益，且充分考量各部门具体的利益，继而能够有效指导行政事业单位各部门合理执行预算。第三，目标难易程度必须适当，过于简单的绩效目标使得行政事业单位员工无压力，反之，难度太大则会为员工带来巨大压力，只有寻找二者之间的平衡点，才可确保绩效目标发挥既定作用。

具体而言，在审核行政事业单位预算绩效目标阶段需对三个关键点加以把握。第一，绩效目标的审核，必须按照“何人分配资金、何人审核目标”的原则，高度明确预算绩效目标审核应遵循的原则。对于行政事业单位预算绩效目标，可由财政部门或是第三方专业机构开展审核，完成审核的预算绩效目标，必须提交到财政部门进行备案，且财政部门应定期面向完成审核的预算绩效目标开展抽样复审。第二，预算绩效目标审核期间，必须对内容整体性、规划性、挑战性进行审核，确保绩效目标符合新时期下行政事业单位需求、员工需求，同当下行政事业单位整体支出情况相互匹配，具备可执行性，且对于目标之间的相关性、目标完整性的审核也必不可少。第三，对行政事业单位预算绩效目标的审核结果开展层级评价，针对不同的绩效目标采用不同等级加以规划，随后进行评价，确保审核结果一目了然，充分反映绩效目标是否满足合理性要求[6]。

2.拓展绩效目标评价广度提升目标阶段性

在财政部门或第三方部门面向行政事业单位的预算绩效目标进行评价期间，应合理扩展绩效目标评价的广度，确保目标阶段性得到保障。此处指出的阶段性，即绩效目标体系下的长期绩效目标、短期绩效目标，确保行政事业单位以目标为指导执行预算期间，可以长短结合的形式实现预算的统筹管理，减少单位预算决策阶段的随意性、盲目性，将长远的目标，划分成为阶段性小目标，将宏观目标分解为微观目标，将烦琐目标分解为简单目标，且对不同层次预算绩效目标分阶段、分层次实施，如此将更利于达成预算绩效目标。

具体面向行政事业单位预算绩效目标开展评价阶段，一方面，财政部门或第三方机构，应形成多目标绩效评价机制，将评价目标设置为多元化目标，避免单一的评价目标出现局部性、片面性问题，充分考量绩效目标的绩效构成、绩效效益，更加全面、客观地判断。同时，行政事业单位预算绩效目标定型化、定量化要结合形式的评价，以确保绩效目标的设置可以兼顾财政的节约与单位的发展。另一方面，评价行政事业单位预算绩效目标，是否实现面向单位的全覆盖。预算绩效目标，除了面向行政事业单位部门以及财政资金量化指标的设计之外，必须在覆盖行政事业单位所有支出维度的同时，制定面向重点预算项目的绩效目标，且面向重点项目的预算目标同样需要细化为长期、短期绩效目标。

3.加强信息化绩效反馈形成绩效目标反馈机制

在行政事业单位设置预算绩效目标后，还需制定与绩效目标配套的反馈机制，且内容包括绩效目标实现过程中的记录、整理、反馈，从而基于反馈的内容在掌握绩效目标落实情况的同时为下一次绩效目标的制定提供决策依据。同绩效目标相互匹配的反馈机制，应当具备经常性、针对性特征，让绩效目标反馈形成动态化、常态化机制。与此同时，在绩效目标配套反馈机制设计阶段，还需加强对行政事业单位员工积极参与的鼓励，将绩效反馈向单位员工层面集中、下沉。

具体操作阶段，在设置行政事业单位预算绩效目标时，应依托信息化技术来加强绩效的反馈。目前，财政一体化系统已经实施，在财政信息化发展背景下，行政事业单位应加强对大数据技术的应用，以“互联网+大数据”，复制财政一体化系统，对绩效目标执行的过程、结果，员工的反馈内容加以总结，使财政部门时刻了解各行政事业单位预算绩效目标的执行情况，继而反映出目标实现过程中所存在的各类问题，且有效反映单位预算绩效目标是否符合行政事业单位预算管理需求，规避绩效目标设置、实施阶段的各类风险。

（二）行政事业单位预算绩效目标设置要点

1.针对性设置

设定行政事业单位绩效目标阶段，单位人力资源需面向一名工作员工进行工作能力的测评，以测评标准作为预算绩效目标制定的依据。随后，结合预算管理目标的分析设置预算绩效目标，在此过程中紧扣《财政支出绩效评价管理暂行办法》中的绩效目标框架。完成预算绩效目标设置之后，应及时开展调研工作，面向行政事业单位员工咨询预算绩效目标制定的建议、意见，对预算绩效目标进行适当调整、改进，如某部门干部具有较强的预算管理潜力，因此对该部门绩效预算目标的设置应合理提高要求，继而在挖掘潜力的同时实现激励效果。

2.精细化设置目标

行政事业单位预算绩效目标需体现出细化性特点。站在我国行政事业单位工作实践角度分析，产出、服务对象满意度、成本三方面内容易于量化。例如面对行政事业单位采购部门，在设置预算绩效目标期间，应细化至采购材料的质量、效率、数量、成本等内容。对于难以实现量化的，则应当使用定性分级、分档形式加以描述。例如针对社会效益范畴下的“人居环境是否改善”，可将其采用Likert5分法划分为五种状态，即“明显改善、有所改善、没有变化、有所退化、明显退化”，分级分档之后，将社会效益绩效目标最终确立为上述五类状态中的其中一种，如项目投资后人居环境有所改善。

四、行政事业单位绩效目标管理建议

（一）加强宣传，提升预算绩效管理意识

一方面，行政事业单位应在单位内部以及直属单位、部门进行预算绩效管理宣传、教育工作，通过定期会议，集体培训形式，全面提升预算单位对于财政预算目标重要性、价值的认识。另一方面，行政事业单位上级政府部门，应在互联网快速发展背景下，充分基于新媒体、自媒体、政府平台进行预算绩效管理核心价值观的传播，确保行政事业单位充分认识到财政预算绩效目标的设置以及预算管理为落实我国科学发展观的必然需求，更是体现生产为民、执政为民的要求。

此外，应在单位与直属单位加强“绩效预算”实施的推行，积极推进预算改革，使单位快速适应预算绩效的编制、管理，并尽快发挥出绩效目标之优势。传统的财政预算管理模式，严重缺少内在约束的机制，极易造成预算无法落实到位、财政资金铺张浪费等问题。但预算绩效管理模式下，围绕人员、职能以及经费的制度安排模式转变为“公共产品——公共产品成本——预算”的模式，基于面向公共产品的核算进行预算编制，行政事业单位可先进行事业发展与项目的计划、规划，随后以职能为依据编制预算绩效目标，且于成本效益分析基础上，确定事业单位发展与项目所需要的资金，继而实现预算的编制。

（二）深化单位制度建设，优化绩效管理流程

制度建立方面，为促进预算绩效目标真正落实，行政事业单位应当根据地区财政资金的管理要求、特点，于上级财政部门预算绩效目标管理制度下，联合政府部门，一并制定符合当地行政事业单位与经济特点的预算绩效目标管理规范、操作办法，在规范与办法中，明确行政事业单位预算绩效目标制定的目的、设计的范围、管理的程序、执行的要求，并将上述内容以制度形式加以确认，政府选取试点单位，针对规范、办法开展试点扩面、稳步推进，最终实现政策性制度的全面实施。

（三）充分借助外力，建立绩效目标管理评审机制

绩效目标管理阶段，为有效促进绩效目标评审的质量，充分反映行政事业预算绩效目标合理性，财政部门应尽快形成面向行政事业单位绩效目标设置的标准框架，明确应具体包含的指标、标准，并提出行政事业单位预算绩效目标与实际项目的匹配性要求。

此外，财政部门应加强实际市场经济情况与其他地区政府绩效目标管理经验的整合，对社会资源加以利用，召集不同领域专家形成面向行政事业单位绩效目标的“专家库”，且合理组织“第三方”机构进行绩效目标审核，充分借助外力提升行政事业单位绩效目标的管理水准。

五、结束语

本文就行政事业单位绩效目标如何设置开展研究，自绩效目标的合理性、阶段性以及反馈机制，探讨如何编制行政事业单位预算绩效目标，同时自绩效管理意识、预算改革、制度建设、评审机制等方面提出落实预算绩效目标的管理建议，我国相关部门、单位可借鉴本文研究，优化对绩效目标制定工作的落实。尽管我国预算绩效目标管理模式起步较晚，但近年来在财政部、地方政府以及行政事业单位努力之下已经取得显著成就，预算绩效目标制定的模式也已被各地行政事业单位所认可。后续对预算绩效目标的管理，应探讨如何结合实际环境，进一步将绩效目标具体化、详细化，确保目标在层次明确、思路清晰的基础上不会出现繁杂、冗余的问题，从而进一步发挥全面预算管理以及财政一体化系统的优势。