防止外空军备竞赛的规则博弈与未来发展

高国柱

(北京航空航天大学 法学院， 北京 100083)

外空作为人类的公地，其重要性日益凸显。随着空间技术的发展和外空活动规模的迅速扩大，外空的利益攸关方迅速增多。尽管以1967年《外空条约》为核心的联合国五大外空条约(即《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》《月球协定》)为各国和平探索和利用外空规定了基本原则与制度，但其措辞的模糊性也引发了不同解释，为外空军事利用等“灰色地带”——即现有规则并未明确或存在严重分歧的方面的产生留下了空间。时至今日，“和平目的”仍缺乏广泛共识，外空军事利用引发的国际法争议依旧悬而未决。围绕着外空安全，以防止外空军备竞赛为旗帜的新的军控规则博弈现已全面展开。由于规则博弈本身是政治化的产物，所以规则谈判虽然离不开对既有规则的解释和对相关法律问题的评价与分析，但是考虑到博弈的重点在于规则中的“灰色地带”，博弈的关键在于发展对自身有利的新规则，因此，笔者无意对外空军事利用中的法律争议问题进行深入分析，而是侧重分析规则博弈中的“灰色地带”，并结合各国的立场和国家实践动态来展示外空军控规则博弈的现状和发展态势。

一、防止外空军备竞赛：程序上的软性对抗

(一)防止外空军备竞赛的年度决议

外空军控肇始于冷战初期美苏对于核武器运用于外空所带来的不可接受损失的恐惧之共有观念，聚焦于太空领域的禁核问题，而其他领域(如防止外空武器化和军备竞赛)则没有被提上议程[1]。

为了防止军备竞赛扩展至外空，防止外空成为冲突场所，1978年第一届裁军特别联合国大会期间，各国得出以下结论：“为了防止外空军备竞赛，应采取进一步措施并根据1967年《外空条约》的精神举行适当的国际谈判。”①1981年，联合国大会通过了两项与防止外空军备竞赛有关的决议②，但这两项决议在提案国和内容上均存在较大差别。1983年，联合国大会通过了关于防止外空军备竞赛的第38/70号决议，其中提及了外空专用于和平目的。该决议重申了作为唯一多边裁军谈判论坛的裁军谈判委员会(以下简称“裁谈会”)应在缔结一项或在适当时缔结多项关于防止外空军备竞赛的一切方面的协定的谈判中承担首要作用，并加紧审议防止外空军备竞赛的一切方面的问题③。美国是该决议唯一的反对国。此后，相关联合国大会决议不再提及“外空探索和利用专用于和平目的”，而是改称“基于和平目的”，美国对此一律投了反对票或弃权票，从未投出过赞成票④。

围绕防止外空军备竞赛联合国大会主决议，中、俄等大多数国家与美国等极少数国家一直在进行软性对抗。自外空军控问题被列为裁谈会议题后，裁谈会各成员国在外空军控问题上就一直存在三大争议：一是现存空间制度的充分性问题，二是特设委员会“适当”的职权之争，三是防止外空军备竞赛的紧迫性问题[2]。美国一直阻碍实质性军控规则的讨论，并在裁谈会期间多次阻碍防止外空军备竞赛特设委员会的建立，导致多年来无法成立这一专门谈判机构；2009年后，各国则不再呼吁设立该机构。从谈判内容上来看，美国反对裁谈会聚焦于外空军控条约，而是主张对与防止外空军备竞赛有关的所有问题进行实质性和无限制的讨论。这实际上是希望裁谈会“谈而不决”。实践中的僵局导致联合国大会相关决议不断退缩，从要求成立特设委员会并将谈判外空军控文书作为其基本任务到优先任务逐渐退缩至要求尽早成立工作组，且将谈判外空军控文书作为裁谈会的优先任务。而设立特设委员会一事，甚至涉及重新审查和修订裁谈会1992年决定所载的工作授权问题。实践表明，失去了组织机制保障的谈判注定无法取得进展。

(二)中、俄等大多数国家在程序问题上寻求突破

面对美国等极少数国家在裁谈会上的阻挠，为了实质性推进外空军控文书的谈判工作，中、俄等国共同提交了一项联合国大会决议草案——“防止外空军备竞赛的进一步切实措施”⑤。该决议草案经投票通过，即联合国大会第72/250号决议。美、英、法等五国投了反对票，而它们的其他多数盟友则投了弃权票。该决议体现了中、俄等国对太空安全局势的判断，人类命运共同体理念第一次被写入防止外空军备竞赛的联合国大会决议之中。该决议敦促裁谈会尽早商定并执行一项均衡全面的工作方案，包括立即着手就一项防止外空军备竞赛、防止在外空放置武器的具有法律约束力的国际文书进行谈判等。该决议请联合国秘书长设立一个最多由25个会员国组成的联合国政府专家组，就上述国际文书的实质内容进行审议并提出建议。根据该决议通过的“防止外空军备竞赛的进一步切实措施”，上述政府专家组于2018年和2019年举行了两期会议。2019年3月下旬，来自俄罗斯、中国、巴西等25国的专家共同努力就防止外空军备竞赛的国际法律文书要素进行了讨论，而正当该政府专家组准备制定共识性文件时，美国阻止了其最终报告的通过，且未就该行为作出明确解释。

2019年，联合国大会再次通过“防止外空军备竞赛的进一步切实措施”的第74/34号决议，表示严重关切某些国家宣布的计划，其中包括在外空放置武器，特别是打击性作战系统的计划。该决议欢迎中俄联合提出的《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案(即“PPWT草案”)，强调一些国家关于不首先在外空放置武器的政治声明的重要性，确认裁谈会对谈判缔结一项或多项防止外空军备竞赛的多边协定具有首要作用和责任，对上述政府专家组的工作进行了回顾并给予了充分肯定。

2021年，联合国大会再次通过“防止外空军备竞赛的进一步切实措施”的第76/230号决议。该决议考虑到上述政府专家组的工作，特别宣告：其一，确保完全为和平目的探索外空、造福人类是所有国家的历史责任；其二，宣布不在外空进行军备竞赛以及为和平目的维护外空应成为国家政策的强制性规范和普遍承认的国际义务；其三，促请所有国家，特别是拥有重大空间能力的国家，既要采取紧急措施，随时防止在外空放置武器以及在外空中空间对地球和地球对外空物体使用或威胁使用武力，也要寻求通过谈判尽早订立适当、可靠、可核查、具有法律约束力的多边协定。该决议还再次敦促裁谈会尽早商定并执行平衡和全面的工作方案，包括立即开始谈判一项关于防止外空军备竞赛的具有法律约束力的国际文书，并请联合国秘书长为防止外空军备竞赛以及为和平目的维护外空提供保障征求会员国的意见和提议，并向联合国大会第七十七届会议提交一份载有上述意见的实质性报告的附件，供会员国作进一步讨论。

(三)英美推进“负责任外空行为准则”的程序性动作

2020年10月23日，英国代表美国、澳大利亚等22国，向联合国大会提交“通过负责任行为准则、规则和原则减少外空威胁”决议草案(以下简称“负责任外空行为准则”)⑥；同年11月6日，联合国大会就该案文进行了讨论。尽管中、俄等12个国家对该决议投了反对票，但最终该决议(联合国大会第75/36号决议)仍获得通过。2021年10月14日，英、美等37国再次提出了同名的联合国大会决议草案，其内容包含成立不限名额的专家组的建议，试图在联合国大会第75/36号决议的基础上，继续实质化推进负责任外空行为的相关规则谈判。中、俄等国再次试图予以阻止，但最终该决议仍获得通过，即联合国大会第76/231号决议。

通过所谓“负责任外空行为准则”谈判的推进，美国及其西方盟友开始利用防止外空军备竞赛这面道义旗帜，用“减少空间威胁”“保障空间系统安全”等替代防止外空军备竞赛这一根本目标，并从中淡化外空军控文书的谈判，强化旨在针对中俄多年来的规则谈判，消解中俄多年来在防止外空军备竞赛领域的努力。

二、防止外空军备竞赛：规则上的激烈博弈

(一)PPWT草案

美国于2000年宣布退出《限制反弹道导弹系统条约》，且快速推进国家导弹防御计划，导致其在外空部署反导系统的可能性大增，这将严重破坏外空的战略稳定。为避免外空武器化可能带来的严重后果，中俄开始在日内瓦裁谈会上推动新的外空军控文书(始于2002年中俄联合提交的国际法律文书要点文件)⑦，先后于2008年⑧、2014年⑨提出了PPWT草案，但因遭到美国等国家的强烈反对而陷入僵局。

2002年，中俄联合提交的国际法律文书要点文件的核心是第3条，主要内容是“不在环绕地球的轨道放置任何携带任何种类武器的物体，不在天体安置此类武器，不以任何方式在外空部署此类武器”。这一建议相当于改写了1967年《外空条约》第4条，将“轨道禁核(大规模毁灭性武器)”扩展为“轨道禁武”，加上原本《外空条约》第4条第2款承认的后两句，共同构成了“外空禁武”的核心诉求。此外，还有“不对空间物体使用或威胁使用武力”“不协助、不鼓励其他国家、国家集团或国际组织参与本条约所禁止的活动”的规定。2008年，中俄联合提交的PPWT草案中的核心条款与2002年文书要点大体相同。2014年，中俄联合提交的PPWT草案修订案文进一步简化为该条约各缔约国承诺，即“一、不在外空放置武器；二、不对缔约国外空物体使用武力或以武力相威胁；三、四(略)”。PPWT草案由于直接限制了美国在太空部署武器和实施空间打击的能力，因此遭到了美国联合其西方盟友或明或暗的反对和阻碍。早在2002年，针对中俄联合提交的国际法律文书要点，美国就通过常驻裁军会议代表转交了致裁谈会主席的信，介绍其参加一次非正式研讨会上的讲话，并借此表明其态度。核心观点如下：其一，美国赞成和平利用外空，但和平利用显然不应排除为国家安全目的开展的活动。其二，美国及其西方盟友的安全和福祉有赖于在外空(开展军事)活动的能力。实施外空军事方案的也不单是美国及其西方盟友，俄罗斯和中国也都有这种方案。其三，目前已存在一个专为和平目的利用外空的广泛和全面的制度，这一制度为外空的合法军事利用提供了框架。因此，现行的多边军控制度足以保护各国在外空的利益，无须加以扩大。其四，导弹防御并没有打破战略平衡或导致新一轮军备竞赛。2002年5月24日在莫斯科签署的条约就证明了这一点。重要的是，该条约还证明了美国关于建立导弹防御系统的努力和《限制反弹道导弹系统条约》的废止并没有妨碍进一步削减核武器或美俄加强合作。美国的导弹防御系统不是针对中国和俄罗斯。

2008年的PPWT草案也同样招致了美国的强烈反对。美国代表在致裁谈会主席的信中，系统全面地分析了中俄联合提交的PPWT草案中存在定义不清(如什么是使用武力或以武力威胁空间物体)、彼此矛盾(如第2条禁止部署外空武器和第5条承认《联合国宪章》赋予的自卫权之间的关系如何理解以及是否可以为自卫对他国卫星实施打击)、覆盖不全(如针对天基反卫武器的研制、开发与存储，地基武器未在禁止之列，对本国或合作性空间物体实施打击具有合法性)、缺乏有效核查机制(自我矛盾，试图用透明与建立信任措施取代有效核查机制)、与美国一贯立场相抵触等情况。总之，中俄联合提出的PPWT草案没有为美国改变其“对于(超越现有武力体制的)天基系统或活动的军备控制阻碍或限制不符合美国的国家安全利益”这一长期一贯政策提供合理依据，考虑到美国一贯认为对“天基武器”和“地面反卫星武器系统”加以核实是不现实的，且“由于PPWT草案仅禁止在外空放置武器(因此间接地防止轨迹武器的试验)，缔约国可以建立突破限制的能力(从而符合PPWT草案的条款)，因为所提议的PPWT草案不会禁止(轨迹)打击卫星的系统之研究、开发、生产或储存，而且对于通过将试验工具发射至亚轨道轨迹，而对合作性的轨道物体目标进行试验，那么所提议的PPWT草案也不会禁止其他应受禁止的天基武器的试验”。基于上述多个原因，美国不支持随后就PPWT草案的关键性条文开展谈判。

2014年，中俄提出修订版的PPWT草案后，美方也迅速以致信裁谈会主席的方式提交了立场文件，继续指出该修订版本存在的三个缺陷：核查机制(美不接受日后谈判附加议定书来确定核查机制的方式)、适用范围(未禁止拥有、试验、生产和储存等，以预防某些国家快速退出PPWT草案)、地基反卫星武器(完全回避限制此类武器，使其成为天基武器的替代选项)。当然，中俄也对此进行了反驳，解释了PPWT草案的适用范围、核查机制的考虑(1967年《外空条约》没有规定核查机制，但得到了各国的支持和遵守)及未规定地基反卫星武器的理由(禁止对空间物体使用武力已经足以阻止与限制发展此类武器)等，认为“美国非但没有就PPWT草案内容提出建设性的建议，反而把对特定国家的外空计划政治性的评估强加给国际社会，我们对美国这种再一次挑衅性做法感到失望”。

(二)政府专家组对防止外空军备竞赛的国际法律文书要素的讨论

尽管基于联合国大会第72/250号决议成立的政府专家组因美国反对而未能就最终报告达成一致，但该政府专家组主席以自己的身份撰写的政府专家组报告所附的一份报告指出：

“专家们普遍申明或承认编纂于该条约中的原则与防止外空军备竞赛的相关性，包括：

a. 《联合国宪章》在外空的适用性；

b. 在平等的基础上不受歧视地进入外空的自由；

c. 不在外空放置核武器或其他大规模毁灭性武器；

d. 专门为和平目的使用月球和其他天体；

e. 一国对其国民在外空活动的国家责任；

f. 发射国的损害赔偿责任；

g. 在利用和探索外空时适当考虑他人利益的要求；

h. 在进行任何可能对他人外空活动造成潜在有害干扰的任何活动前进行磋商的义务。”

(三)“负责任外空行为准则”

涉及“负责任外空行为准则”的联合国大会决议包括第75/36号决议和第76/231号决议，由于后者属于前者的延续和推进，两者在内容上具有很大的共性。下文将以第76/231号决议内容作为分析对象。美国及其西方盟友通过该决议表达的核心诉求包括：

“敦促所有国家在制定、规划和实施空间活动时，继续致力于和平探索和利用外空，不从事违反其国际法义务的活动，包括可能威胁所有国家现在和将来自由利用和探索外空能力的活动”——这是确保美方实现“太空进入自由、太空行动自由”的委婉说法。

“强调指出由于蓄意破坏空间系统而产生的长寿命轨道碎片加大了在轨碰撞的风险，并增加了误解和误判的可能性，从而有可能导致冲突”——基于历史原因，含沙射影意味浓厚，试图阻止有关国家开展反卫星试验和发展反卫星能力。

“深信解决外空安全问题的可能办法可能涉及具有法律约束力的义务和政治承诺的结合，而且可以在不损害现有法律义务的情况下，以渐进、持续和互补的方式进一步开展这两个领域的工作”以及“回顾裁谈会在与防止外空军备竞赛的所有方面有关的问题”——涉及由来已久的裁谈会的优先任务：谈判缔结一项或多项防止外空军备竞赛的国际协定以及裁谈会的工作授权问题。如前所述，其真实用意在于用所谓太空安全的话题冲击、削弱、阻碍裁谈会的优先任务，使裁军会议谈判的讨论失焦，为其在防止外空军备竞赛议题下通过所谓“负责任外空行为准则”“添加私货”做好准备。

“注意到空间系统技术的迅猛发展，使用此种技术可能对国际安全产生积极或不利的影响，并鼓励各国进一步讨论这些发展的影响”——瞄向的还是反卫星技术或反空间技术，意图将其定性为威胁，进而用负责任外空行为这一标杆对其加以限制。

“确认防止军备竞赛和防止冲突始于外空或扩展到外空的努力，必须包括考虑在地球上或外空所有潜在技术和手段的使用”——这句话本身没有问题，但其目的是要聚焦于“技术和手段的使用”，即采取行为导向，而非限制或禁止能力。

“强调指出将此种技术和手段用于不符合维护国际稳定与安全目标的目的，包括用于干扰运营商和用户信号以及攻击支持空间系统的地面基础设施，可能引发地球和外空上的威胁感，并可能对和平与安全产生不稳定影响，而且外空和地球上已经存在这种威胁”——直接将干扰和打击地面支持系统与国际稳定与安全挂钩，从而借“威胁感”说事，为其贴上“邪恶”的标签。

“确认各国需努力避免和减轻事故、沟通失误或缺乏透明度对和平与安全的潜在影响，以避免导致误判和紧张升级并促成军备竞赛”——应反向理解：如果某些国家制造“事故”或借口“事故”摆脱责任，作为“受害一方”可能会甚至一定会误判，从而提升紧张态势甚至搞军备竞赛。这是一种反向威胁。

“再次申明核查是具有法律约束力的军备控制文书的重要组成部分之一，并鼓励进一步考虑对空间系统的有效核查”——存在矛盾，既然这一决议推动的是准则之类的“软法”，就不应过多涉及强制性的核查手段，除非是借推“软法”之名推行“硬法”，或者意图用“软法”修改“硬法”。而且对空间系统的有效核查显然有利于具有强大空间态势感知能力的国家，背后意味深远。

在最后的建议部分，“表示希望所有会员国就如何最好地采取行动减少对空间系统的威胁达成共识，以维护和平、安全、稳定、可持续并且没有军备竞赛和冲突的外空环境并造福全体人民，并考虑为管控威胁感等建立直接沟通渠道”。此处的措辞存在问题，在国际法背景下，所有的威胁都是主要针对国家而言的，空间系统本身并不会感受到“威胁”。利用系统来说事，是淡化某些行为或能力，主要是针对(拥有大量空间系统的)特定国家而非全球各国而言的，通过这种话术将其描绘成对全球安全的威胁。

该决议要求建立一个不限成员名额的工作组，将其任务确定为：“(a)评估关于国家行为对外空造成的威胁的现有国际法律和其他规范性框架；(b)审议各国目前和未来对空间系统的威胁，以及可被视为不负责任的行动、活动和不作为；(c)就与国家对空间系统的威胁有关的负责任行为的可能规范、规则和原则提出建议，包括酌情说明它们如何有助于谈判具有法律约束力的文书，包括关于防止外空军备竞赛的文书；(d)向联合国大会第七十八届会议提交一份报告。”这一授权为在2022年和2023年期间举行四期会议奠定了基调，框定了范围，达到了“锁定谈判话题”的目的，结合美国及其西方盟友依照联合国大会第75/36号决议在提交给联合国秘书长的立场文件中所提及的各类威胁(包括动能武器、定向能武器、干扰、网络劫持等)，意图类型化威胁行为，将反卫星能力或反空间能力邪恶化、不负责任化，最终将其归为“不负责任”或“不可接受”的行为，在不损害美国现有空间优势(包括部署国家导弹防御系统)的情况下，直接削弱中俄对美国的太空威慑能力和反制能力。

三、“负责任外空行为”与“空间威胁”：合法性与合理性分析

(一)既有国际外空法规则的“灰色地带”：外空的军事利用和外空作战

从实践角度来看，外空的军事利用乃是源于人类外空活动之初，当时美苏发射人造地球卫星具有强烈的军事目的。“为了回应苏联在1957年时将一颗卫星发射入轨道的意图，美国及其西方盟友提交了和平与科学利用外空的条约提案。苏联拒绝了这些努力，并在几个月后成功将Sputnik 1号卫星发射入轨道。20世纪60年代，美国与苏联试图共同达成一项关于在外空试验和使用核武器的决议。1963年，美国、英国及苏联通过《部分禁止试验条约》，同意禁止在外空试验或使用大规模杀伤性武器。为了在上述指导方针的基础上再进一步，美国推动了就此事项的更多决议，只要求其不限制美国在太空的侦察和防御能力。1966年，在对有核能力的国家的未来能力和意图长期高度关注之后，美国与苏联分别提交了有关利用外空的条约草案。”[3]

作为冷战时期美苏相互妥协的产物，1967年《外空条约》有着与生俱来的缺陷，即对外空军事利用的规定模糊不清。该条约第4条第1款仅限制在近地轨道部署核武器和大规模毁灭性武器，第2款要求各缔约国必须把月球和其他天体绝对(专)用于和平目的。由于和平目的仅原则性体现于该条约的前言中，即“和平探索和利用外空，是全人类共同利益”“希望在和平探索和利用外层空间的科学和法律方面，促进广泛的国际合作”，而在正文中并未对“和平目的”作出明确解释，由此引发了对“非侵略性”和“非军事化”的不同理解。从第4条 第1款和第2款的文义解释来看，近地轨道显然没有纳入“专用于和平目的”范畴，结合美苏在缔结《外空条约》之前的立场和数十年来各国发展军用卫星和开展军事利用的实践，“和平目的”纵使等同于“非军事化”，但第4条第1款仍将近地轨道排除在了“非军事化”之外。考虑到条约的整体一致性，如果将《外空条约》前言中的“和平”理解为非军事化，那么第4条第1款的规定便存在严重漏洞：不允许部署核武器和大规模毁灭性武器并未排除部署常规武器的可能性。

《外空条约》第3条规定：“各缔约国在进行探索和利用外空(包括月球和其他天体)的各种活动方面，应遵守国际法和联合国宪章，以维护国际和平与安全，促进国际合作和了解。”该条款并未区分军事活动与非军事活动，衡量的标准是“国际法和联合国宪章”，一些国家将其理解为国际法(包括《联合国宪章》)适用于所有外空活动，并由此得出结论：自卫权和人道主义法也同样适用于外空，甚至适用于外空作战。此处涉及一个复杂的问题：《联合国宪章》第51条规定的自卫权的行使前提是遭受“武力攻击”，在外空背景下如何界定“武力攻击”？一国根据其自身判断可否实施各类动能、非动能、电磁或网络攻击以阻止此等“武力攻击”？由此又涉及外空可否成为“作战域”，可否在外空部署常规武器，可否利用外空打击地面设施和空间设施？一国出于自卫的需要，可否发展各类反卫星能力和反空间能力？这些“灰色地带”叠加《外空条约》规定的“和平目的”“有害干扰”“适当注意”等抽象术语，导致学理解释和国家实践上都存在严重分歧，在国际关系和地缘政治紧张状态下容易演变为为自身利益而进行的规则博弈。在规则模糊的状态下，学理解释固然重要，但更重要的是国家实践。

近年来，主要国家的太空军事化和武器化步伐明显加快。战略上，美国从特朗普政府开始，将太空明确为“作战域”，相关军事学说逐渐成熟。体制上，美、英、法、德等国纷纷成立太空军或太空司令部，完善太空作战及相关联合作战条令条例[4]。美 国及其西方盟友谋求太空军事优势的做法凸显了现有外空规则在防止外空军事化和武器化方面的不足。

(二)“负责任外空行为准则”有可能确立与现有国际规则不一致的“标准”

大部分国家在提交给联合国秘书长的立场文件中并未阐述负责任外空行为的内涵，但也有一些国家对此表达了自己的观点。

加拿大认为，负责任外空行为是指促进外空活动和空间环境的安全、安保和可持续性的行为，包括与适当受众及时交换信息等行动，以减少对空间作业的不利影响或避免误解。同时，还包括当存在被视为威胁的空间活动时与另一方或其他各方进行沟通，以确保理解意图。通常理解的负责任外空行为旨在通过透明度建立相互理解和信任，以减少误解和误判，从而有效防止军事对峙和促进全球稳定。

巴西认为，负责任外空行为主要体现于2013年《关于外空透明与建立信任措施政府专家组报告》中，包括发射前通知、空间物体登记、关于特定行动意图的信息交流以及增进对空间环境的认识，是以协商一致方式确认的负责任措施。

法国提议制定务实、立即适用和无法律约束力准则，这些准则将构成“用户指南”，且无意图修改如《联合国宪章》等适用的国际法，包括自卫权。法国援引的是2015年《关于从国际安全的角度看信息和电信领域的发展政府专家组的报告》中的表述：“自愿、不具约束力的负责任国家行为准则能够减少国际和平、安全与稳定所面临的风险。因此，准则不寻求限制或禁止在其他方面符合国际法的行动。准则反映国际社会的期望，确立了负责任的国家行为标准，使国际社会能够评估国家的活动和意图。”

德国大体将不负责任外空行为等同于威胁性行为，认为界定负责任外空行为原则的目的是防止误解、误会和误判，从而降低意外升级的风险。这些原则有别于具有约束力的国际法准则，也不损害国际法准则。这些原则旨在成为最初具有现实意义、务实和无法律约束力的准则的基础，反映国际社会对确立公认的负责任外空行为做法的期望，并使国际社会能够评估各国的活动和意图。

瑞士认为，充分履行与外空有关的现有义务是各国负责任外空行为的基石。普遍遵守这些义务将积极促进国际安全。此外，一系列广泛的透明度和建立信任措施，可以加强国际安全，降低升级风险。另一可能有用的冲突预防措施是建立一个协作和开放的空间态势感知系统，这不仅可确保空间活动的透明度，而且对合作也至关重要。负责任外空行为还包括避免采取可能导致误解并因此导致升级风险的行动。

美国认为，在外空以负责任的方式行事，以确保外空活动的安全、稳定、保障和长期可持续性，符合所有国家和所有空间行为体的共同利益。负责任外空行为体以公开、透明和可预测的方式运作，继续让全人类都从外空获益。

中国、伊朗等国家对负责任外空行为这一概念持负面看法。中国认为，对外空行为进行“负责任”和“不负责任”的二元化区分，未免过于简单化，且具有主观色彩，易沦为政治工具。伊朗认为，该措辞仍然模糊不清，无法在政治意图和目的的幌子下阐明善意的态度，而且负责任外空行为在很大程度上被认为是一个主观问题，其真正适用性需要对空间法领域所有商定的国际公约和决议进行全面审查。

显然，各国在对什么是负责任外空行为的理解上仍存在很大分歧。尽管许多国家将其与透明和建立信任措施等挂钩，但大多回避了其与现行国际法的联系。就“负责任外空行为准则”来说，大多数国家主张其是自愿遵守的“软法”，认为其不损害现行国际法，不限制、不禁止其他方面符合国际法的行动。但是，仍有国家指出：“即使根据国际法某项行动合法，但在一些情况下并不被视为负责任行动。”而古巴代表也曾在交流互动的发言中指出：“我们讲到主权意味着没有人可以将国家行为定义为负责任或不负责任。只能根据国际法来界定以及确定应承担的责任。”

考虑到现有条约不足以应对外空的安全挑战和防止外空军备竞赛，从巩固和加强国际规则的角度而言，发展适当“软法”无可厚非，但毫无疑问，任何此类外空“软法”均不能构成对现有外空法的实质性修改，也不能影响各国在既有国际条约下享有的权利和承担的义务。修改现有条约只能通过“硬法”途径进行。从一些国家的表态来看，似乎意图通过“软法”修订既有国际法并使其硬化，或事实上确定不同于现有国际规则的标准，从而将此种准则或标准作为精准打击战略竞争对手的“规则武器”。这种政治化图谋是不可接受的。美国及其西方盟友普遍不愿意过多谈及现有国际法所承认的合法行为与负责任外空行为之间的关系，因为如果认为合法行为都是负责任外空行为，那么谈判就将毫无意义，甚至会陷入如何解释国际法的泥潭；如果认为合法行为可能不是负责任外空行为，又在理论和逻辑上无法自圆其说。由此可以看出，美国及其西方盟友意图借此种方式将特定行为界定为威胁和不负责任的行为，进而对其加以禁止或限制。推进所谓“负责任外空行为准则”有可能确立与现有国际规则不一致的“标准”，这将导致国际规则的分裂和国家实践的严重冲突。既然美国及其西方盟友普遍坚持应遵守国际法，那么就应在肯定国家现行国际法权利义务的基础上来探讨这一问题，不允许少数国家将其主张的所谓“负责任外空行为准则”强加于人。

(三)“空间威胁”在现有国际法下有其合法性和合理性

严格来说，“威胁”和“空间威胁”并非法律术语，如果纳入规则的讨论，必须清楚界定其含义。一些国家在提交的立场文件中试图对威胁作出界定。俄罗斯指出，在外空放置武器的意图是主要的外部军事风险，外空监测系统运行中断是一种军事威胁。加拿大将空间威胁界定为对空间环境或空间系统的破坏、干扰、交会与近距离操作、对人类声明的二次伤害和影响。法国将威胁性行为分为三类：导致或可能导致摧毁卫星和增加损害空间环境风险的行为、导致空间系统中断的行为、无论是从地面还是在空间以及可能影响人身和财产安全的行为。德国将空间威胁归纳为反卫星能力、反空间能力、两用问题以及空间安全面临和感知的威胁。英国将威胁聚焦于反空间能力，包括直升式武器、共轨武器、定向能武器、电子武器和网络能力。美国认为，针对卫星及其支持系统的威胁一般可分为四类：地面对空间、空间对空间、地面对地面以及空间对地面。在这些类别中，威胁的性质又可分为两类：一是可逆威胁，包括暂时的影响，如干扰射频信号或致眩遥感系统；二是不可逆威胁，包括削弱或摧毁卫星的措施。美国通过列表方式列出了11种反卫星武器类型或可武器化能力。欧盟则认为，威胁来自动能反卫星试验、非动能威胁(如网络攻击、干扰和其他电磁干扰或定向能武器)以及支持在轨交会操作和抵近/对接操作技术的滥用。

与美国及其西方盟友不同，中国、俄罗斯、伊朗、叙利亚、墨西哥等国将空间威胁归因于外空军事化、武器化、战场化。2022年5月10日，李松大使在联合国“负责任外空行为”开放式工作组会议上的发言中指出：“从历史和现实的角度看，外空军备竞赛的根源在于：超级大国企图称霸外空，这是长期悬于外空的达摩克利斯之剑。”[5]显然，中、俄等国与美国 及其西方盟友对威胁的看法截然不同。空间系统并非威胁的承受者，其背后是国家(或私人实体)。各国真正关注的是打击、干扰空间系统对隐藏其后的国家利益和国家安全的影响。因此，各方探讨的威胁实质上是谁有能力对自己构成威胁的问题。

中俄认为，对自身最大的威胁是美国欲称霸外空。美国多年来执意发展国家导弹防御系统、阻碍通过具有约束力的军控文书以及反对“不首先部署外空武器”等行径清晰地体现了美方的立场，其公开发布的文件更是体现了其意欲主导外空的图谋。而美国却将矛头直指中俄，其于2020年6月发布的《太空防卫战略纲要》中指出：“然而，太空并不是免受攻击的避难所，太空系统也是各级冲突的潜在目标。尤其是，中国和俄罗斯，由于它们发展、测试和部署反空间能力，以及在冲突中将其使用延伸至外空的相关军事理念，对美国构成了最大的战略威胁。中国和俄罗斯都将外空武器化作为一种工具，以降低美国和盟国的军事效果，并挑战我们的外空行动自由。”[6]

显然，美国及其西方盟友将空间威胁类型化为各种反卫星或反空间能力，其矛头直指中俄，并意图通过规则来削弱中俄的这种能力。打着“防止外空军备竞赛”幌子的“负责任外空行为准则”谈判就是一个典型的例子。中俄是否具备这种能力姑且不论，即便具备也是合理的。中俄不允许美国独霸外空符合全人类共同利益，多年来中俄主提的多个联合国大会决议高票获得通过也充分体现了世界上绝大多数国家支持防止外空军备竞赛、防止外空武器化的立场，这也对美国在外空部署武器形成了强大的道义威慑力量。国际关系学说和大国博弈的历史经验证明，没有足够的威慑能力就不能抗衡强大的对手，就无法维系国际安全与稳定。

谈到威胁本身，一个尖锐问题是：核武器是不是人类最大的威胁？拥有核武器是不是违反国际法？答案当然是不违反国际法。核武器带来的威胁转化成了大国之间的彼此威慑，很大程度上阻止了大规模常规战争的爆发。相较于核武器，所谓外空系统受到的“威胁”根本不值一提。

威胁绝非是邪恶的代名词，真正衡量威胁的标准是国际法，因此，需要考察各类威胁的合法性问题。美国及其西方盟友提及的各种反卫星或反空间能力按照现有国际法衡量，绝大多数是不被禁止或限制的行为。一个典型例子是：军用卫星可否成为干扰或打击对象？商业卫星如果用于作战，可否成为干扰或打击对象？尽管这是一个“灰色地带”，但合法性评估是必须要做的。美国及其西方盟友一贯主张和坚持《联合国宪章》适用于外空活动，其第51条的自卫权也同样适用于外空活动。如果对反卫星能力加以禁止或限制，又如何行使外空自卫权？尽管动能反卫星试验制造在轨碎片被用来作为禁止其试验的正当理由，但是美国的反导拦截系统同样具有反卫星能力，同样可能制造碎片，且削弱了一国可能拥有的自卫能力。然而，这种威胁为何被精准排除在“负责任外空行为准则”谈判范围之外？

因此，如同美国坚持其太空进出自由和行动自由一样，中俄同样拥有捍卫自己国家安全和进行自卫的权利。这种权利不允许被所谓“威胁”污名化和针对化，现有国际法为中国拥有这些“威胁”提供了合理合法的依据。尽管美国及其西方盟友常以“禁止能力无法阻止外空军备竞赛，外空武器概念模糊不清”等理由来反对PPWT草案，但以限制乃至禁止行为作为解决途径同样隐含限制能力的倾向。更可怕的是，行为模式管控更有利于空间态势感知能力强大的国家，使其可能逃避核查并有机会指责对手。如果这种管控的行为是精心挑选的，具有针对性的，则会造成新的太空态势失衡，进而影响国际和平与稳定。

四、结语

国际法作为维持特定时期国际秩序的工具，是各国妥协意志在规则层面的体现。国际外空法作为国际法的一部分，同样是权衡各国利益和彼此妥协的结果。毋庸讳言，冷战时期达成的1967年《外空条约》具有天然的缺陷：尽管该条约以“全人类共同利益”为取向，并高举“和平利用”的大旗，但其刻意回避对“和平目的”的解释，并通过第4条“限制外空军事化”的规定为美苏保留了军事利用外空可能性并为通过国家实践解释既有规则和发展新规则的博弈埋下了伏笔。正是由于1967年《外空条约》并未彻底禁绝外空军事化和武器化，导致了1978年第一届联合国大会裁军会议要求各方就防止外空军备竞赛展开谈判。但四十余年的外空军控谈判暴露出两个方面的问题：一是程序上的博弈导致无法就谈判有约束力军控文书达成组织基础和程序保障，甚至连裁军谈判会议的工作授权都存在难以解决的争议；二是中俄与美国及其西方盟友形成了规则上的对抗。后者从程序上阻碍PPWT 草案谈判逐渐发展为利用防止外空军备竞赛授权任务的模糊性，通过联合国大会第一委员会防止外空军备竞赛议题平台就“负责任外空行为准则”开展谈判，试图用“软法”规则谈判来削弱和取代具有约束力的军控条约谈判，用所谓“负责任行为”“空间威胁”等话术体系冲击关于防止外空军事化、武器化的理念，用所谓“限制行为”优于“限制能力”为其合理性辩护，用规则并行谈判力图削弱、淡化和取代PPWT草案谈判，从而力图在规则上为美国及其盟友进行外空军事利用、部署武器和军事作战“开绿灯”，并精准打击中、俄等国对美国的太空威慑能力。

外空军控规则的博弈深刻反映了外空军事技术能力和实力的变化。由PPWT草案到“负责任外空行为准则”的谈判，可以清晰看到其背后的利益博弈。中俄试图在外空推动的“平衡战略”与美国的“独霸太空战略”是无法实现妥协的，这预示着外空军控规则博弈将长期化，外空安全形势因国家立场和实践分歧可能会迅速激化。在防止外空军备竞赛规则的未来走向上，以普遍安全为基础的防止外空武器化的理想主义途径可能很难在短期内取得成功，但以谋求霸权为基础的所谓“减少空间威胁”的现实主义途径注定将会以失败而告终。

注释：

① 参见：联合国文件A/RES/S-10/2，第80段。

② 参见：联合国文件A/RES/36/97和A/RES/36/99。

③ 参见：联合国文件A/RES/37/80。

④ 联合国大会第76/22号决议是一个例外，该决议未经投票一致通过。

⑤ 参见：联合国文件A/C.1/72/L.54。

⑥ 参见：联合国文件A/C.1/75/L.45/Rev.1。

⑦ 参见：裁谈会文件CD/1679。

⑧ 参见：裁谈会文件CD/1839。

⑨ 参见：裁谈会文件CD/1985。

⑩ 美方反对意见，参见裁谈会文件CD/1847和CD/1998；中俄对CD1998的回应，参见文件CD/2042。