国际合作视域下外空军控工作机制思考

林仁红, 李 亢, 张 伟

(1. 中国航天工业科学技术咨询有限公司， 北京 100054； 2. 中国人民解放军战略支援部队， 北京101416)

外空军控一直以来都是国际社会在“外空安全”主题下探讨的热点问题之一，是构成外空安全治理的重要内容。《中国军事百科全书》指出，军控“通常指相关国家或军事集团共同采取行动对各方军队或武器进行的限制或裁减”[1]。笔者认为,外空军控是指在多边双边合作框架下，相关国家或军事机构通过创设国际规则对军事装备力量进行的合理控制。外空军控的战略意义在于可以更好地应对外空军事化，意即以军事目的或具有军事服务性质的各类利用或直接在外空部署与发展外空武器的活动。外空军控旨在维护全人类共同利益，构建人类命运共同体[2-3]。

目前，涉及外空军控的倡议，包括具有法律约束力的国际条约倡议，即中俄在裁军谈判会议(以下简称“裁谈会”)上提出的《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案(即“PPWT草案”)；不具备法律约束力的联合国文件，如联合国大会外空透明与信任建设机制倡议、“不首先在外空部署武器”(NFP)倡议、联合国大会有关防止外空军备竞赛的政府专家组(GGE)报告等。目前，外空军控方面存在的主要问题是，中国一直受美国遏制的局面尚未破解、关于外空军控的抓手不多、中国外空安全治理仍未建立长效机制等。从世界航天大国的发展经验来看，加强国际合作已成为各国寻求提升空间能力的重要途径。中国一贯致力于和平利用外空，反对外空武器化和军备竞赛，在新的形势下，通过国际合作，可获得更广泛的道义支持、技术支持和专家力量支持，以及维护联合国在外空军控谈判中的领导地位[4]45-48。笔者拟从外空军控概念出发，梳理外空军控的多边双边合作现状与问题，并结合航天国际合作基础，尝试提出加强中国外空军控的工作机制建议与改善措施。

一、中国外空军控合作现状

近年来，中国积极参与联合国及相关国际组织开展的有关活动，推进国际空间产业合作，并取得了丰硕的成果。因此，应利用现有国际合作的平台基础和引领作用，助力中国在外空军控领域的多边双边合作，并进一步推动外空军控工作的可持续发展。尤其是随着全球商业航天事业的蓬勃发展，在避免无谓碰撞与冲突、有效防控外空交通危机、推动外空资源集约利用、维护外空活动的可持续发展等方面，各方利益及规则诉求是趋同的[5]。

(一)双边合作

1. 与俄罗斯合作

在航天合作方面，中俄总理定期会晤机制下设有航天分委会，至今已召开二十余次会议。在军控方面，中俄建有军控与防扩散磋商机制，2019年9月双方举行了新一轮磋商。中俄于2008年共同向裁谈会提交了PPWT草案，并于2014年提交更新案文。2017年，中俄及有关国家共同推动联合国大会通过决议，成立防止外空军备竞赛政府专家组，讨论防止外空武器化国际法律文书实质性要素[6]137-159。该政府专家组于2018年8月和2019年3月举行了两期会议，并于2019年1月举行了面向所有联合国会员国的开放式非正式磋商。由于美国独家阻拦，会议未能通过PPWT草案。

2. 与欧洲合作

中欧建有军控与防扩散磋商机制。2021年，中国与欧盟举行了新一轮中欧军控与防扩散磋商，双方就外空等共同关心的问题交换了意见。2021年，中国与法国举行中法战略对话框架下新一轮军控与防扩散分组会议，双方就外空等共同关心的问题深入交换了意见。中英也建有军控与防扩散磋商机制。2020年，中国与英国举行了新一轮军控与防扩散磋商，就外空等双方共同关心的问题交换了意见。中德亦建有军控与防扩散磋商机制。2020年，中国与德国举行了新一轮军控磋商，就外空等双方共同关心的问题交换了意见。2019年，中国与瑞士共同主持召开中瑞(士)军控与防扩散磋商会议，双方主要就外空等共同关心的问题深入交换了看法。

3. 与美国合作

中美均为航天大国，在外空国际规则构建、法律解释与制定等全球治理领域，必然要加强国际合作[6]137-159。中美战略与经济对话是中美双方就事关两国关系发展的战略性、长期性、全局性问题举行的双边对话，2009年7月举行首轮对话。为推动落实中美战略经济对话成果，中美外空领域逐步形成了三个对话平台：一是中美外空安全对话，由中国外交部和美国国务院主导。2016年5月，在华盛顿召开第一次会议，主要议题包括外空政策、外空军控、外空透明与建立信任措施、双边外空安全等；2016年12月，在北京召开第二次会议，主要议题包括中美空间碎片双边声明、中俄PPWT草案、外空活动长期可持续性等。二是中美民用航天合作对话，由中国国家航天局和美国国务院主导。2015年9月，在北京召开第一次会议，议题包括外空活动长期可持续性、空间碎片合作，以及民用对地观测与导航、空间天气与空间科学等领域；2016年10月，在华盛顿召开第二次会议，议题包括空间探索、全球气候变化和空间技术应用、地球科学与卫星应用、空间天气和空间碎片等领域[7]。三是中美空间碎片专家研讨会，由中国国家航天局和美国国务院主导。2016年6月，在华盛顿召开首次研讨会，议题包括空间碎片领域相关政策、技术和标准。

4. 与日本合作

中日建有军控与防扩散磋商机制。2019年，中国 与日本举行新一轮中日军控与防扩散磋商。双方主要就外空、反导等共同关心的问题深入交换了看法。

(二)多边合作

中国与联合国、亚太空间合作组织、金砖国家组织等多边组织保持着密切联系，积极推动航天国际交流与合作。在外空军控领域，中国坚持在联合国框架下推进外空军控谈判与合作协调。中方与联合国、东盟等多边组织积极开展务实合作。

1. 与联合国合作

中国反对外空军备竞赛，自1984年起，中国曾多次在联合国大会上提出关于防止外空军备竞赛的决议草案。中国认为，外空属于全人类，应完全用于和平目的，任何国家都不应发展任何类型的外空武器，以实现外空“非武器化”。在构建外空透明与建立信任措施(TCBM)方面，中国一贯重视外空透明与建立信任措施，认为适当、可行的外空透明与建立信任措施对增进互信、减少误判、规范外空活动、维护外空安全具有积极意义。推进外空透明与建立信任措施与防止外空军备竞赛可以并行不悖、相辅相成。2013年，联合国外空透明与建立信任措施政府专家组协商达成了全面、平衡的工作报告。中国建设性参与了该政策专家组工作，期待各方在自愿基础上，积极落实报告内容。2019年，中国积极参与联合国裁军审议委员会新一轮审议周期新增的外空议题工作，就如何实现防止外空军备竞赛目标的透明与建立信任措施提出建议。2020年，第75届联合国大会裁军与国际安全委员会(即“联合国大会第一委员会”)表决通过“不首先在外空部署武器”决议，人类命运共同体理念再次被写入联合国外空决议。

2. 与东盟合作

2015年，中国举办并参与东盟地区论坛第三届外空安全研讨会。此次研讨会是中、美、俄作为主要外空国家，在东盟地区论坛这一亚太重要多边安全机制框架下，首次共同举办的外空安全研讨会。会上，中国就外空安全理念提出了三点重要主张：一是树立全面的外空安全理念，全面认识空间环境恶化和外空武器化趋势明显增强这两个方面的威胁，不能厚此薄彼，更不能顾此失彼；二是树立平衡的外空安全理念，尽快通过谈判达成防止外空武器化和外空军备竞赛的国际法律文书，为外空安全提供制度性保障，通过适当、可行的自愿性来建立信任措施可作为外空军控进程的有益补充；三是树立共享的外空安全理念，打造命运共同体意识，摒弃在外空追求绝对安全的思维，确保各国共创和平安全的外空环境，共享和平利用外空的红利。

3. 瓦森纳安排机制

瓦森纳安排机制于1996年开始运行，其根本目的在于通过成员国间的信息通报制度，提高常规武器和两用物品及技术转让的透明度，以达到对常规武器和两用物品及相关技术转让的监督和控制。瓦森纳安排机制成员国对控制清单上物项的出口实行国家控制，即由各国政府自行决定是否允许或拒绝转让某一物品，并在自愿基础上向瓦森纳安排机制其他成员国通报有关信息，协调包括用于外空军控技术在内的控制出口政策。

(三)存在的问题

总体来看，中国在外空军控领域取得了积极成绩，也面临一些严峻的问题。

1. 国际合作对象范围有限

长期以来，中国航天的对外发展遭到了以美国为首的西方国家的打压与孤立。因此，中国航天国际合作的长期合作国家仅限于俄罗斯、巴基斯坦、尼日利亚、委内瑞拉等非美国盟友国家。在外空军控领域，俄罗斯则是中国最紧密的伙伴。两国于2008年在裁谈会上联合提出了PPWT草案。

2. 国际合作主动性不强

回顾国际外空军控博弈历史可以发现，在相关国际议程互动方面，中国一直以参与和被动应对为主，或被动应对美、英等国提出的国际议题(如联合国75/36号决议)，或在俄罗斯发起下联合提出PPWT草案。在国际外空军控方面，中国尚未单独发起过相关提议。

3. 国际合作层次与深度不够

中国与俄罗斯以及美、英、法等西方国家建有不同层次的军控与防扩散磋商机制，就外空安全等事务保持着对话与交流。中俄、中美之间还建有专门的外空事务对话机制。长期以来，中国与以美国为首的西方国家处于既对抗竞争又对话合作的状态，受不断变化的双边政治关系影响，中美之间的外空对话已停滞多年，中国与英国、欧盟、法国等除有限的对话与交流外，双边合作也十分有限。中俄之间受益于稳定的双边政治关系，双方在外空军控方面的对话与合作则保持着不断发展之势。

4. 国际合作效果仍有待提升

在国际外空军控领域，中国与主要航天国家都有不同程度的对话与交流，但在实际合作方面，却只与俄罗斯联合提出过PPWT草案，且一直保持着合作。但由于受到美国等的阻扰以及议案有关内容的特性等因素的影响，中俄联合提出的议案一直未取得显著影响。而随着联合国75/36号决议在联合国获得高票通过，中俄在联合国平台上多年来所形成的影响力也受到了前所未有的冲击，中俄外空军控国际合作也面临着巨大挑战[8]56-79。

二、中国航天国际合作基础

结合国际合作理论与实践，梳理中国航天国际合作的基础条件，主要有如下方面：

(一)国际合作理论基础

从国际合作理论角度来看，外空军控合作的首要理论问题便是如何识别外空军控领域的“共同利益”。当前，以美国为首的西方国家正将各国外空的“共同利益”定义为“共同安全威胁”，通过建立外空军、制造外空安全事件、领导人发言、国际舆论传播与学术交流等行动向国际社会强化宣传“共同利益”的定义。结合马克思主义理论，为应对美国的“外空威胁理论”，中国应始终坚持“发展”的理论立场，阐明人类在外空领域所存在的长期发展机遇和路径。在人类命运共同体理念的旗帜下，发展出一套“外空发展理论”国际话语，使之成为捍卫中国及全人类外空利益的有力理论武器[4]45-48。

(二)国际合作协议基础

中国国家航天局是中国负责民用航天国际空间合作的政府机构，代表中国政府组织或领导开展航天领域对外交流与合作等活动。截至目前，中国国家航天局已签署了140多份国际合作协议，涵盖俄、美、欧、德、法、英、日、印等当今世界主要航天国家。科技部国家遥感中心、自然资源部国家卫星海洋应用中心及国家陆地卫星应用中心、中科院国家空间科学中心、中国航天科技集团、中国航天科工集团等航天相关机构也在常年的对外交往过程中签署了大量的国际合作协议。

(三)国际贡献基础

中国深度参与了联合国外空委员会、空间与重大灾害国际宪章、机构间空间碎片协调委员会、亚外空间合作组织、空间数据系统咨询委员会、地球观测组织、空间研究委员会等18个国际组织的工作，积极履行在国际组织中所承担的义务。

此外，中国还提出共建“一带一路”空间信息走廊，构建覆盖沿线国家的空间基础设施，为沿线国家提供优质的空间信息服务。中国气象局利用风云气象卫星资源积极开展国际合作，服务“一带一路”沿线国家气象，满足各国实际应用需求以及专业人员培训需求。在多边合作方面，中国推动共建亚外空间合作组织，联合各成员国发起实施多任务小卫星星座、大学生小卫星项目以及金砖国家遥感卫星星座等项目。

(四)国际合作伙伴基础

中国国家航天局共签署了140多份国际合作协议，并与俄罗斯、乌克兰、法国、意大利、阿根廷等国建立了18个航天合作机制，深度参与联合国外空委员会等18个国际组织的工作。

在卫星项目方面，中国国家航天局与欧空局、法国、巴西、意大利等国家和组织联合研制了多颗卫星，后续还将持续推动在气候变化、空间科学、卫星数据共享等领域的国际合作。

在宇航产品出口方面，截至2020年年底，已实施53次国际商业发射，完成了12颗通信卫星和3颗遥感卫星在轨交付，合作国家包括巴基斯坦、阿尔及利亚、尼日利亚、埃及、委内瑞拉、玻利维亚、白俄罗斯等。

三、加强外空军控国际合作机制的思考与建议

当前，在外空军控领域，面对美、英等国在联合国等平台上“咄咄逼人”的态势，中国认清现实、直面问题，夯实既有工作基础，主动作为，加强工作机制设计与创新，捍卫中国在外空军控领域的立场和利益，助力航天强国建设[8]56-79[9]。

(一)以多边双边为保障，拓展新的外空战略对话机制

除现有外空安全战略对话机制外，中国应充分利用首脑外交、主场外交、科技外交、对外援助等外交渠道，拓展与其他航天国家的外空安全战略对话机制，与更广泛的航天国家在外空安全战略上取得了解和达成共识，为中国航天发展与航天外交的拓展营造有利的战略环境[10]，从而进一步激活与美国等西方国家的外空安全战略对话机制，提升中俄外空安全战略对话影响力。

(二)统筹军民商资源，打造“外空领域的人类命运共同体”协同机制

中国应当充分利用已有的航天国际合作渠道来加强合作，推动外空军控有关工作向前发展。在双循环的大背景下，依托国内优势单位牵头并试点建立“外空命运共同体”协同工作机制，联系国内与国际两个大环境，以试点项目为牵引，辅以必要的资金和技术支持，以灵活的方式将国际、国内的“军、民、商、学”纳入项目框架，打通外空军控工作与国际、国内航天合作的阻碍，实现外空命运共同体理念下高效的协同联动。

(三)以合作倡议为牵引，加强外空多边议程与互动机制

在现有工作机制下，紧密围绕中国未来重大航天工程项目，如国际月球科研站、中国空间站、行星与小行星探索等，积极向国际社会提出合作倡议，并加强国际合作的法律体系研究，在“一揽子”议题中主动设置与外空军控相关议题的预先研究,如国际月球科研站涉及“安全区”研究、中国空间站涉及自主“避障”研究、行星探测工程涉及小行星防御等研究。建立长期激励机制，推动国际化研究与交流平台建设或合作，构建多轨道间的对话平台。鼓励将预先研究成果投放至国内外各类公开平台，并建立必要的反馈窗口，汇集国内外专家智慧，开展长期跟踪研究。

(四)以开放合作姿态，推动建立外空信任措施与维护机制

充分加强国内已有平台与国内外非政府平台(非政府间国际组织、智库、媒体、高校等)、各类专业平台(航天、海洋、环境、农业、交通等)等之间的联系，通过沟通与联合发展，建立起初步信任。同时，加强外空军控舆论主动引导与建设，依托航天智库构建新型合作平台，关注公开出版物、公共数据以及重大事件评论等公共产品的投放，通过长期舆论建设，巩固和维护已建立起的合作关系，促进外空信任措施与机制的进一步建立与维护[11]。

四、结语

国际合作是中国航天发展的重要路径，也是中国 开展外空外交和军备控制合作的重要内容。航天国际合作已经取得了很大的成就，积累了丰富的合作经验，对开展外空军备控制合作起到了推动作用。因此，尤其应发挥多边双边协议、合作倡议、现有军民商资源的作用以及保持开放合作姿态，共同推动外空领域的人类命运共同体建设。