放管服改革背景下榆林市营商法治环境优化

何彩萍

(榆林学院 政法学院， 陕西 榆林 719000)

营商环境是一国或地区经济高质量发展的重要基础。“营商环境”一词，源于2002年世界银行集团国际金融公司(IFC)的“Doing Business ”项目调查。项目以全球190个经济体中小企业在存续周期内适用法规的评估为主要视角，通过对数据的分析，得出商业监管环境的综合评估结果，具体涉及到企业的设立、工程许可、供电、不动产登记、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境交易、执行合同和办理破产等10个指标[1]。十八大后，党中央与国务院对深化行政体制改革提出了明确的要求并反复强调优化营商环境。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别提到要“建设法治化营商环境”，十八届五中全会则明确了营商环境的法治化、国际化、便利化建设目标[2]。2015年5月12日全国深化“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理做了“简政放权、放管结合、优化服务、深化行政体制改革、切实转变政府职能”的重要讲话，提出“营商环境就是生产力”的重要论断。一针见血指出，各类行政审批等管制措施太多直接影响了我国营商环境在世界银行的排名。2018年中央政府工作报告中首次提及“营商环境”。2019年2月25日召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记深刻阐述了“法治是最好的营商环境”。2020年政府工作报告中更是明确提出了营商环境相关量化目标。经过几年的深入推进放管服改革，2020年，我国取得世界银行《营商环境报告》(DB Report)发布以来的最好排名，全球第31位。愈来愈多国家和地区的实践表明，哪里的营商法治环境好，资金和人才就往哪里走。榆林作为一个资源型城市，2020年在全国地级市GDP总量排名中列第53位，但相形之下，营商环境并不尽如人意。本文着眼于放管服改革的背景，就榆林营商环境的现状展开分析，指出其存在的问题，并提出相关建议和对榆林优化营商法治环境的未来展望。

一、营商环境的内涵及建设法治营商环境的重要性

(一)营商环境的内涵

“营商环境”不是严格意义的学术概念，而是实务中的通用概念。通常而言，营商环境是指以企业为主的市场主体在市场准入、经营及退出的全生命周期内所涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。良好的营商环境是一国或地区经济发展的重要软实力和核心竞争力。根据世界银行发布的《Doing Business 2020 ： Comparing Business Regulation in 190 Economies》报告中的定义：营商环境是指一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本等的总和。2019年10月，国务院出台《优化营商环境条例》，明确优化营商环境应以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心。从世界银行报告和国务院《优化营商环境条例》来看，营商环境本质上是一种制度环境或政府的管制环境，其实质指向了政府与市场的关系。它是指除基础设施、产业结构和技术进步等硬环境外，与企业开办及经营有关的一系列软环境，具体包含政务环境、市场环境、社会环境、法治环境等综合性的、具有公共产品属性的制度环境，其中，法治环境是基础性因素[3]。

(二)建设法治化营商环境的重要性

“法治是最好的营商环境。”无论从世界范围还是国内不同区域的经济发展状况都不难看出，法治环境越好，对人才、资金、技术的吸引力就越强，竞争优势就越突出。健全营商环境法律制度，以法治方式保障营商环境建设,是优化营商环境的最好方式。优化营商环境是经济从高速增长转向高质量发展的必然选择[4]。

1.法治营商环境是降低市场交易成本的根本。营造良好营商环境，降低不合理的交易成本是关键。从世界银行报告对营商环境的定义及其评估的10项一级指标来看，有8项涉及运营成本，在37项二级指标中，有27项与运营成本有关。相关指标与法治建设的关系主要表现在两个方面：(1)直接成本，包括企业为办理某项事务缴纳的各项税费及通常需要支付的其他费用等，如律师费、公证费、审计费等。税费的缴纳以法律和相关规定为依据，与法治建设直接相关。其他费用从表面上看虽然是企业的自主行为，但与法治建设密不可分。因当事人另行支出的成本，与此类事项程序设置的简便程度、政府的辅助配套服务完善与否具有很大关联。因此，上述指标设置其实表明，为了降低企业运营发展的成本，除了要尽可能降低企业的直接税费负担，也要注意完善行政监管制度，精简办事流程，压缩不必要的手续和形式要求，从而降低市场的制度性交易成本。(2)间接成本，包括“程序”(个)和“时间”(天)，其中的“程序”既包括法律规定办理某项事务所需要的手续，也包括有关部门在实践中通常要求当事人履行的手续。因此，一方面要通过修改法律和制度规定，尽可能减少程序流程；另一方面，要通过健全内部管理制度，防止相关政府部门或工作人员在法定程序外随意增设程序或手续要求。同理，办理各项事务的“时间”，一方面受制于法律制度对相关程序及其最长时限的规定；另一方面也与政府或法院内部的管理体系是否健全完善密切相关。因此，要改善“程序”和“时间”指标，降低企业运营的间接成本，也必须主要依靠法治的健全完善。

2.法治营商环境是稳定预期的重要前提和基础。有没有高水平、高质量的法治是一国或一个地区能不能“引得来”“留得住”企业家和投资者的关键。对未来的稳定预期，是企业愿意投资和扩大生产的前提和基础。在影响预期的诸多因素中，法律制度和政策的稳定性、确定性最为重要，尤其是长期稳定的平等的产权保护制度。在世界银行报告中，与产权保护相关的指标有“登记财产”“保护中小投资者”“获得信贷”“执行合同”“办理破产”等多个指标。从相关指标的评价体系看，要对投资者的财产和相关权益进行充分保护，应当首先在法律上确定清晰的权利边界，同时充分保障市场主体的意思自治和契约自由。其次要全面提高行政监管质量。从制度上和程序上强化对行政权运行的规范管控，确保行政监管具有较强的确定性和稳定性及公平、公正、透明。此外，公正高效的纠纷解决机制也是法治化营商环境的应有之义。法律制度再健全，也难以避免权利受侵害的情形。良好的营商环境也意味着，纠纷一旦发生，能够在尽可能短的时间内以尽可能低的成本和便捷的程序得到公平公正的结果。要实现上述目标，显然必须强化法律制度供给，构建良好的行政监管和审判制度体系，确保行政权、司法权规范、公正、高效运行。

3.法治营商环境是构建公平竞争秩序的重要保障。公平竞争是保证市场经济正常运行的基础性制度。良好竞争机制的要义是，要尽可能减少限制竞争的壁垒，让各类生产要素按照市场机制自由流动，从而实现市场资源的最优化配置。我国经过几十年的探索实践，已建立了相对完备的社会主义市场经济体制，但还存在一些制约企业更好运营发展的深层次短板和问题。其中最重要、最突出的问题是，政府和市场的关系尚未完全理顺，在不少领域政府仍然管了许多不该管和管不好的问题，市场的开放和发育严重不足，市场对资源配置的决定性作用未能得到很好发挥。市场退出机制还很不健全，公平竞争的市场规则和执法体系尚未完全形成。要从根本上改变上述局面，必须进一步加强法治建设，深入改进市场监管实践。

4.法治营商环境是提升国家和区域竞争力的必然路径。近两年，我国在世界银行的营商环境排名大幅跃升，得益于样本城市上海和北京的努力，更离不开中央全方位锐意改革、全面推行法治的卓然成效。中国国家竞争力的提高，有赖于法治营商环境良好的大都市经济区的形成和发展。根据中国城市群发展潜力排名(2019)，中国最具潜力的城市群为长三角、珠三角和京津冀，为中国贡献GDP高达38%。而从2020年12月粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院发布的2020年296个地级及以上城市营商环境报告的排名来看，上述城市群内的地级及以上城市的排名总体靠前。未来的经济竞争将逐渐打破传统拼资源、拼成本、拼市场的固有模式，迄需围绕营商法治环境建设持续发力，营造制度、创新、人才方面的竞争优势。无论是一国还是不同区域的社会经济发展皆是如此。

二、榆林市营商法治环境的现状分析

2020年，榆林市跻身社科院和经济日报共同发布的中国城市综合竞争力排行榜第90名，并以4089.66亿元的GDP总量仅次于省会城市西安，位列陕西第二，同时在《第一财经周刊》发布的城市商业魅力排行榜中荣升四线城市第10名。但与此同时，疫情后由中国战略文化促进会、中国连锁经营协会、中国经济传媒协会、万博新经济研究院、第一财经研究院联合发布的首份中国百城营商环境指数报告《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》榆林仅得分18.22，倒数第一，不仅远低于西安80.61的得分，与同属塞上能源双雄的鄂尔多斯也有不小的差距。该份报告是在2019年10月国务院出台《优化营商环境条例》后对营商环境评价体系进行全面升级优化后作出的，吸收了其中新的要求和精神，加入了政务服务环境、执法监管和法治保障环境指标，将2020年城市营商环境评价体系调整为市场环境、政务服务环境、监管执法与法治保障环境、创新环境和生活环境等五个一级指标[5]。以下，笔者将从个人的调研和观察视角，结合上述指标体系对榆林市营商环境现状进行分析。

(一)榆林市优化营商环境建设的主要进展

首先，不断深化“放管服”改革，优化行政审批服务，政务服务环境和市场环境得到明显的改善。表现为：第一，政务服务大数据体系形成和榆林市政务服务中心投入使用以来，“互联网+政务服务”稳步推进，极大提升了企业开办效率，政务服务精细化管理和标准化服务满意度不断提升。2020年更是获评全国“最具标准化管理政务服务大厅”。第二，创新服务举措层出不穷，在积极复制京沪及西安一些城市先进举措的基础上，落实一大批利企便民政策并取得良好成效。比如全程自助办税、不动产登记的“一窗受理”和在线办理、80个“一件事一次办”主题套餐服务、住房公积金的掌上办和“信易批”“容缺受理”等政务新模式[6]。第三，持续推动关涉企业开办和经营发展重要环节的服务优化，全面提升服务企业的能力和效率。市场主体登记全面实现不超2个工作日办结；水电气暖普及在线缴费、报装等功能，全力推广涉税事项网办，打造建成榆林中小企业融资服务平台和榆林高新区金融中心，组建榆林农商行，中小微企业融资便利度逐年提升。第四，全面规范营商环境投诉举报处理，出台《榆林市营商环境投诉举报处理暂行办法》，坚决打击损害营商环境的行为。畅通“12345”便民服务热线、百姓问政、营商环境平台“三位一体”企业诉求处办渠道，做到有求必应、无事不扰。常态化举办优化营商环境系列新闻发布会，并聘任首批100名营商环境义务监督员，市场主体满意度不断提升。截至2020年11月30日，榆林共存续市场主体282 751户。2020年1月至11月，全市新登记市场主体36 873户，同比增长4.5%。全市市场主体的保有量、增速均位居全省第二。

其次，优化营商环境的地方立法工作机制更加健全，配套制度日趋规范。为贯彻落实国务院《优化营商环境条例》和《陕西省优化营商环境条例》，榆林市政府先后出台印发一系列文件，如《榆林市人民政府关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(榆政发〔2020〕19号)、《榆林市优化营商环境三年行动计划》《榆林市2021年深化“放管服”改革优化营商环境工作要点》《榆林市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》及《榆林市规范中介服务专项行动实施方案》《榆林市规范涉企收费专项行动实施方案》《榆林市诚信体系建设专项行动实施方案》《榆林市优化便民服务专项行动实施方案》《榆林市促进政策落地落实专项行动实施方案》等专项行动实施方案。这些文件及专项行动一方面加强了对政府的约束力，另一方面对补足榆林营商环境短板发挥了重要的作用。

第三，创新和人才环境有了明显改观。深入贯彻落实创新驱动发展战略，启动榆林科创新城建设，积极培育创新创业生态，搭建创新创业支撑平台，提升科技创新支撑能力。2018年9月，西安科技大学榆林煤炭绿色安全高效开采与清洁利用研究院成立，联合西安煤矿机械有限公司成功研制出了国内首套全新智能掘进机器人系统[7]。中科院、华大基因、华为等高端研究团队相继落户。中科院洁净能源创新研究院榆林分院建设工作全面启动，省部共建重点实验进展顺利。与华为携手共建华为—榆林中国能源大数据中心，数字化能源管理水平有效提升。成功引进一批院士聘任为榆林市科技顾问，并与国内诸多优秀院校达成合作协议，发挥高校技术创新、国际合作、人才培养优势。与西北大学共建西北大学榆林碳中和学院，探索资源型城市低碳绿色转型发展的新举措。

第四，基础设施建设加速发力，公共服务设施体系渐趋合理，城市生活环境和法治环境日趋好转，社会治理水平不断提高。“十三五”期间，通过30项铁腕治污攻坚行动和企业散乱污专项治理，建立大气污染监测体系，成为全国空气质量达标城市。开展生态环境治理，打造榆溪河生态长廊，对重点领域安全隐患开展专项排查整治，实行民生领域案件查办铁拳行动和知识产权保护执法专项行动。在医疗教育领域狠下抓手，着力改善民生痛点和难点。新建扩建中小学185所，与国内知名医院倾力合作打造了3个紧密型医共体。“四馆两中心”项目落地实施，榆林“城市会客厅”功能更加完备。扫黑除恶专项斗争成效显著，社会治安民众满意度有所提升。

(二)榆林市营商环境建设中的突出问题

经过连续几年的深入改革和专项治理，榆林市营商环境得到明显改善，省内排名进入第一方阵，全国的排名也有大幅提升。尽管如此，在当前营商环境建设中，依然存在一些突出的问题。

第一，人文法治环境仍相对落后，民众法治意识和契约精神普及度低，存在债务违约现象，政府诚信和社会综合信用均有待进一步提升，城市文明建设任重道远。榆林曾一度被当地官员和学者称为“经济发展较快的落后地区”“只有增长，没有发展”。2017年，榆林的城市形象和营商环境更是跌入谷底，在全省营商环境排名倒数第一。在当年国家公共信用信息中心发布的全国261个地级市综合信用指数排名中，榆林居全国倒数第三，其中政务诚信排名倒数第八，社会诚信排名倒数第二。虽然在新任班子铁腕治理的几年后情况有所改观，信用指数排名增长明显，但从民间的感受来讲，全面修复和大幅跃升尚待时日。行政执法层面，专项行动往往重视短期效果而忽视执法的规范性，易造成反弹，也很难彻底根治一些市场“顽疾”，城管和市场监管执法中的“粗暴执法”“选择性执法”仍时有发生，执法队伍素质参差不齐，执法水平受到诟病。商事纠纷解决成本高，周期长，裁判标准不统一，司法的公正性尚难得到公众的普遍认同。

第二，市场主体存续总量增长较快，但以中小微企业为主，高新技术企业总量少，产业发展相对不均，新兴产业占比低，产业整体仍处于中低端，产业链和供应链竞争力不强。知识产权创造能力不足，运用、推广、转化率低，交易不活跃，知识产权服务人才稀缺。全市研发投入经费与全省、全国水平相比，差距依然不小。规模以上工业企业仍是研发活动的主阵地，但多为提高本企业生产功效，成果技术质量低，价值不高。高等院校和科研院所两大主体研发投入不足，人才培养难以满足转型升级高质量发展的需要，高层次复合型人才引进不达预期。

第三，民营经济产权保护不足，融资等服务体系有待进一步健全，市场主体救治和退出机制不完善，存在相当数量的僵尸企业未能得到有效清理。民营经济在榆林占到“半壁江山”，不少涉足能源化工领域，近年因探矿权或采矿权、股东资格或股权转让引发的纠纷频频，不少在国内及省内产生较大影响，如“陕北千亿矿权案”。榆林民营经济多为中小企业，一般不具备雄厚的财力，信用地位与社会地位较低，在融资贷款方面，虽较之以前有很大改观，但仍存在机会少、期限短、品种少、担保难、成本高等一系列问题，使民营企业在扩大生产规模、调整产品结构及技术革新等方面的资金投入时，难度增大，导致部分民营企业发展后劲不足，抗风险能力弱。有的企业人才匮乏，尤其是缺乏高层次的管理人才和具有技术开发能力的科技人才，具有较高素质的企业家队伍还没有成立起来，阻滞了企业核心竞争力和整体素质的提升。上述原因致榆林的中小民企普遍存续周期短，尤其一些工业企业在供给侧结构改革中因诸多原因被迫关停，不少企业被吊销执照失去经营资格，但债务及遗留问题却未能有效清理。笔者经从榆林法院系统了解，近几年两级法院受理的破产案件寥寥，2019年更是全年没有一起，这与当地大量的债务纠纷及相当数量的“失信黑名单”明显不相适应。

三、优化榆林市营商法治环境的建议及未来展望

营商环境就是生产力。营商环境的好坏，直接决定了一个地区经济发展的质量和速度。笔者认为，榆林要改变多年来“有增长，无发展”的局面，真正实现未来的转型升级高质量发展，需要进一步打造更加开放、公平、透明、可预期的营商法治环境。

1.进一步深入“放管服”改革，落实政府权责清单制度，打造服务型政府。法治营商环境要求政府进一步转换角色，突出建设和服务的职能，政府应持续致力于为市场主体提供优质高效、公平普惠、便利可及的服务。一要加强智慧政务建设，让“一网通办”加速迈向“一网办好”，形成协同高效的政府运作新模式，提升数字政府建设水平。政府还应充分发挥社会组织和行业协会在社会治理中的作用，对涉企事项的行政决策和行政立法，应充分听取市场主体、行业协会商会的意见，增强行政立法的针对性和操作性。二要破除崇尚权力的文化陋习，构建“亲清”政商关系，亲而适度，清而有为，建立规范畅通的政企沟通机制。三要依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除各种不合理的壁垒，保障民营企业依法平等使用资源要素、公平参与竞争。打造涉企纠纷解决平台，畅通民营企业信访机制，对突出的涉企问题及时研究，并作出回应与反馈。四要转变干部工作作风，为营商环境的改善提供坚实保障。要强化机关干部“政府就是服务、服务就是环境” 的理念”，致力于为项目建设和经济发展服务，变被动为主动，善于倾听企业意见，甘做服务企业和群众的“店小二”，培养“人人都是营商环境”的良好政务意识。在项目用地审批、环评报告编制、对外交通、项目用地文物勘探等手续办理统筹实施、同步推进，启用“帮办、代办、跟踪办”服务模式，开绿色通道，专人全程协调，让企业家切实感到创业有氛围、社会有地位、人格受尊重。五要深入优化招商引资政策，加速审批制度便民化，为客商提供更加优质高效的全流程服务。对引进项目建立跟踪督促机制，确保项目“引得来、留得住、建得快、发展好”。多管齐下，为榆林经济社会发展创造一个更加公平、开放、透明的政策环境和高效、快捷、优质的营商环境。

2.深耕创新和人才环境建设，补齐发展最大短板，全力改善市场环境和生活环境，建设宜游宜居更宜业的新榆林。人才是科技创新、经济转型升级的核心动力，要集思广益出台更加开放、灵活、务实管用的人才培养、吸引和使用机制。围绕榆林经济和社会发展重大需求，引进大院名校共建创新载体。加大科技投入，积极培育创新要素，为新业态的发展提供动力和支持。鼓励企业与高校、科研院所联合共建研发机构，为引进和培养人才搭建干事创业平台。继续推进榆林与国内外高校科研院所的战略合作，着力构筑高质量发展的人才高地，形成多元参与、协同高效的创新治理新格局。进一步改善基础设施建设，构建科学合理的公共服务设施体系，全面提升城市精细化管理水平和榆林的城市文明程度。巩固国家卫生城市、省级园林城市、生态园林城市和环保模范城市成果，借创建第七届全国文明城市的契机，努力研究解决制约榆林城市发展的重难点和民众关注的突出问题，以建设“陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市”为目标，全方位优化营商环境。

3.创新监管方式，构建基于信用的监管机制。推动告知承诺制、“双随机、一公开”监管、重点监管、智慧监管、信用监管、包容审慎监管等多种方式的有效融合，使监管既“无事不扰”又“无处不在”。一是建立健全信用承诺制度，提高市场主体自律意识。二是大力推进信用分级分类监管。推动执法部门以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据，对监管对象实行分级分类和差异化的监管措施，让管理规范、信用良好的企业享受信用红利，对违法失信企业“利剑高悬”，并将失信记录共享至信用信息平台，作为信用联合惩戒的依据，体现“一处失信，处处受限”，增加失信成本，提高监管实效。三是加强执法队伍建设，严格遵守法治原则适用失信惩戒，将信用约束和信用修复结合起来。一方面，要防止失信联合惩戒的泛化和滥用，另一方面，在执法监管的同时，要积极做好为企业服务工作，指导企业整改重塑信用，促进企业依法依规良性发展。四是借鉴广州南沙区的“柔性执法包容审慎监管”做法，树立克制、理性的执法监管理念，推行有温度的行政监管新模式，最大限度避免和减少监管对企业正常经营活动带来的影响。除此之外，还应大力发扬政务诚信，建立健全政府失信责任追究制度。政府诚信在社会信用体系中处于核心地位，政府有信，可有效发挥对其他领域信用建设的表率、引领和标杆作用，有助于弘扬诚信文化，培育诚信社会。

4.强化营商环境的执法司法保障，最大限度保护市场主体，助力榆林高效能治理。在保障营商环境优化方面，司法大有可为。针对涉企案件，检察机关应严格贯彻“少捕慎诉慎押”的刑事政策，把对企业生产经营的负面影响降到最低。人民法院要切实维护民营企业和企业家人身权、财产权，企业自主经营权和创新发展权，激发各类市场主体活力。办案中既要依法公正又要充分考虑企业经营发展，依法采取灵活务实、及时高效的司法措施，规范涉企案件办理、涉案财产处置，努力降低企业维权成本，让企业轻装上阵安心经营。要遵循司法谦抑理念，严格区分经济纠纷和经济犯罪，为民营企业发展营造可预期的营商环境。同时，进一步提升诉讼效率，探索涵盖立案、审判、执行全方位、高效便捷的诉讼服务，推行民商事案件繁简分流机制，促进案件轻重分离、快慢分道，降低案件审理周期。以城市数字化转型为契机，全力打造现代化智慧法院应用体系，优化当事人的诉讼体验。广泛推行在线立案、跨域立案、诉讼费多种方式在线缴纳、网上在线庭审、电子送达、电子案卷查询、网络司法拍卖等具体措施，实现执法办案全程留痕、全程可视、全程监督，让群众感受“触手可及”的公平正义，进一步增强人民群众司法获得感和满意度。坚持发展新时代枫桥经验，探索打造多元化的民商事调解模式和调解平台，将法治教育与纠纷调处有机统一，有效提升市场主体法治素养。加大“执转破”的比例，建立府院联动机制，依法推动市场主体退出机制的规范有序运行，确保破产制度在司法实务中发挥实效，有力促进营商环境的法治化建设。

总之，构建开放、公平、透明、可预期的营商法治环境是一个系统工程，离不开全社会的努力。要更加尊重企业家、服务好投资者、善待纳税人，打造更加高效、便民、诚信的服务型政府，切实做到亲商、敬商、重商、安商、爱商。持续优化的营商环境，更要用法治护航，把科学民主决策、精简规范审批、高效优质服务、依法依规管理、严格公正执法，用法治的理念、方式和原则固定下来，用法律法规、制度文件、清单手册等公之于众，用法治的刚性保障执行、筑牢营商环境建设的法治基石。