疾病预防控制快速响应机制的挑战与思考

李雪莹 荆丽梅 张惠文 王静蓉 何江江 金春林

摘 要 新冠肺炎疫情对全国卫生相关系统既是一次难度极高的挑战，也是总结经验教训、提升应对突发公共卫生事件应急响应能力的契机。习近平总书记强调要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，完善重大疫情防控体制机制是健全公共卫生应急管理体系的重要支撑。本文以经验事实为依据，通过文献综述系统梳理典型国家和地区突发公共卫生事件快速响应的经验和教训，结合专家咨询分析目前疾病预防控制快速响应机制的主要问题和挑战，并从网络直报系统和信息互通等方面提出思考与建议，为建设运转高效响应及时的疾病预防控制体系和快速响应机制提供决策参考。

关键词 疫情防控；公共卫生；应急响应

中图分类号：R19 文献标志码：A 文章编号：1006-1533（2022）04-0003-04

基金项目：上海市公共卫生三年行动计划项目（疾病预防控制体制机制创新研究- GWV-11）子课题（疾病预防控制体系快速响应机制研究）。

Challenges and reflections of the rapid response mechanism of disease prevention and control

LI Xueying1， JING Limei1， ZHANG Huiwen1， WANG Jingrong1， HE Jiangjiang2， JIN Chunlin2（1.School of Public Health of Shanghai Traditional Chinese Medicine University， Shanghai 201232， China； 2. Hygiene and Health

Development Research Center/Institute of Medical Science and Technology Information of Shanghai 200040， China）

ABSTRACT The COVID-19 epidemic is not only an extremely difficult challenge to the national health-related system， but also an opportunity to summarize experience and lesson and improve the ability to respond to public health emergencies. General Secretary Xi Jinping stresses that improvement of the major epidemic prevention and control system and mechanism， improvement of the national public health emergency management system， and improvement of the system and mechanism of major epidemic prevention and control are the important supports for improving the public health emergency management system. Based on experience and facts， this paper systematically combs the experience and lessons of rapid response to public health emergencies in typical countries and regions through literature review， combines with expert consultation， analyzes the main problems and challenges of the current rapid response mechanism for disease prevention and control， and puts forward thoughts and suggestions from the aspects of network direct reporting system and information exchange to provide decisionmaking reference for the establishment of an efficient and timely response to disease prevention and control system and rapid response mechanism.

KEY WORDS epidemic prevention and control； public health； emergency response

2019年12月以來的新型冠状病毒肺炎（新冠肺炎）疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]，在威胁公共健康的同时对全国卫生相关系统既是一次难度极高的挑战，也是总结经验教训、提升应对突发公共卫生事件应急响应能力的契机。习近平总书记强调要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，完善重大疫情防控体制机制是健全公共卫生应急管理体系的重要支撑。在应对突发公共卫生事件过程中，我国的应急管理体系不断演化，法律保障、应急响应机制、信息沟通机制都有很大改善，但与此同时，也暴露出监测网络不合理、信息互通不高效、信息化程度不高等一系列亟待优化的问题。因此，本研究以经验事实作为依据，通过文献综述总结典型国家和地区的应急管理经验，结合专家访谈和咨询，提出优化我国应急管理体系的建议。

1 典型国家和地区经验

根据不同国家和地区的特征和典型性，国内主要聚焦香港和台湾地区，国外主要梳理日本的纵向三级网络、横向多机构合作的综合监测及应对体系，韩国的“双路径、交叉式”应急管理体系，新加坡的家园危机管理系统，美国的联邦-地区卫生应急系统和德国的以州为主、属地管理的应急管理体制。

1.1 国内经验

香港特区应急管理组织机构是以行政长官为首的保安事务委员会，遇到突发事件时由政务司和财政司对危机管理的各个部门实行统一组织协调，其主要机构包括中枢指挥机构、执行机构、信息机构以及保障机构等。将突发事件分为紧急情况和危急情况两种[2]，一旦发生突发事件，香港特区政府会启动高效的应急处理工作，即限制涉及的部门和机构数目，限制紧急应变系统的联系层次，授予紧急事故现场的有关人员必要的权力和责任。此外，政府几乎对每个应急预案1年至少演练1次，通过演练提高政府的应急处置水平，每年可达30多次应急演练。

台湾省最高卫生行政管理部门是卫生福利部，下设有中央健保局、疾病管制局、国民健康局等分支机构，其中疾病管制局负责各类疾病的防疫工作[3]。疫情期间为应对疫情变化，台湾中央疫情指挥中心调升开设层级，成立“严重特殊传染性肺炎中央流行疫情指挥中心”，一级开设的组织架构以“情报、作战、后勤”3大范畴，下设10个执行分组进行各项防疫。并成立专家咨询小组，设立研发组，加速相关产品开發[4]。建设基于互联网的综合信息平台，向公众与决策方提供实时信息[5]。

1.2 国外经验

日本厚生劳动省在公共卫生应急管理体系中发挥核心领导作用，建立了“三级两大系统”，即“中央-都道府县-市町村”三级，“国家-地方”两大应急管理系统，形成了日本突发公共卫生事件的应急管理网络。分布在各行政区域的保健所作为专职技术性公共卫生行政组织，在应对突发公共卫生事件时发挥核心作用，与厚生劳动省形成上下协调关系，同时与地方政府、地方公共卫生中心、公安部门、医疗机构和教育部门等形成横向合作关系[6]。地方应急系统中的地方保健所发挥着核心作用，遵循“日常防备”和“紧急事态”两种机制，当急性传染病等事件发生时，立即启动“紧急事态”机制[7]。

韩国应急管理为中央及地方组成的“双路径、交叉式”应急管理体系。发生突发事件后，中央与地方协同开展应急管理，中央遵守“中央安全管理委员会-中央灾难安全对策本部-中央事故处理本部和中央紧急救助控制团”三级管理体系，地方遵守“区域灾难安全对策本部-区域晋级救援与控制团队和救灾志愿者”二级管理体系[8]。由疾病管理本部全权负责疫情事务处理，集中统一管理所有与传染病有关的信息，协助相关机构对现场进行指挥、管控和支援。

新加坡建立了家园危机管理系统和国家传染病中心，形成一个强大的危机管理框架，协调国家对策并进行资源配置[9]。新加坡疫情防控管理机构层级较少，职责分工明确，有效克服了多层级设置导致的管理效能递减、条块协同困难的问题。完备的医疗分级和转诊制度也在应对疫情中起到了决定性作用[10]。

美国联邦层面管理机构美国卫生与公共服务部（Department of Health and Human Services，HHS）是主要的政府公共卫生行政部门。在突发公共卫生安全事件中，HHS负责指挥和协调各科研部门、社会部门以及医院等公共卫生部门的反应和协作等方面的工作。美国各州都设有与HHS保持协作关系的卫生管理机构及公共卫生部门，是美国公共卫生体系的核心。美国还设有“国家战略储备”（Strategic National Stockpile，SNS）用于卫生应急的国家仓库，各州与联邦公共卫生机构合作制订使用规划。

德国公共卫生应急管理由“严重传染疾病能力与治疗中心”常设工作组负责，实行以州为主、属地管理的应急管理体制，因此，各州政府是德国应急管理的主体。突发事件发生后，以州最高行政长官或内政部长为核心的应急指挥小组紧急启动，有关部门以及专家参与决策指挥，统一调动政府以及全社会的力量。德国应对疫情的治理体系包括5个子系统，各个系统之间环环相扣、分工协作，形成一个有机整体，在抗击新冠肺炎疫情过程中，取得了较好的治理效果[11]。

2 现状与主要问题

2.1 监测网络敏感程度不高，前移关口作用不明显

2003年非典疫情爆发后，政府投资、中国疾控中心牵头共同组建了一套覆盖全国的传染病与突发公共卫生事件监测信息系统，以便在医院接诊传染病患者或疑似患者后，能够快速上报、审核、分析和决策。近年数据显示，各省市哨点医院传染病报告综合质量呈现上升趋势，但依然存在漏报和报告不完整的情况，无法反映突发疫情的全貌[12]，以二级、区级医疗机构居多[13]，主要有以下几个原因：监测哨点布局和数量不够合理；哨点医疗机构对传染病监测工作的重视程度不够；传染病报告人员数量配置不足、人员变动频繁工作连续性较差；临床医生传染病疫情报告的意识较低；疾病诊断不明、信息填写不完整等[14-15]。并且现行监测网络系统主要针对特定传染病种进行监测，在面对未知、少见、不明原因疾病还存在不足。

2.2 培训效果不佳，缺少联合性演练

定期进行针对性的传染病培训是目前提高基层医务人员防病意识的主要手段，医务人员作为防疫预警的第一道关口，第一时间发现异常并及时地、规范地上报是提高应急响应速度的着力点之一。但长期以来，“重医轻防”现象普遍存在，三级医院由于临床工作压力较大，医护人员大多注重患者疾病的诊治上而疲于应对相关内容的培训；二级医院诊疗经验不足，存在预警意识淡薄、主观上重视程度不高、传染病相关知识储备不足、对传染病相关法律法规不熟悉等问题[16-18]，且仅接受知识培训，缺少参加传染病救援实践或预警演练的经验，无法有效提升突发传染病的应急能力[19]。目前已有的应急演练局限于单个机构内部，而在实际应急响应工作需要通过多家单位的协作完成，缺少联合多家医疗机构、涉及多部门、社会范围的联合性演练[20]。

2.3 信息化程度低，数据互通存在障碍

公立医院与疾病防控部门之间存在的“信息孤岛”现象，一定程度上造成疫情初期信息的缺失和延迟，无法充分发挥医院的哨点作用。信息系统整合度较低也造成医院系统无法与该地区其他医院和疾病预防控制中心实现数据共享，能完全实现资源共享、实时沟通的信息平台尚未建立。许多传染病上报需要通过多套系统完成，并且多数流调工作依旧停留在较原始的纸笔形式，上报系统分散化加上信息散在化，无法高效整合已有的信息和资源，工作效率提升困难。

3 思考与建议

3.1 建立综合监测模式，逐步提高哨点监测敏感度

亟需加强症状监测领域的相关研究与实践，弥补现有疾病监测系统的缺陷，增强对传染病和突发公共卫生事件的早期预警、监测和态势感知的能力。综合考虑医疗机构的诊疗水平、检测水平、周边患者特征等因素完善哨点医院的布局，并将重大新发传染病的预警能力作为完善监测网络的重点，开展结合症状、暴露因素、数据信息等元素的综合监测，形成多点触发的监测模式，进一步提高传染病监测的敏感度，发挥预警作用。

3.2 应急演练与理论培训结合，逐步建立公共卫生应急演练制度

专业化培训是提高应急管理能力的重要途径[21]，应急能力培训体系的建设，应当一方面针对一线医务人员和领导管理层的分级和分类培训，另一方面完善面向普通民众的传染病宣教。在原本理论为重的授课结合案例的传统培训方法的基础上，将情景模拟、桌面推演、实战演练等互动性和操作性强的培训方式作为应急培训的主要方法，通过演练及时发现问题，提高应急管理培训的质量和效果，逐步提升应急流程的可靠性，全面提升整个社会的应急能力，最终建立以行动为导向，体现“黄金时刻”和“事件现场”应急管理原则的全链条、全社会范围的演练制度。

3.3 加快公共卫生信息化建设，利用大数据整合有效信息

实现数字化使医院信息资源高度共享已成现代化医院的迫切需要，建议在现有信息系统基础上，有效整合传染病上报系统，将公共卫生信息系统与医疗机构、海关检验、检疫等部门内信息整合互通，简化上报流程，提高工作效率。利用大数据挖掘分析患者多方面信息，进行传染病暴露史核查，辅助临床医生进行相应的诊断。通过扩展系统内传染病上报功能，完整收集病例的生理和生化检测报告、影像报告、疾病的暴露史等基本信息，实现传染病病例信息报告撰写的自动化。构建公共卫生信息互通平台，实现“边调查，边报告”的传染病疫情调查制度，提高传染病报告效率，有助于传染病的早预警、早发现、早隔离、早治疗。

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