国家层面科研不端行为治理机构建构研究

王立东

(国家自然科学基金委员会 科研诚信建设办公室， 北京 100085)

科研诚信治理问题的提出，缘于科研不端案件进入公众视野后所引发的一系列社会问题及连锁反应。针对治理的目标变化、理念更新、手段升级等，各国都在不断思考和探索治理模式的改进与升级，而这其中治理机构的角色定位和职能设置，又是一个具有基础性地位的重要问题。

一、各国现有治理机构运作模式

随着科研不端事件的出现与频发，科研不端行为治理机构经历了一个从无到有的过程，其权限设置、制度程序、人员配比、治理模式等也随之发生巨大变化。就治理机构而言，现阶段主要有两种组织模式，一种是由官方机构主导的管控模式，另一种是由科学共同体主导的自治模式。

1. 管控模式

该模式还可类型化为两种组织形式，一种是设立全国性统一的管控机构，一种是由政府部门或其分支机构负责相关领域的科研不端行为治理。

丹麦、挪威等国设立了全国性统一的科研不端行为管控机构。丹麦于1992年设立学术不端委员会(Danish Committees on Scientific Dishonest，DCSD)，作为负责科研诚信管理和学术不端行为调查处理的专门机构，对丹麦所有研究领域的科研不端问题进行调查和处理，并对全国性重大科研不端行为进行独立调查、作出裁决[1]。挪威于2006年在相关法案授权下建立了国家科研不端行为调查委员会，由7名委员和4名候补委员组成，主要对所有学科领域内的科研不端行为指控进行调查、评估和裁决[2]。

美国、中国等国家则由相关政府部门负责相应领域的科研不端行为治理。美国查处科研不端行为有两大机构：一是卫生部下属科研诚信办公室，有30名工作人员；二是国家科学基金会总监察长办公室，有22名调查人员和38名审计人员。中国最大的专门负责科研不端行为调查处理工作的机构是国家自然科学基金委员会监督委员会[3]。该委员会设立于1998年，主要职责之一就是负责对涉及国家自然科学基金项目的科研不端行为开展调查处理。国家自然科学基金委员会原属国务院直属事业单位，2018年机构改革后归由科技部管理。从法律根据来看，2007年颁布的《国家自然科学基金条例》第34～37条规定了基金管理机构具有相应处罚权。作为法律法规授权机构，国家自然科学基金委员会具有对相应事项进行行政处罚的权力；从现实情况来看，在“事业单位改革尚未全面到位的情况下，加之行政编制的严格控制，完全由行政机关来实施行政处罚并不符合行政管理实践。将行政职权授权出去已然成为一种趋势”[4]。也就是说，无论定位为何种性质的管理机构，国家自然科学基金委员会都具有在一定范围、对一定事项的行政处罚权，具有官方管控的属性。

此外，还有国家由非政府组织设置专门机构负责科研不端行为治理，如加拿大。加拿大卫生研究院、加拿大自然科学和工程研究理事会、加拿大社会科学和人文研究理事会联合发布Tri-AgencyFramework：ResponsibleConductofResearch(2021)，规定由其秘书处(Secretariat on Responsible Conduct of Research)负责处理有关违规行为的投诉指控。

2. 自治模式

在德国，研究自由属于宪法保护的权利。科学界强调科学的自我管理，认为维护科研诚信是大学和科研机构的责任，政府的管理与介入是不必要、低效率的[5]。英国更多强调的是自律，不管是欧盟层面的《欧洲科研诚信行为准则》，还是国家层面的《科学家通用伦理准则》《维护科研诚信协议》，都不具有强制性，只是通过签署协议的方式对相关机构、大学等团体进行一定的约束。英国2006年建立的科研诚信办公室(UKRIO)也只是一个独立咨询机构，而非政府部门所属机构，2010年由于资助经费被终止，其已经转变为一个被担保的有限公司[6]。瑞士以科学界自我管理为主导模式，资助机构对其资助项目涉及的不端行为进行自主管理，各大学和研究机构自行制定相应规章制度，并对本部门科研不端事件独立开展调查工作[7]。奥地利2008年成立了科研诚信办公室，但它既不是决策部门，也不是法律组织，而是属于协会性质的组织。发展至今，其成员单位包括了几乎所有的公立大学、高等专科学校和科研机构，负责以专业方式对科研不端行为作出评判并提出处理建议[8]。

二、我国现有分散式治理模式的弊端

1. 多元治理致使管辖混乱

我国现有科研不端治理机构包括以部委为代表的行政治理主体，以项目管理单位为代表的行业治理主体，以科研教学机构为代表的基层治理主体。根据现行的层级化管理机制与流程，通常情况下，由不端行为人所在单位先行开展调查处理，随后行业管理机构或项目管理机构会根据各自的职责和权限对当事人单位的处理进行审查、纠正或补充。以科技部为代表的行政管理部门在必要时会进行统筹协调、收集汇总，整理运用相关调查结论或处理结果，在重大疑难案件发生时或者热点社会事件爆发后，也会直接介入或者组织有关部门和力量开展查处工作。

在这种体系下会存在以下四种影响处理尺度统一和处罚结果公平的潜在隐患：

一是，有的科研不端事件仅局限在行为人所在单位开展调查处理，行业主管机构或行政管理部门并不知悉，而有的事件超出了本单位范围，相关行业主管机构或行政管理部门也介入其中，可能会使得同类事件受到的处理结果不一致。

二是，有的科研不端事件在行为人所在单位的调查结论或处理结果与相关行业主管机构或行政管理部门的不尽相同，但学术问题的判断在一定程度上又是见仁见智的。这可能使不同层级治理机构处理结果不一致甚至相互冲突，进而使涉事人员及其所在单位无所适从，也会在一定程度上影响行为人所在单位查处科研不端的积极性。

三是，科研不端行为涉及到多家机构均有管辖权时，可能会出现争相管辖或者推诿管辖的情况，不利于事件及时妥善得到处理。如果不同机构根据各自职能权限分头开展调查，也会面临调查范围、标准、结论不一致的尴尬局面。

四是，个别事件极其复杂敏感，争议性极大，此时可能会出现要么没人管、要么处理结果的公众信服度不高的情况。

2. 制度各异造成适用困难

前面提到的三个层面的科研不端行为治理主体均会根据自身职权职责、功能设置或者政策要求、上级部署来制定不同效力位阶的规范性文件。改革开放以后我国科技教育事业繁荣发展，关于科研不端行为的规范性文件呈现出以下几个特点：

一是数量大。大部分有着科技、教育、文化、卫生、项目管理职权的部门都会制定各自领域的规范，各种行业管理机构或者专业学会、协会也会在各自的章程及管理文件中制定对相关不端行为的处理办法。各科研院所、高等学校、公司企业也会制定自己的相关规定，文件数量巨大。

二是层级多。相关制定主体发布的规范性文件效力等级不同，有的是行政法规、规章，有的是规范性文件，还有的是行业或部门内部规定，在适用逻辑上很不清晰，文件之间的矛盾冲突更会加剧操作难度。

三是内容乱。所有的文件制定主体基本上是在本部门职责权限范围内制定规定办法，但也难免会涉及到相关部门、行业、领域、业务等有关事项，这些交叉重合领域的规定往往很难协调自洽，在适用时比较混乱。

四是表述杂。不说具体内容，仅就有关规范性文件的核心用语，就有“学术不端行为”“科研不端行为”“科学不端行为”“研究不端行为”“科研失范行为”“科研失信行为”等不同表述。如果上述用语指向内容一致的话，那么用语也应该规范统一；如果上述用语是有不同内涵外延或使用语境的话，具体差别又不甚清楚。不同部门颁布的规范性文件概念不一致、用法不统一，局部还存在冲突，理解和执行起来差距很大，极不协调。

3. 尺度不一导致判罚差别

假设上述两大问题都得以解决，还存在不同治理主体在适用规则时的解释和认定问题，最为明显的就是对于情节的把握和判定。现行规范体系中往往会根据行为性质、情节、后果等的严重程度对相关行为予以处理，但是在某行为属于“轻微”、“较轻”、“较重”、“严重”还是“特别严重”的判定上，往往既无本部门操作基准，更谈不上国家统一操作基准，使得对同一性质的行为，处罚结果会因情节或严重性认定标准不同而大相径庭。

三、建构国家层面治理机构的必要性

1. 统一概念、统一标准、统一适用，确保治理效果

科研诚信的概念及科研不端的类型等基本概念是科研诚信治理的逻辑起点。既往的各自为战的治理格局会严重消减甚至阻碍治理能力和治理水平的提升。国家层面建立最高治理机构，可以有效统一认识、增进共识，在出现理解和适用疑难时从内部和外部同步解决问题，有效提升治理效率和效果，也会改变以往概念内涵、适用程序、判罚尺度不统一所造成的治理效率低下、处理结果认同感差等不利状况。

无独有偶，在知识产权领域也有同样的呼声。2022年两会期间，全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会副会长王俊峰建议设立国家知识产权法院，认为这将有利于实现有关知识产权案件审理专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化，从根本上解决知识产权裁判尺度不统一、诉讼程序复杂等制约科技创新的体制性难题。“知识产权强国建设专家咨询委员会”委员、格力电器董事长董明珠也提出尽快设立国家知识产权法院的建议，使之成为隶属最高人民法院、独立审理知识产权终审案件的专门法院，充分保障知识产权审判的专业性和专门性。

应该说，通过统一的机构来实现统一的认识、执行和处理标准，具有合理性和可操作性。

2. 增进权威、提升公信、定纷止争，彻底解决问题

按照美国法律规定，如果美国国立卫生研究院或者学校不能采取足够的行动，国会就会介入案件并代替它们采取行动。巴尔的摩案已经成为科学界无法解决其自身问题、需要政治介入以保持社会信任的典型案例。我国科研诚信治理实践中也面临着同样的问题，对于个别复杂事件，当事人所在单位或某个部门机构难以妥善应对处理时，高层机构的介入就势在必行了。2021年，科技部官方网站以“科研诚信建设联席会议联合工作机制”名义发布了《有关论文涉嫌造假调查处理情况的通报》即是典型。有学者从宪法哲学的层面指出，《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》等国家层面的全国性联合惩戒备忘录的实施呈现出部际联合与党政联合的特征，表明失信行为联合惩戒已经超出传统行政法疆界，进而成为涉及宪法权力安排的公法问题。因此，在特定情况下，只有最高学术和管理机构的联合发力，才可能从法理上、技术上、执行上、权威上、公信力上取得实效。

还有学者更进一步对科研不端行为人的权利救济途径与方式进行了深入思考，认为当不端行为人对其处理决定不满时，在行政复议和行政诉讼的选择上，应当确定科研不端行为人只能选择二者之一作为救济手段。可以将最高科技主管部门确定为复议终局机构，一旦选择了行政复议，科研不端行为人对其处理结果及有关机构的复议结果不满，可以请求国家最高科技主管部门复查，该复查决定为终局决定。也就是说，国家最高科技主管部门的最终决定不具有可诉性，即便对国家最高科技主管部门作出的最终决定仍旧不满，也不可以提起行政诉讼。

四、建构国家层面治理机构的现实基础

出现建构国家层面科研诚信治理机构的呼声也非一日两日，反映出有关方面已经对此有了比较深刻的思考。就现实工作基础而言，从制度供给、组织协调、联合惩戒等方面也均为国家层面治理机构的建成做好了铺垫。

1. 政策法律在制度供给方面的源头保障

为了有效遏制科研不端行为，孕育科学精神、科学家精神，恪守伦理精神，构建健康学术生态，中共中央办公厅、国务院办公厅分别于2018年、2019年和2022年制定发布了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》《关于加强科技伦理治理的意见》等纲领性文件。3份文件紧密衔接、相辅相成，为我国科学研究的规范健康、高质量可持续发展进行了顶层设计。

新修订的《科技进步法》要求加强科技法治化建设和科研作风学风建设，建立和完善科研诚信制度和科技监督体系，健全科技伦理治理体制，营造良好科技创新环境；从规范科技伦理治理、科研诚信建设、规范科研诚信行为、科研诚信管理、科研失信行为惩戒等五个方面系统做好制度供给安排；在总结科研诚信建设经验的基础上，通过法律形式正式确立了我国科研诚信制度的基本框架，并在科研失信预防、科研失信惩戒、科研诚信管理权责配置三个方面提出了新的要求。

按照《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》要求，科技部、中央宣传部、国家自然科学基金委员会等22家国家机构联合制定发布《科研失信行为调查处理规则》，对科研失信行为作出具体界定，明确了各方主体的职责分工，并对科研失信行为的处理措施作出明确要求，为统一科研诚信案件的调查处理规则奠定了坚实基础。

2. 联席会议在组织保障方面的有力支撑

2007年，科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会、中国科协等部门联合建立科研诚信联席会议制度。经过多年的扩充和完善，现在联席会议组成部门已经达到22家，涵盖了政策法规制定部门、社会资源分配部门、项目评审组织部门、科学研究实施部门、司法纠纷裁判部门等。《科研诚信建设联席会议章程》明确规定了联席会议的职责任务，包括研究科研诚信与信用体系建设的重大政策措施，协调解决科研诚信与信用体系建设过程中的重大问题，组织开展对科研诚信重大案件的联合调查、联合惩戒和信息共享等，2017年对肿瘤生物学集中撤稿事件的联合行动即为典型操作。

3. 失信联合惩戒在体系搭建方面的探索尝试

按照《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》要求，为实现对失信行为的联合惩戒，科技部、国家自然科学基金委员会等41家单位签署了《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，明确各单位在依法依规进行科研诚信治理工作基础上开展部门间联合惩戒，设置了惩戒措施，并进一步设计了惩戒信息的汇总、共享、通报和动态管理机制。各有关部门在开展联合惩戒过程中可以交流总结工作经验、开发设计协作机制、提炼创新治理方式。

顶层设计提供的制度供给、联席会议积攒的协作经验、联合惩戒实现的结果互认，都为建构国家层面科研诚信治理机构做好了充分准备。

五、建构国家层面治理机构的路径

建构国家层面的科研诚信治理机构需要完成两方面准备：一是制定高层级法律制度；二是建构一个高层级执行机构集中执行高层级法律制度。

1. 制定高层级法律制度的尝试与反思

日本各层级部门虽然均有治理科研不端行为的行动指南和规范，且这些规范均具有较强的可操作性、严厉性、透明性与保护性，但他们并不具备强制性，没有直接的法律效力[9]。有鉴于上述规范的非强制性所引发的问题，日本学者甚至呼吁构建科研不端行为调查工作的全球性标准[10]。韩国也认为：“需要在顶层出台科研诚信治理的专门法律，既能包容不同学科领域的差异性，又能统一规范对科研不端行为的范围界定。”[11]

在我国，现有制度供给方面存在部门规章或规范性文件遍地开花、各种规范性文件调整范围各异、法律责任不统一等弊端[12]。缺少一部基础性、统领性的法律规范对我国科研不端行为治理效果的掣肘已成共识[13]。因此有学者指出：“目前我国科研诚信的立法还缺乏国家法律层面或者至少是行政法规层面的专门立法。”[14]对于《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法(试行)》(科学技术部令第11号)的统一立法尝试，有学者评价道：“出发点和愿望是好的，但其实‘心有余而力不足’，超越了现有的体制，因此要么可行性、实效性较差被束之高阁，要么根本在立法技术上不可能实现立法目的。因此，如果准备用一部规范性文件专门规范科研不端行为的调查处理，这部规范就应该是层级较高或者调整面更宽的法律，最低限度也应该是国务院制定的行政法规。只有这样才能打破现有制度性的壁垒，增强调查处理行为的统一性。”[15]

2. 设置高层级执行机构的必要

瑞典政府下设的瑞典研究委员会于2002年设立了一个专家小组，负责处置学术造假问题，但其只开展相关调查却不作任何处罚决定，作用有限，现已被撤销。瑞典研究委员会和全国高校联合会于2007年联合向政府递交了一份报告，要求政府在全国建立一个行之有效的统一机制；设立一个全国性机构负责处理包括个人在内的各个方面提出的有关学术造假案件问题，并对相关案件展开独立的调查；制订一个全国高校都必须遵照执行的统一的处置学术造假的标准。2008年10月瑞典政府决定成立一个常设机构，专门处置学术造假问题。日本社会各界也比较赞成建立全国性的主管机构，已多次在《Nature》上呼吁成立一个与美国科研诚信办公室类似的机构[9]。2017年7月，日本研究公正推进协会(APRIN)成立了“科研不端行为调查标准化委员会”，旨在制定调查涉嫌科研不端行为的标准化程序，减少由于机构的政策或程序存在缺陷而导致的风险[16]。美国国家科学院建议设立“科研诚信顾问委员会”，其职责是与科研事业的有关各方——科研人员、科研机构、科研资助者和立法者、期刊和科学团体一道，分享经验和方法，将科研不端和有害科研行为降至最低。科研诚信顾问委员会还将致力于促进对科研环境的评估，改进学术实践和标准，从而促进科研诚信[17]。虽然该委员会只是一个中立机构，没有调查处理权，但是此举也反映出美国在机构创新方面已经迈出了实质性的一步。

有学者认为，按照目前我国科研管理、科研诚信建设体制，各主管部门和科研机构分别建立了独立的法规政策执行组织，但缺少统一的组织。可以在科研诚信建设联席会议基础上成立一个统一机构，统筹协调推进全国层面的科研诚信建设工作，最低限度也要成立统一的科研诚信管理机构，统筹协调指导全国科研不端行为处理工作[18]。