非银行支付背景下客户备付金的法律规制

高 峰

(塔里木大学 马克思主义学院(法学院)， 新疆 阿拉尔 843300)

党的十九大明确提出，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。2016年，央行发布《2011—2015年中国非银行支付体系发展报告》，其数据显示中国非银行支付5年间交易总量1 675.48亿笔，客户备付金总金额高达约531 729万亿元，是2001—2010年这10年非银行支付金额总量的100万倍(1)参见中国人民银行官网http：//www.pbc.gov.cn/zhifujiesuansi/128525/index.html。。如此迅猛的发展，使非银行支付成为中国金融支付体系中的主要增长力量。2021年3月1日，中国人民银行发布并正式施行《非银行支付机构客户备付金存管办法》(以下简称《存管办法》)，旨在建立客户备付金规制长效机制，打击违法行为，保障资金安全并适应当前我国快速发展的非银行支付行业需求，以应对防范新形势、新方式、大规模的金融危机，保护客户的合法财产权益，促进非银行支付规范、健康、有序发展。客户备付金的法律规制牵涉多元主体之间复杂的多重法律关系，既有非银行支付机构与银行的公法关系，也有消费者与非银行支付机构的私法关系；既涉及保管关系的规制，也关乎消费者权益的保护。因此，有必要对客户备付金的法律规制进行深入研究，明确客户备付金应遵循的法律底线，明晰客户备付金法律规制的基本要点。

一、客户备付金权益保障难题

1. 客户备付金及孳息归属不明

长期以来，客户备付金的属性没有得到足够的重视。《存管办法》第3条规定：“客户备付金，是指非银行支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。”但该办法并没有对客户备付金的法律属性及孳息收益归属进行明确规定。就法律属性而言，客户备付金属性的模糊，导致非银行支付法律关系以及各方权利义务难以确定，一旦客户备付金发生风险，责任难以落实，不利于对各方权益的保护。客户本就处于相对弱势地位，加之缺乏专业性，认为交易过程中资金款项一旦支付，该笔资金的所有权就不再属于自己，将其所有权和安全性一并转让给非银行支付机构，只要能保证资金安全，其处于银行或非银行支付机构在客户看来并不重要。在客户的观念里，并没有将该笔资金看作预收代付资金，只要交易能够完满达成，拿到自己心仪的商品，客户对该笔资金的处理并不十分关心。若客户备付金在流转过程中、待完成交易时发生风险，由于缺乏法律规定，各方对其流转过程中属性的认识难以达成一致，这种责任的不确定性必将导致消费者遭受损失。除此之外，互联网商务的兴起使交易双方不再拘泥于一手交钱、一手交货的传统模式，经营者与客户在地域上的分离使物流行业迅速崛起，货物从卖方运送到买方的时间差也渐趋明显，客户备付金在此期间处于银行存管状态，由此所产生的孳息收益权属在现有法律规范中也不甚明确。

2. 信息不对称

实现市场主体公平的基础是平等地占有信息资源。信息不对称理论认为，市场双方主体一方具有绝对的信息资源占有优势，而另一方则处于信息资源占有的弱势地位，且在交易过程中双方对于这种不对等地位有明确的认识。在市场竞争模式下，这种不对等多数情况下会导致优势一方损害弱势一方的权益。信息资源占有的不对等也导致了两个问题：其一是逆向选择问题。这一问题最早于1960年由美国的阿罗克夫提出，是其在专著中分析美国汽车市场时提出的关键性问题。他认为，如果不能在汽车市场中形成信息资源对等地位，则可能损害整个市场，从而对经济造成严重破坏[1]。其二是道德风险问题，即信息资源处于绝对优势地位一方可能利用自身优势故意危害另一方。道德风险问题产生的缘由是市场经济活动中市场主体对信息资源的占有并不对称也不充分，每个社会人都有独立选择的自由，从而可能隐瞒有利于自己的信息并作出趋利避害的抉择。在客户备付金法律关系中，互联网科技的介入使非银行支付机构专业化、科技化，由于其提供特殊服务而拥有了更多信息资源，在市场经济中处于绝对优势地位；相反，客户往往很难了解客户备付金流转的整个过程，因其处于信息资源劣势地位也无法深入知悉相应的权利义务。这也使非银行支付机构与客户之间的信息不对称程度进一步加深。客户难以获悉客户备付金的去向、用途和收益，这也是导致客户备付金发生风险的重要原因。要在非银行支付中解决信息不对称问题，非银行支付机构必须将客户备付金有关信息全面、准确地告知客户，使客户能够对与自身相关的备付金情况有足够了解，以便及时采取有利于自身的措施，进一步提高非银支付的公平性，优化客户备付金支付效率。我国学者以信息不对称发生的时间为界，把客户备付金相关信息资源分为事前不对称和事后不对称[2]。事前不对称是交易发生前，信息资源的不对等造成交易混乱；事后不对称是交易发生后，非银行支付机构掌握客户备付金的主要信息，使信息劣势方无法监督、观察对方的行为。在非银行支付领域，于支付服务协议签订前，非银行支付机构应当履行相应的信息披露和说明义务，尤其是对协议中的免责条款；在支付服务协议履行过程中，也应当对合同的变更等重要事项进行披露。信息不对称理论的重要内容便是知情权，而客户知情权在市场活动中尤为重要[3]。知情权是客户的重要权益，其含义是确保公民能够知悉与自身相关的信息，而立法者应当确保这种权利不受侵害。而后，这种理念逐步发展到市场经济活动中。由于最早的经济活动中社会分工并不明确，在信息资源占有上各方均处于相对平等的地位；随着社会经济的逐步分化与高速发展，加之互联网科技的融合，市场主体之间的信息资源占有差距拉大，经营者和客户对信息资源的占有程度不同，客户往往处于劣势地位[4]。

在客户备付金信息资源方面，客户在非银行支付中处于信息占有的劣势地位，非银行支付机构应当保障客户知情权[5]。例如：客户对备付金的移转环节全面知悉，才能进行对应且有利于自身的选择；对客户备付金风险状况有足够认识，才能及时防范和化解风险；对与非银行支付机构签署的客户备付金协议有全面认识，才能促进双方权利和义务的公平。因此，必须充分保障客户对备付金信息的知情权。

现有立法在客户备付金信息资源披露方面缺乏应有规制，而对非银行支付虽有部分规定，但多集中于对支付过程中收费信息的披露[6]。一方面，对披露方式、时间、内容的规定既不具体也不全面；另一方面，对客户备付金账户移转有关信息尚未要求进行披露，如商业银行虚拟账户客户备付金的流转情况是否需要主动披露，以何种方式、何种频率披露，均无规定。一旦发生错误支付或未经授权支付，客户无法及时发现就会遭受损失。除此之外，过度强调客户备付金的事前披露，若按照非银行支付机构所提供的格式文本，如果发生文本内容的变动(如收费标准发生调整等)，是否需要进行公开披露，在何时、以何种方式进行公开披露，也未具体规定[7]。客户知情权难以得到及时、有效的保障，最终将减损交易的公平性。

二、客户备付金领域的法律缺位与完善进路

我国对于客户备付金的立法主要有三个层次：一是法律，主要是以其他部门法对部分客户备付金问题进行规范，主要包括《民法典》合同编及《反洗钱法》等，其分别对非银行支付涉及的电子合同、洗钱问题进行规制；二是行政规章，主要包括《存管办法》等，其构成非银行支付立法的主要部分；三是规范性文件，如中国银行保险监督管理委员会制定的《非银行支付业务管理办法》和《非银行支付安全指引》[8-9]。故我国在客户备付金立法中以部门规章为主，从立法层次来看，没有涉及客户备付金的核心法律关系。客户备付金的立法可以分为基础层面、核心层面。基础层面为非银行支付提供法律依据，例如《民法典》合同编涉及电子合同的形式和效力问题，为确定非银行支付机构与客户之间支付服务协议的效力奠定了法律基础；核心层面是指规范客户备付金的立法，主要对非银行支付机构、客户、经营者和银行之间围绕资金流转而产生的权利义务进行规制。

目前，我国对客户备付金的立法主要集中于行政规章，并且大多出自央行和银保监会，而这些部门规章行政管理色彩浓厚，其不足在于：第一，央行和银保监会具有不同的监管职能，在对非银行支付机构客户备付金进行监管时，可能导致监管低效甚至引发冲突；第二，对于客户备付金的监管过度依赖监管部门，缺乏自身主动约束或者其他约束机制；第三，对于客户备付金的监管过度强调强制性，如对非银行支付机构的规制主要依靠立法和政府监管，缺乏其他措施，导致非银行支付行业创新性不强。必须改变目前狭隘的管理思路，在立法方面应当提高现有客户备付金立法位阶，拓展客户备付金规制思路，明确客户备付金监管主体职责，避免相互推诿，提高监管执法效能，促进非银行支付健康有序发展。据此，客户备付金法律规制的完善进路主要有二：

1. 提高立法位阶

相较于国外较早对客户备付金进行立法规制，我国立法规制在很大程度上处于滞后状态。从立法上看，国外将客户备付金纳入专门法律中进行规制，其在立法体系中处于较高的法律位阶。反观我国现有立法，主要以央行颁布的部门规章为主，在位阶上明显低于法律[10]。因此，我国必须改变目前的客户备付金规制思路，在立足于有关实践的基础上，以行政法规的形式确立更高层次的法律规范，并出台《非银行支付办法》。我国非银行支付从21世纪初产生至今已近20年，实践基础已经足够丰富，但目前针对非银行支付与客户备付金的法律规范相对分散，在体系上尚缺乏宏观法律框架。因此，必须摆脱分散、零碎的规制思路，构建起一套清晰明确的非银行支付法律规范，最终融入并形成完善的互联网金融法律规范体系。因此，《非银行支付办法》可以仿照《民法典》的形式，对现有非银行支付有关规范和客户备付金部门规章进行整合并集中予以规定，将原有位阶较低的部门规章、通知等，整合上升到行政法规层面。以法规的形式对非银行支付和客户备付金等进行规范，不仅能够对非银行支付行业的发展起到引领和指导作用，也能够进一步保障客户权益，并对互联网金融的规范发展起到良好示范作用。

2. 建立配套规范体系

非银行支付正处于快速发展阶段，客户备付金流转的规模与日俱增，围绕客户备付金出现的问题还有很多，如现有立法尚缺乏对客户权益保护的相关规定等。其一，在民事方面，应当增加对客户备付金所有者个人信息及隐私进行保护的条款，为出现纠纷后举证责任的分配等提供配套规范[11]。其二，针对客户备付金信息资源的披露，应建立详细的信息披露清单规范，包括客户备付金披露的内容、方式、期限等，以保护客户的知情权。其三，在刑事方面，应针对客户备付金研究出台相应司法解释，预防和打击客户备付金相关金融犯罪，保护客户财产权益，构建非银行支付的稳定秩序，进一步促进客户备付金的高效流转[12]。

三、客户备付金权益保障机制的构建

1. 明确客户备付金法律属性

目前在实践中，关于客户备付金法律属性的争议主要有四种观点：银行存款、债权债务、电子货币和保管合同(2)银行存款说以韩宝明、杜鹏、刘华为代表，认为互联网平台交易达成后，买方所付价款存于非银行支付机构平台，其与商业银行吸收公众存款无异。债权债务说以范峻川为代表，认为客户将资金转移到非银行支付机构时与后者成立短暂的服务合同关系，基于这一主合同关系，客户与非银行支付机构达成债权债务关系，该法律关系的消灭依赖于卖方是否完满地将客户所需标的物送达客户手中。电子货币说以春普、李上上等为代表，认为在交易过程中，基于买卖双方与非银行支付机构的多边关系，客户一旦将资金转入非银行支付机构，该资金便转化为电子货币，此时买卖双方均享有支付请求权，如交易顺利完成，卖方有权请求非银行支付机构移转买方货款；反之，若买方并未取得商品交付或卖方存在履行瑕疵，则买方有权请求非银行支付机构返还所付价款。。本文倾向于保管合同属性，认为客户备付金属于保管合同的标的物，即客户与经营者达成买卖合同后，由于交付的迟延，客户支付的价款移转到非银行支付机构的虚拟账户中，此时非银行支付机构与客户以默示的方式达成了保管合同，其标的物是特定的资金。保管合同是借助第三人以保持标的物原状为主要目的的契约，自罗马法以来，保管合同已被作为合同的典型类型[13]。我国《民法典》对保管合同也有相应的定义。随着经济的发展，保管合同按保管标的、保管情形等不同被逐步分类。按照学理，我国保管合同可以分为一般保管与消费保管两种：一般保管合同中的寄存人取回特定之物；而消费保管合同由托管人向保管人给付一定的费用，演变为金融机构为吸引资金向寄存人支付利息。通说认为，消费保管合同的标的物是种类物，标的物的所有权依占有的移转而移转给保管人，以使保管物在保管期间发挥其价值，促进经济发展。我国《民法典》对消费保管合同并没有明确的规定，但从货币保管条款被规定于保管合同一章中可以看出，货币保管本质上属于保管合同，适用对保管合同的一般规定。对消费保管性质的界定，主要影响标的物灭失时风险的承担方式。德国和日本规定，保管人在标的物发生损毁或意外灭失时具有承担所发生风险的义务，并且承担相应的赔偿责任[14]。我国《民法典》将保管合同区分为有偿保管和无偿保管，保管人负有的义务不同，承担的责任也不同。其一，客户备付金是消费保管合同的保管物。客户备付金作为货币，其所有权和占有权具有同一性，客户交付的备付金和提现时取回的备付金显然不同。我国学者对货币保管的性质有不同观点，但通说将货币保管合同归属于消费保管合同当中，因此客户备付金属于消费保管合同的标的物。其二，客户备付金不是商业银行中的存款。从表面看，客户对虚拟账户的充值和提现类似在银行的活期存款和取款活动。然而，客户备付金与存款存在两方面区别：一是在用途上，客户备付金具有特殊用途，只存于非银行支付机构的特定账户中，用于客户购物、理财、日常缴费和信用还款等；而存款是客户存放于银行中的闲置资金，待需要时再取出。二是在服务机构上，客户备付金主要是向非银行支付机构交付的，而且无论充值还是提现都必须由银行来完成，非银行主体不得开展存款等相关业务。

综上所述，就客户备付金的法律属性而言，客户备付金属于保管合同理论中消费保管合同的标的物。虽然我国《民法典》尚未对消费保管合同进行规定，但客户备付金依旧属于保管合同理论的范畴。根据客户备付金的法律属性，其应当明确适用保管合同的相关规定。按照我国《民法典》对保管合同的规定，非银行支付机构在保管客户备付金期间，如果造成客户备付金损失从而侵犯客户权益的，应当承担赔偿责任。

2. 厘清客户备付金孳息收益权属关系

客户备付金孳息，是指客户备付金由于迟延交付在备付金银行存管期间所产生的利息。《存管办法》规定：非银行支付机构可将计提风险准备金后的备付金银行账户利息余额移转到自有资金账户，根据支付机构计提的风险准备金不得低于其备付金账户利息所得的10%，剩余的90%利息均被非银行支付平台所得。该规定明显有利于非银行支付机构，但对客户权益的保护显然不足。根据我国《民法典》和保管合同理论，托管人对保管之物享有所有权，保管人对保管物仅享有占有权，而保管物在保管期间所获得的孳息收益归属于保管物所有人。客户备付金作为保管合同的保管物，其所有权应当属于客户，非银行支付机构无权享有其孳息收益的所有权，因而客户备付金在非银行支付机构保管期间产生的孳息收益应当返还给其所有人。因此，客户在非银行支付机构存管备付金期间仍然享有该资金的所有权，并且享有对此期间产生孳息的收益权。

综上所述，应当将客户备付金孳息收益以其他方式回馈给非银行支付机构客户群体，除可以按照客户拥有的资金额度进行计息，并按一定周期返还到客户在非银行支付机构开设的虚拟账户中外，还可以计提风险准备金、建立行业保障基金以及存款保险，以便充分利用这部分资金，保障客户群体的合法权益[15]。

3. 健全信息披露制度

(1) 初始披露。在客户开立资金账户时或第一次资金移转前，非银行支付机构必须承担一定的披露义务，即初始披露义务[16]。这一披露方式在《管理办法》第42条中得以细化。虽然该办法在信息披露方面进行了大规模的内容补充，但尚有三个方面亟待完善：一是客户个人信息保护的相关披露尚需补充和完善；二是对支付披露的内容可以进一步完善和细化，使客户能够更为准确、全面地了解客户备付金可能发生的风险，并对风险发生后的责任分配有清晰和明确的认识；三是应要求非银行支付机构对某些影响客户权益的重要格式合同条款予以明显标示，如警示性信息、机构责任等，从而进一步保障客户知情权。

(2) 协议条款变更披露。对于客户备付金相关协议条款的变更披露，《存管办法》第37条规定：“非银行支付机构在对客户备付金的收费项目和标准作出改变后，应当提前一个月告知客户。”但该规定依然不够完善：其一，对协议条款变更信息披露的规定只涉及收费项目和标准两个方面，内容过于简单；其二，对披露方式的规定较为粗糙。对此应给予立法回应：一方面，针对协议条款变更披露，必须要求非银行支付机构全面、真实、准确地使客户知晓，凡是与客户有关的协议条款内容变动，都要具体、全面且具有选择性，使客户能够独立作出有利于自身的选择；如果客户不接受非银行支付机构变更后的内容，可以要求非银行支付机构解除双方之间的支付协议。另一方面，在披露方式上，应当规定非银行支付机构具体针对客户个人进行告知，确保客户第一时间知悉和了解，而不能只是简单地进行公告。

4. 完善内部管控制度

完善非银行支付机构客户备付金的监管，不仅要依靠外部监管，也要依靠内部管控。这里的内部既包括行业协会的监督，也包括非银行支付机构的内部监督。行业协会制定的行业自律性规范虽无法律效力，且行业协会属于社会组织不具有行政职能，但其却具有法律和政府监管不可比拟的独特优势，能够在市场监管中发挥重要作用。2011年，国内银行组织、金融公司以及非银行支付机构等共同成立以央行为核心的中国支付清算协会，但由于国家机构的介入使得该组织缺乏社会性，其出台的行业组织自律规则与法律规范无明显差异。因此，完善非银行支付客户备付金内部管控，必须发挥好行业协会这一自律组织的关键作用，改革现有组织机构，减少官方色彩，充分协调非银行支付关系中的各方主体，形成非银行支付领域内部有行业协会管控，外部有法律、政府监管的多重监督体系。

完善立法应当突出约束、限制、引导等特点，逐步完善非银行支付的内部监督制度。其一，非银行支付机构应当加强内部监督机构建设，客户备付金账户管理岗位应由专人负责，建立监督部门对客户备付金管理部门的制约机制。其二，应当严格管理客户备付金的转入和转出，建立逐级审批制度，对相关情况进行日常整理和汇总，完善现有客户备付金进出管理制度。其三，应当建立非银行支付内部审计制度，针对客户备付金进行严格审查，在确保内部审计独立性的基础上，加强收集、分析和检测客户备付金运作情况的能力，提高内部监督效率。

5. 确立客户备付金责任追究制度

在责任追究机制方面，当客户因非银行支付机构故意或过失致使备付金遭受损失，或其他合法权益遭到损害时，现有立法并未全面规定非银行支付机构应承担的责任，导致有关主体的责任难以得到有效追究，客户遭受的损失无法获得赔偿或补偿，这显然对客户的合法权益保护不足。应针对客户备付金可能发生的风险建立一套有效的责任追究制度。首先，明确客户备付金行政监管部门的责任追究主体地位，确保行政监管部门做到事前有效预防、事后及时发现，并对相关人员进行追责。除此之外，客户可以第一时间向非银行支付机构的监管部门提出申请，由行政机关介入调查非银行支付机构或相关主体的违法行为，并采取相应惩罚措施：一方面，可以责令非银行支付机构改正，并对其进行警告、罚款等；另一方面，应增设吊销支付业务许可证、营业执照等措施，直至使其退出非银行支付市场。其次，如果非银行支付机构的违法行为已经构成刑事犯罪，那么针对此类犯罪行为应当进行严厉打击，在立法上明确其构成要件和量刑标准，规定相应惩罚措施，并纳入《刑法》调整当中。再次，由于非银行支付机构在技术、管理、资金、成本等方面拥有较多优势，若客户通过民事诉讼要求非银行支付机构承担民事责任，则在举证方面应适当向客户倾斜。因此，可以要求非银行支付机构承担无过错举证责任，相对减轻客户的举证负担。

6. 建立客户备付金赔付制度

(1) 建立客户备付金风险准备金制度。风险准备金是在借鉴欧美国家支付规制经验的基础上提出的风险防范制度，即预先对客户备付金所获孳息收益进行统一管理，以便在客户备付金发生风险后第一时间进行补救和赔付。此外，按照上文所述，所有权归属于客户的孳息收益用于补救和赔付后，应由监管部门第一时间进行追偿，保障客户财产权益不受侵害。一方面，非银行支付机构必须在银行开立专门账户存放风险准备金；另一方面，未经监管部门许可，任何个人或者机构均不得无故挪用风险准备金。

(2) 建立非银行支付行业保障基金。行业保障基金制度在金融领域多个行业得以广泛应用，但目前非银行支付行业并未建立起相应制度。非银行支付行业保障资金的缺乏，导致难以针对客户备付金风险形成长效救济机制。因此，建立非银行支付行业保障基金可以防止和解决客户备付金账户缺口引发的金融行业风险。此外，要明确行业保障基金的监管主体为中国人民银行，并且仅央行具有相应的授权机制，可以委托其他负有监管责任的主体对该基金进行监督管理。

四、结 语

我国非银行支付正处于高速发展阶段，相关业务渐趋成熟，非银行支付已经成为消费者支付的主要方式。非银行支付虽然经历了发展壮大并伴随着巨额的资金流通，但也存在潜在的客户备付金风险，不仅可能侵害消费者合法权益，而且会制约经济社会发展。如何对客户备付金进行有效、完满的法律规制，是非银行支付未来发展中应予充分重视并深入研究的重要课题。