新时代高校预算管理优化路径探析

徐芳婷

（中南财经政法大学 财务部，武汉430073）

新时代实现预算管理能力的提升将成为增强国家治理能力的重要组成部分。党的十九大报告明确强调：要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。[1]在高等院校中，注重预算管理尤其是通过执行管理来提升其预算管理效率自然有利于增强其治理能力。为强化高校预算管理能力，国家先后颁布了诸多政策性指引文件来引导高校建立规范性的预算制定和执行流程，2019年1月实施的《政府会计制度》代表了政府会计核算开始转变为以“双体系、双分录、双报告”为其新的突出表征。会计核算的基础、要素与科目的重要变化涵盖了高校绝大部分业务类型，既为高校提升其预算管理水平提供了良机，也为其管理现代化带来一定挑战。本文拟在现存研究基础上梳理相关规范性文件，深入分析高校预算管理过程中所存主要问题，认为采用注重部校协调、尊重预算权威、加强预算评估和完善系统建设等要途可促其预算管理实现最优化。

一、预算执行重要性的制度规范日趋完善

在中国预算管理中，预算执行过程管理实为预算实施整体流程中的关键一环。为更好地达此目的，国家先后出台了诸多顶层设计的政策性文件，从不同层面来完善预算执行规范。总体来看，预算执行的重要性问题在制度设计层面曾出现过一定的变化。众所周知，《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》均对“预算执行”的内涵作了较详细规定，这在一定程度上显示出国家对预算执行的高度重视。此后，财库（2008）l号、财办（2008）32号、财预（2010）11号和财教（2011）128号均在不同程度上对此作了更细致的规定，为预算执行提供了更清晰的政策指引。可以说，国家对预算执行管理非常重视，前述制度设计的详尽规定已充分说明了这一点。

2012 年2 月财政部联合教育部出台的《事业单位财务规则》对“预算执行”重要性的重视有所下降。但2019年以来预算执行和预算绩效管理的重要性再次受到高度重视。如2019年12月颁布实施的《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）从六个方面具体阐释了如何加强预算管理，为进一步全面深化该项改革奠定了重要制度基础。在此背景下，如何有序推动预算绩效管理优化遂成为高校更好地适应改革大趋势和提升其治理能力的重要议题。

在理论上，学术界的一些研究者也从不同角度强调了预算执行的重要性。具体的预算执行面临着两大基本问题：即合规性和必要的监督与控制。[2]比较而言，预算执行显得比预算准备更重要，甚至在一定程度上决定了预算的最终结果与实际质量。有鉴于此，预算执行过程中的控制管理以及预算执行完成后的绩效评估就显得举足轻重。事实上，预算执行是一项管理责任。预算执行工具可分为两类：一类与财务控制有关。这主要涉及被用来记录政府交易的多个账户，包括收入和支出两方面。另一类与管理控制相关。它基本涵盖对管理部门的编制和更新、立法部门审查并通过的预算计划的管理和调整。如此将从一个侧面显示出重视预算执行已成学术界的共识。

可以说，国家从制度层面上出台相应的政策性规范和具体实施细则有助于确保预算执行的有效性。这在一定程度上适应了预算执行管理的内在需要，也是保证预算执行顺利实施的重要措施。

二、现实中高校预算管理中存在的主要问题

现实中的高校预算管理不仅未能完全实现前述国家制度规范性文件所定具体目标，反而在预算执行过程中暴露出诸多严重问题，而其中重要者有四：预算管理呈现出“两张皮”、刚性管理与柔性管理耦合不足、预算约束权威性受到漠视和部门间信息化建设参差不齐。它们在《政府会计制度》颁布后更趋明显。可以说，这些问题极大地阻碍了高校预算管理水平的提升。

1.预算管理呈现出“两张皮”实为高校预算管理中一个较为突出的顽疾。具体突显为三个方面：一是部门预算与高校预算存在一定差异。2012年印发的《高等学校财务制度》第十条与第十三条分别对预算编制的原则要求作了说明。由于预算编制主要采用基数法，依赖过往年度的预算执行、结转和结余状况而忽略了年度事业的发展目标和计划，这直接导致预算管理出现“两张皮”现象。不仅如此，由于部门预算案和高校预算在编制和执行的时间上、预算年度规定等方面存在差异以及编制口径的区别，预算管理的“两张皮”现象在所难免。二是预算的编制与执行的差异。预算编制强调的是事前预测和判断，而执行侧重于对实际进度的管理与控制，两者在管理内涵上的区别显而易见。预算编制是一个较复杂的过程，既有许多相关因素要考虑，又存在由这些相互关联因素引起的技术性困难。三是预算执行和绩效评价间的差异。基于预算编制和具体管理的差异，预算绩效考评不可避免地存在与部分目标的冲突，如学校事业发展目标和计划与依据既有指标编制的预算间的冲突。同时，由于中国高校预算编制、执行和评估基本都在财务部门运作，这导致财务部门既是规则的制定者，又是比赛的参与者，更是最后绩效评价的裁判员，职能边界模糊不清极易导致此类问题更难解决。预算“两张皮”归因于预算编制与战略目标间存在脱节，以及预算目标与考核结果间没有保持一致。[3]中期基础预算在我国实施具有一定的现实基础和必然性，能够解决其中一部分问题。[4]预算“两张皮”的一个直接后果就是预算执行松弛。有学者通过对75所中央部属高校的数据分析，发现了这一现象并提出了针对性的建议。[5]

2.刚性管理与柔性管理耦合不足是高校预算管理过程中另一个突出问题。理论上，所谓刚性管理是指预算经规定程序通过实施后不允许未经授权因素的干扰。国资委在2011年11月颁布实施的《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》（国资发评价[2011]167号）第六条规定：强化预算刚性约束，做好预算执行监控与分析工作。因此，预算管理中的刚性管理是其核心要义。所有经上级部门审批通过的预算一般不得调整。倘若确因实际需要的调整也应严格履行相关手续。比较而言，柔性管理则体现为在不确定环境下的权衡能力，此即人性化管理。由于预算是对未来支出的预测，难以绝对保证如实反映未来年度内各项支出都符合实际需要，柔性管理成为必需。如当预算执行超过编制额度时，根据实际情况作必要调整显然利于保证高校工作的顺利开展。当然，预算管理中柔性因素过多往往会导致制度权威性和约束力下降，而刚性因素过多则易导致预算死角。因此，如何既保证预算编制和实施的权威性又能依据实际需要进行柔性管理就成为高校预算管理工作中亟须处理的现实性难题。事实上，高校预算管理既需要兼顾刚性管理中的严谨和柔性管理中的激励，又要充分调动各部门积极配合促进约束性规范的有效落实。因此，高校应要求所属各部门进一步强化对预算编制重要性的认识，并以此作为高校内部统一协调管理的思想基础。

3.预算约束权威性受到漠视。理论上，预算软约束易导致高校预算执行效率低下。伴随高校预算额度的逐年增加，预算约束的权威性需要得到持续不断的强化。若将预算约束分为硬预算约束、近乎硬预算约束和软预算约束三种类型。[6]科尔奈认为软预算约束只是作为一种财务关系，难以形成对企业选择自由的约束。它不仅是一个资金问题，更是以一种资金形式反映了更深刻的社会经济现象。对其在现实高校中的积极价值，这种软预算约束激励主要有二：一是高校利用办学自主权和贷款自主权向银行融资以不断突破高校总收入限额；二是高校利用现行干部考核制度激励一些行政干部利用短期政绩工程来获得职位晋升。[7]预算的权威性体现了预算规范的纯粹性，而预算的正确性则有助于保证预算规范性的实现。[8]

相比较下，硬预算约束则是高校预算管理的主要形式。尽管国家对此极为重视并作了明确规定，其具体执行力度仍有待进一步强化。根据“谁贷款，谁负责”的原则，作为贷款主体的高校必须对为实现自身发展而所举的债务负有最终偿还责任。如果高校将贷款作为它的主要融资方式且所举的债务超过其自身还款能力，其具体偿还债务客观上需要使用财政资金、非税收入或其他收入。这将有助于控制高校借贷资金规模的无限膨胀，规范高校充分合理高效地使用财政资金和其它资金。当然，过于严苛的硬性约束又在一定程度上对高校发展产生一定的负面影响。为避免此一现象的出现，建立规范和严格的预算调整机制以及完善的事后绩效评价机制显得必不可少。这可以从投入、产出和效果三个层面上设计了高校预算绩效管理的相关指标，为此方面的建设提供一种思路。[9]在考虑高校财务流、业务流和关系流的基础上，高校还可以分析并识别高校财务和业务关联的重要节点，并发现隐藏风险，进而达到优化预算绩效评估的目标。[10]

4.部门间信息化建设参差不齐严重影响了高校预算管理。总体来看，这主要源于各部门间信息不对称，尤其是资产管理部门和使用部门间以及资产管理机构和预算管理机构间存有严重的信息障碍，这极易导致部门间具体政策行为难以协调到位，而他们在政策内涵理解上又存在一定偏差往往导致其实际工作举步维艰。在现实社会中，诸多高校的信息化建设存在的主要问题是其内部各部门间的信息化建设速度不尽一致，参差不齐现象十分突出，这导致部门间的数据交换难以顺利实现，甚至有的部门以信息化程度差异作为部门间难以协调的理由拒绝配合必要的预算管理工作。在建设步伐相对一致的高校中，数据统计口径和标准的差异也影响了部门间数据的顺利交换，这也在一定程度上严重阻碍了信息化管理对财务管理工作效率的提升，甚至没有进行信息化改革的部门会对实施了信息化管理部门的效率产生怀疑。进而，这不仅降低了投入到信息化建设中资金的使用效率，还会延长高校整体布局信息化建设的整体战略，迟滞了相关管理工作从信息化中受益，甚至会导致此一领域的改革越改越难。如此不一致更会导致部门内部和部门间的信息孤岛效应以及数据安全性的问题，难以形成信息化建设的规模效应。

可以说，这些现象充分表明高校预算管理中存在的问题颇为严重，极大地影响了高校更好地完善其治理体系和提升其治理能力。如何及时有效地解决高校预算管理中效率低下问题已刻不容缓。

三、新时代推进高校预算管理优化的要途

在新时代，推进国家治理能力现代化已成为中国特色社会主义建设的应有之义。作为国家教育事业的重要组成部分，高校如何提升其治理能力显得尤为迫切。针对前述存在的严重问题，全面深化高校预算管理改革，不断优化其管理方法颇值得深入探讨。这可能涉及诸多具体方面，而其中重要者包括四个方面：注重部门和高校间预算的协调；尊重预算审批的权威性；注重预算分析和绩效评估与倾力完善信息网络系统建设。

1.注重部门和高校间预算的协调，主要是从顶层角度切入努力从源头化解高校预算管理中的现实性难题。在国家预算实施过程中，部门预算和高校预算存在的不一致主要体现为制度和内容两方面。高校应依据自身具体建设目标科学编制相应预算，注重高校与部门间预算编制和执行间的协调性以及制度与内容二者的兼容。为克服长期存在的“两张皮”问题，在预算管理中，国家有关部门可尝试调整其预算科目，结合高校实际业务特征采取独立核算方式以提升财务工作的质量与效率。高校财务治理关系包括财务决策、监督和执行的综合的体系，需要同时考虑财务内部治理要素和外部治理条件，其中外部因素就包括部门间的预算协调。[11]

2.尊重预算审批的权威性是着眼于解决高校预算管理中的理念问题，侧重于从人的思想深处确立预算审批后不轻易调整或更改的意识。预算的权威性不仅需要高校对已获批预算给予充分尊重，而且还需要高校所属各部门严格依此去制定相应的方案并具体付诸实施。尊重预算审批的权威性实际意味着重视规则的约束性，对落实优化财政资源配置和促进落实高校总体发展战略具有重要意义。在实际执行过程中，这有助于引导高校各级管理者自觉将管理目标统一起来，严格遵从预算而行，尽量减少非必要的预算调整，努力按统一标准去执行预算，避免人为干扰制度规范的具体实施。在预算评价阶段，预算编制、预算执行和预算评价应逐步从财务部门中分离出来，形成相互独立，相互制约的主体结构以保证预算的执行效率。需要指出的是，预算执行中仅有权威性而缺乏灵活性又往往会给实际工作带来一定困难。一个可行之道就是高校应确立刚性和柔性管理的基本原则和框架，根据自身业务特点和类型进行流程化设计，同时兼顾刚性管理和柔性管理的客观需要。注重预算分析和绩效评估旨在有效保证财力资源在高校间和高校内部的合理配置。强化预算过程管理是高校完善财务治理提升资金管理效率，进而实现预算指出目标的重要方式。

3.注重预算分析和绩效评估。各层次的高校应根据自身实际采取不同的管理模式。即使在同一高校中，由于分工和目标存有较大差异，各职能部门亦应采取差异化预算管理模式。因此，高校预算管理既应兼顾学校和部门的差异性，也需要按照预算分析和绩效评估的方式进行监督和管理。具体地说，应根据预算管理对象进行业务横向分解，并纵向深化到各预算责任人。预算分析能有效地将高校内部资源进行整合，既保证预算整体性又考虑到授权条件下的差异化诉求，进而实现各部门在整体预算管理体制下的协调，有效贯彻高校发展战略，提升其综合竞争力。事后的绩效评估也是不可或缺的重要组成部分，在资源分配的评价和方案制定上具有不可替代的作用。财政部2012年11月出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）第十一条明确指出：单位需要重视风险评估中的预算编制情况、与资产配置的结合情况、与具体工作的对应情况、进度合理与否、决断是否符合真实、完整、准确、及时的原则。对于实际执行进度与预算之间的偏差，单位应注重监控和调整，并在认真查明相关原因后进行处理。在预算执行的各主要阶段，如中期和末期，单位应积极准备进行绩效评估，对执行质量进行必要的监控。考虑到财务工作中绩效评估的重要性，适时将绩效评估独立于财务部门以实现制定决策、实施主体和监督主体的分离，进而提升预算执行效率。高校提升高校绩效管理需推动内涵式发展，在提升对预算科学性认识的基础上，建立相对完善的职责分工体系。[12]科研项目经费预算方面的改革也能提供较好的配套制度建设。[13]

4.倾力完善信息网络系统建设是实现上述制度建设与执行的重要硬件基础。《事业单位国有资产管理暂行办法》第四十五条和第四十七条均对信息系统建设提出了原则要求和具体规范以建立完善的信息化网络，推动资产管理体制的良性发展。事实上，高校预算管理工作需要对信息进行有效的管理。这不仅需要高校对硬件和软件设施进行持续性投入，而且还应强化财务管理部门的信息化队伍建设。此举不仅能实现财务信息的独立性，而且还有助于提升财务管理工作和助力于高校的经济决策。而财务管理部门内部和高校内不同管理部门间的信息交换系统也需逐步完善。这有利于更好地进行数据分析和报表分析，从动态角度监控预算执行的变化，实现全过程和动态化的信息管理。这在一定程度上也是将制度性规范指导精神的具体外化。部分学者归纳和分析了企业预算信息化建设的路径，[14]以及云计算的背景下构建兼具集成性与共享性的信息化平台，[15]均能在一定程度上为高校的预算信息化建设提供借鉴。

综上，高校预算管理倘若能立足于现实，围绕注重部门和高校间预算协调，尊重预算审批的权威性，注重预算分析和绩效评估与倾力完善信息网络系统建设等来强化预算管理，高校必定能进一步提升其治理能力，极大地提高其预算管理效率，真正促进国家高等教育事业不断提质增效以更好地服务于国家现代化建设。