地方政府支持企业创新发展的政策特征研究
——基于2011—2020年河南省政策文本量化分析

陈书伟, 郭肖宁, 邓钰

(河南财经政法大学 公共管理学院，河南 郑州 450046)

一、引言

加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，审时度势作出的重大决策。正如习近平总书记所强调“推动国内大循环，必须坚持供给侧结构改革这一主线，提高供给体系质量和水平，以新供给创造新需求，科技创新是关键”。作为科技创新的主体，企业创新能力和创新效果对各地实现创新发展驱动具有极其重要的意义。企业创新的核心作用发挥得是否充分，不仅是影响企业竞争成败的关键，而且是推动区域产业转型升级和实现创新驱动发展的关键。企业创新问题引起了地方各级政府的高度关注，多地政府在“十四五规划”和“二〇三五年远景目标纲要”中提出：把创新放在现代化建设全局中的核心地位，把科技创新作为社会经济发展的战略支撑。为了促进企业创新能力的提升，以省级政府为主体的地方各级政府出台了大量支持企业创新的政策。为了厘清地方政府支持企业创新的政策导向、发展脉络，以河南省级政府(包括省级各厅局机构)“十二五”以来颁布的支持企业创新政策文本为研究对象，从政策文本年度频数分布、主体发文数量、类型分布和主题词关联分析等4个方面进行文本定量分析，描述和呈现地方政府支持企业创新发展的政策情境及政策侧重点，进而概括出地方政府支持企业发展政策的特征，以期为完善和优化政府支持影响企业创新发展机制提供理论参考与政策依据。

二、文献综述

学者们从不同的角度以不同的方式论证了政府支持对企业创新发展的重要意义。有的学者从政府与市场的关系出发，探讨政府支持企业创新的必要性，认为企业技术创新具有较强的溢出效应，会带来市场失灵问题，如收益小于投入成本、投资收益的不确定性、创新收益的非排他性等，需要政府通过支持企业创新来解决创新的市场失灵问题[1]-[8]。政府不同的支持政策或方式对企业创新发展的作用机制及影响效果也不尽相同，也有学者研究政府支持方式对企业创新发展的影响[9]-[13]。

以上研究回答了政府支持企业创新的必要性，以及采用什么样的方式进行创新支持的问题。政府支持企业创新通常具有系统性、持续性、稳定性及适应性，政府支持企业创新的方式则是实现政府支持目标的手段。部分学者研究政府支持企业创新发展的政策体系、政策逻辑及政策变迁等问题。如Dodgson等[14]认为政府支持企业创新政策是政府为推动企业创新发展活动的各项政策的综合体，其中技术政策和产业政策是政府支持企业创新发展政策的核心；田志龙等[15]通过对武汉东湖高新区、武汉市、湖北省和中央四级政府的创新政策文本及体系分析，对我国政府创新政策的内涵及作用机制进行探讨，认为我国政府创新政策及政策体系通过竞争性政策过程，而非单一的直接政府补贴，激发地方政府间和企业间对政策资源的竞争，推动企业创新发展；王海等[16]基于新能源汽车产业政策文本的经验证据，分析了地方产业政策与行业创新发展，认为地方产业政策通过强化市场竞争和降低企业融资约束，能够有效激励新能源汽车行业创新发展。

已有研究对于认识和理解政府支持政策对企业创新发展的影响奠定了重要基础，提供了分析思路和方法。本研究的边际贡献主要在于：突破现有文献主要从静态的角度和整体层面对政府创新政策对企业创新发展影响的研究，将政策锚定某一省级政府支持政府创新政策，并对一个较长时间内的政策文本进行梳理分析，考察地方政府支持企业创新政策特征及演变逻辑，对于探讨政府支持对企业创新发展的影响及作用机制具有重要意义。

三、样本选择与研究方法

(一)样本选择

样本选择均为河南省级政府(包括省级各厅局机构)支持企业创新发展的政策文本。本着可及性和代表性原则，政策文本主要来自河南省级政府网站和河南省发改委、科技厅、财政厅、人力资源与社会保障厅、工业与信息化委员会和教育厅等省级厅局部门的政务公开资料。通过在河南省人民政府网站及相关厅局网站，分别以“创新”“政策”“公司”和“企业”作为关键词，以“标题”为查询范围，对政府相关文件进行检索，检索的时间跨度为“十二五”至“十三五”期间，即2011—2020年。

通过检索得到相关政策文本资料将近1 300份，为保证政策文本的可靠性、准确性、代表性和相关性，对检索到的政策文本资料按照如下原则进行筛选：一是文件唯一性，即删除重复文件；二是文件内容与研究主题的相关性，将与政府支持企业创新无关的文件删除；三是将非文件性文本，如会议、资讯和培训通知等删除；四是对政府文本中缺失发布时间、部门和主题三要素且无法补全信息的文件删除。最终筛选出有效政策文本共计761份，其中河南省人民政府发文186份，各省级厅局机构发文575份。

(二)研究方法

对于政府支持企业创新发展政策的考察，基于文本多维度统计分析方法，能够准确客观地呈现政策变迁特征和演变逻辑，其中主题关联分析作为挖掘文本类型、主题及其演变的分析工具，已经较为成熟地在政策文本分析中得以应用[17]。本文主要采用政策文本量化分析法，对河南省级政府支持企业创新发展的政策文本进行定量研究，通过对政策文本进行频数分布、发文主体与发文数量、类型分布和主题关联性分析，呈现河南省级政府支持企业创新发展政策实践、支持主体和支持方式；在进行主题关联性分析时，主要采用共词分析方法，基于Bibexcel软件建立河南省级政府支持企业创新发展政策的高频主题词共词分布矩阵，运用Ucinet软件分析得出这些高频主题词的关联网络图谱。探讨地方省级政府支持企业创新发展政策特征、侧重点、政策演变逻辑以及内在影响机制等。

四、河南省级政府支持企业创新政策文本量化分析

(一)政策文本数量年度频数分布

河南省级政府始终坚持将创新摆在现代化建设全局中的核心地位，把创新作为全省发展的战略支撑，不断强化企业创新在创新体系中的主体地位。“十二五”提出“把科技进步和创新作为重要支撑”，“十三五”进一步提出在增长动力和竞争优势培育中，“实现由要素驱动为主向创新驱动为主转变”，将“创新能力和实力明显增强”作为河南“十三五”七大发展目标之一，明确提出进一步突显企业的创新主体地位。与此相适应，河南省级政府及相关厅局部门出台了《河南省人民政府关于贯彻落实国发〔2009〕36号文件精神进一步促进中小企业发展的实施意见》《河南省人民政府关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》等一系列支持包括企业在内的市场主体创新发展政策性文件。这些支持企业创新的各类政策性文件，有力地支撑了河南省创新驱动发展，有效地推动了河南省科技创新工作不断深入发展，为创新主体和创新人才活力的持续激发提供了坚实的政策保障。

回顾过去两个五年计划期间河南省级政府支持企业创新发展的政策实践可以看出，河南省级政府始终重视企业创新在创新体系中的主体地位，进而带动整个社会的创新发展。如何促进企业创新发展、激发企业的创新能动性和积极性一直是河南省政策制定和实施中的出发点和落脚点。通过对河南省“十二五”“十三五”期间政府支持企业创新的政策性文件的梳理，从整体上看，河南省级政府及各机构出台的支持科技创新的政策文件数量相对较多，十年间出台政策数量达到761份，平均76.1份/年。河南省级政府支持企业创新政策年度分布及变动态势见表1 和如图1所示。

表1 河南省各省级相关机构发文数目 单位：份

图1 河南省级政府支持企业创新政策数量年度频率分布

(二)政策文本发文主体及发文数量

河南省人民政府发文共计186份。按相关检索关键词分类如下：以“创新”作为检索词，检索到政府文件共45份，其中，文号为“豫政”的文件19份，文号为“豫政办”的文件26份；以“公司”作为检索词，检索到政府文件共8份，其中文号为“豫政”的文件2份，文号为“豫政办”的文件6份；以“企业”作为检索词，检索到政府文件共99份，其中文号为“豫政”的文件35份，文号为“豫政办”的文件64份；以“政策”作为检索词，检索到政府文件共34份，其中文号为“豫政”的文件9份，文号为“豫政办”的文件25份。通过发文数量可以看出，“豫政办”发文数量均较“豫政”发文数量多。具体情况见表2。

表2 河南省级政府2011—2020年各检索词发文频次 单位：份

河南省人民政府发文可以分为“豫政”和“豫政办”两个发文单位，“豫政”颁布政策文件更多是全局性、战略性和统领性的，以及应当由省-级政府颁布的；“豫政办”大多是执行层面、具体研究部署和实施。

检索出河南省发改委、科技厅、财政厅、人力资源与社会保障厅、工业与信息化委员会和教育厅等省级厅局部门文件共575份，其中发改委55份、科技厅134份、财政厅143份、人力资源和社会保障厅52份、工业和信息化委员会104份、教育厅34份，其他机构53份。各单位发文及在“十二五”和“十三五”期间的分布见表3。

表3 河南省各省级相关机构发文数目 单位：份

从发文频次来看，财政厅发文的频次最高，其次是科技厅和工信委，然后是发改委、人社厅、教育厅等。财政厅在企业创新方面的职能主要是安排资金支持，为企业创新提供财政税务优惠帮助，这在一定程度上说明，资金支持依然是河南省级政府支持企业创新的最主要的方式之一。科技厅的主要职能是规范科技创新管理，制定、组织以及实施企业创新发展政策。从科技厅的发文频次可以看出，政策支持是政府支持企业创新的主要方式之一。工业和信息化委员会的主要职能是拟定实施行业规划、产业政策及标准，推动重大技术装备发展和自主创新等，在企业创新标准确定、创新技术转化应用等方面支持企业创新也起着非常重要的作用。财政厅、科技厅、工业和信息化委员会发文占总发文数量的66.26%，表明这3个部门在政府支持企业创新中发挥着极其重要的作用和影响。

(三)政策文本类型分布

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)中关于公文种类的规定，公文种类主要包括决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等15种。根据上述关于公文种类的规定，结合省-级人民政府的公文效力、规章制度以及相关机构的规范性文件等政策文本类型，将政府支持企业创新的政策文本形式分为：意见(若干意见、实施意见、指导意见)、通知、决定、通报、方案、细则、办法、条例、纲要等9种类型(见表4)。

表4 河南省级政府支持企业创新政策文本类型分布

对表4的分析可以发现，在河南省级政府支持企业创新政策文本类型分布中，“办法”是数量最多的一种类型，有226份政策文本属于此类，占全部政策文本的34.95%，如图2所示。

图2 各政策文本类型占比

(四)政府支持企业创新的政策主题词关联分析

对政府支持企业创新的政策主体分析，从政策主体中提炼出高频主题词，并对这些高频主题词进行关联分析，可以发现不同政策主体高频关联词之间的关系，探究不同部门支持企业创新影响机制的不同着力点和内在有机联系。在主题词选取上，基于扎根理论对政策文本进行主题词分析，在此基础上，每个政策文本提取出3～5个代表性主题词，形成政策主体主题词词库，最终在这些主题词词库中提取高频主题词。高频主题词的选择标准为：在各部门各政策文本中，主题词出现3次及以上频次的给予标注，当标注达到90%以上的覆盖率时，确定为高频主题词，然后对这些高频主题词进行相关统计分析。

通过对“十二五”和“十三五”(2011—2020年)十年间的政府支持企业创新政策主体的761份政策文本分析，共提取出327个政策文本主题词，其中307个主题词可由31个高频主题词予以标注，超过90%的标注覆盖率的高频主题词标准(见表5)。

表5 2011—2020年河南省级政府支持企业创新政策高频主题词频次及点度中心度

运用Ucinet软件进一步处理后得到这些高频主题词的共现网络(如图3所示)。

图3 2011—2020年河南省级政府支持企业创新高频主题词共现网络图谱

由表5和图3可知，创新、支持、科技和技术开发等高频主题词处于该共现网络的内核位置，说明这些是实现企业创新的核心本质体现；产业发展、成果转化、科研、融资、补助(补贴)和税收(优惠)紧紧围绕核心位置呈环形分布，而这些高频主题词恰恰是政府支持企业创新政策的体现，说明政府政策支持对企业创新具有高密度的支持，是政府支持企业创新的影响机制的中介和载体；最外环的是服务、创新中介、知识产权、表彰、规划、人力资源、财政和资本市场等高频主题词则体现了影响企业创新的机制或制度。共现网络图的3个层面位置及其对应的高频主题词，在一定程度上印证了政府支持企业创新的影响机制，制度或机制通过具体的支持举措作用于企业创新的实现，这3个层面是机制的有机统一体。

五、地方政府支持企业创新的政策特征及演变逻辑

(一)地方政府支持企业创新的政策特征

通过对“十二五”和“十三五”(2011—2020年)期间河南省级政府支持企业创新文本量化分析，可以概括出地方政府支持企业创新的政策特征如下。

第一，从政府支持企业创新政策发文年度分布时间维度来看，“十二五”期间发文数量共487份，平均每年97.4份；“十三五”期间发文数量共274份，平均每年54.8份。与“十二五”相比，“十三五”期间发文数量锐减，发文数量下降43.7%。从发文数量来看，政府支持企业创新的政策由粗放转向集约。但在每一个五年计划各年度发文也呈现出非均衡特征，具体来说，每一个五年计划前四年发文比较平稳，但五年计划最后一年发文数量呈现骤然增多的特征。

第二，从政策主体高频主题词来看，税收优惠、补贴补助、奖励等直接物质补助是政府支持企业创新的主要措施，这些政府财政转移性支出有效地支持了河南省企业创新绩效，这反映出河南省级政府支持企业创新政策依然比较重视发挥财政支持和宏观调控的作用，这也是财政资金在地方政府支持创新企业影响机制中占据主导作用的体现。

第三，重视发挥激励和信号引导作用。在进行直接财政补贴支持的同时，积极发挥表彰激励和支持的信号引导功能，引导社会资源和外部支持，有效发挥社会力量共同促进企业创新绩效。从政府发文情况和政府创新补贴的信号作用来看，政府的表彰文本和政府补贴支持的信号作用显著，均有效地说明政府同时重视激励和信号引导作用。

第四，基础性支持和市场性支持越来越受到重视。基础性支持方面，包括在科研院所、高等学校开展专业技术人才的定向培养和针对性培养，促进重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放、加强知识产权保护等方面；市场性支持方面，包括不断加大技术开发力度和科研成果市场转化，加强技术转移体系建设，加大政府科技成果和产品市场化采购力度等。这些方面的支持在更深层次和更大程度上进一步深化了对企业创新的支持力度。

第五，积极发挥制度和市场的协同作用，更加重视发挥政策的支持效果。比如重视资本市场对企业创新的融资支持；强调创新中介的作用；进一步加强奖金监管力度，规范政府支持企业创新的措施、制度等。这说明地方政府支持企业创新的影响机制从具体层面向机制、制度和市场层面进一步深化。

(二)地方政府支持企业创新政策演变逻辑

通过对河南省“十二五”和“十三五”这十年间政府支持企业创新政策分析，从影响机制的角度探讨政策演变的逻辑，可以得出如下结论：

第一，地方政府支持企业创新手段多元化。从原来相对单一的财政补贴、税收优惠，到表彰激励、奖励等正向引导，再到发挥市场基础性作用和政策、制度、机制保障作用。政府支持企业创新手段越来越多元，而且在影响机制方面，也由直接影响转向直接影响与间接影响并重，发挥多重影响功能。

第二，地方政府支持企业创新的影响机制由单纯支持企业创新，到支持企业、高等院校、科研院所和创新载体并重，支持对象由单一向复合演变。更加重视影响机制的复合效应。

第三，地方政府支持企业创新的影响机制由原来偶发、单一和随机性向具有可持续性、可发展性和可复制性转变，更加重视长期一致逻辑。这种逻辑进一步体现在政府支持企业创新的影响机制更加适应企业创新发展的逐步深化诉求上。只有保证可持续性、可发展性的一致逻辑的政策机制，才能更好地适应企业创新深化发展的诉求。

第四，地方政府支持企业创新政策理念的权变逻辑。随着各地科技创新发展的进一步深入、市场机制的进一步完善、发展阶段的深化，科技对影响经济发展的重要性进一步强化。为了适应这些变化态势，各地政府需适时调整和完善政府支持企业创新政策理念，由单一支持向多元支持、财政支持向多角度支持引导转变，从具体政策、措施向制度、机制和依赖市场发展。这些支持企业创新影响机制的变化，无不体现政府支持企业创新政策理论的权变逻辑。

六、提高政府支持企业创新政策影响效果的对策建议

基于河南省级政府支持企业创新发展政策文本量化分析和政策主体高频主题词共词分析法，对“十二五”和“十三五”期间(2011—2020年)河南省政府支持企业创新发展的政策实践、政府支持方式、支持主体等进行分析，并概括出地方政府支持企业创新发展的政策特征和政策演变逻辑。值得注意的是，虽然以河南省为样本代表的地方政府支持企业创新发展的方式呈现多元化特征，开始更加重视基础性支持和市场性支持，并积极发挥制度和市场等机制提升政府支持企业创新发展的政策绩效，但以财政转移和税收补贴为代表等物质支持仍然是主要的支持方式，这种方式在相关经验研究中已被证明其发挥作用的有限性[18][19]。据此，提出提高政府支持企业创新发展政策效果的对策建议如下。

第一，加强政策的协同，充分释放政策效应。政府支持企业创新政策的影响机制的发挥是一种复合效应。政府支持企业创新的政策及措施，是实现推动或促进企业创新的中介或载体，其效果发挥的优劣或充分与否，需要通过市场、制度以及机制实现。因此，政府支持企业创新政策，不是单一或孤立的，需要从系统的角度出发，更加强调政策之间的协同效应，充分释放政策对促进企业创新的影响红利。

第二，丰富政府支持企业创新的政策内容，提高政策影响企业创新效果。从投入-产出两个维度出发，投入维度作为政府政策内容，如前文分析，包括供给支持、环境制度和需求促进，具体包括财政经费资助、创新补贴、人才培养等，为促进企业创新绩效而进行的制度性引导、政策性措施，以及政府招标采购、合作激励、科技成果转化等。在政府支持企业创新的各个政策内容层面，进一步丰富政策的激励性，发挥政策的服务本质和市场本性，合理使用控制型政策，通过正向强化引导、负向约束和遵循市场的基本作用，评估政策支持边界，提高政策影响企业创新效果。

第三，进一步扩大政府支持企业创新的对象参与范围，引导多方力量支持企业创新。企业作为市场主体和创新主体，创新绩效的提高和创新目标的实现，需要社会各方力量的参与。其中，政府不能也不应包揽全部责任，要合理界定政府促进企业创新的引导、激励角色，发挥企业作为创新主体的自主角色，加强社会促进企业创新良性循环的互动角色，以及奠定市场实现企业创新利益的基础角色。因此在制度政府支持企业创新的政策或措施时，应充分考虑发挥包括政府、企业、高等学校、科研机构、市场、金融机构等各方主体力量的作用。

第四，强化政府支持企业创新政策的信号传递机制，充分发挥政府促进企业创新的信号机制。政府的创新补贴对企业创新提高的直接促进作用比较有限而且只是直接的影响，更大范围的影响主要体现在政府创新补贴向外部传递政府支持的信号，从而为企业在技术创新方面获得社会关注和外部资源的支持。这是企业实现创新提升的最重要的政策效应体现。因此要充分发挥社会媒介的作用，扩大政府支持企业创新的政策社会知晓面和知晓度，最大可能地发挥政府支持政策的信号传递作用，提高政府支持企业创新政策绩效。