城投类公司内部管理优化策略研究

□ 周燕

城投公司（政府投融资体制改革的产物）一般指由地方政府出资成立的城市建设投资公司，最早在20 世纪末于上海成立。经过20 余年的发展，现主要承担政府公益性、非公益性城市建设项目的管理与投融资职能。

相较于其他企业现代化的发展，城投类公司发展历程短，公司运营管理受到地方政府影响大，各地城投公司发展良莠不齐，部分公司产生经营风险甚至面临破产重组等局面。如2022 年5 月，财政部发布关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报，多市的城投公司因发行企业债券违规承担政府隐性债务受到通报，城投公司负责人受到政务警告处分。而随着国家城镇化的推进，城投类公司面临的风险挑战日益严峻，如何从内部控制入手，防范企业全面风险，提升公司的管理水平，就显得尤为重要。

城投类公司内部管理存在的缺陷

第一，城投类公司的内部治理环境仍有待完善。从股权结构来看，多数城投类公司股权结构单一，主要股东为地方国资委及资产集团。而公司股权集中度与公司内部控制的有效性影响呈负相关关系，公司股权过于集中会对公司开展内部控制形成抑制。由于城投类公司实际控制方为地方政府，其董事长等公司核心管理层均由地方政府任命，并且其资金部分来源于地方财政，因此在企业实际运作中，其定位不够明确，往往处于现代化企业与政府职能部门之间，其行为与决策易受到地方政府与国家政策波动影响，导致企业内部现代化的管理制度难以落实，内部“三会一层”管理效用难以发挥，不利于企业内部风控的开展，容易产生经营风险。

在经营目标的设定上，部分城投类公司存在缺乏经营目标或以政府工作目标作为企业经营目标的情况，导致企业缺乏适当的发展方向，容易陷入为政府解决问题的困境当中。

第二，企业存在财务风险隐患。由于城投类公司承担政府的投融资职能，在直接融资与间接融资层面，为发行企业债券及获得银行贷款，城投公司通常会选择扩张企业规模从而提升企业信用评价。但在此过程中，部分市县级城投公司本身资产规模有限，地方可利用资源少，为扩大规模，城投类公司普遍存在注入大量地方公益性资产甚至接收地方平台公司不良资产的情况，这为企业的财务风险埋下了隐患。

同时，由于城投类公司的主营业务为城市建设类项目，而城市建设类项目多数为公益性项目，缺少项目收益作为还款来源，导致公司承担着较大的债务风险。

第三，城投类公司的绩效方案设计容易存在不合理。由于城投类公司核心管理层属于国家公职人员，纳入国家行政编制序列管理，许多地方缺乏对于公司负责人的成熟的绩效考评体系，仍沿用政府部门的绩效考核体系，主要选取企业党建、高管履职等因素作为考核指标，导致绩效激励作用难以发挥，公司高管缺乏工作动力。

以某市级城投公司业绩考核方案为例，其绩效奖金基数为1.5 万元（董事长与总经理绩效系数为1），绩效考核指标中定量指标35 分，主要为投融资指标、收入利润指标、资产保值指标；定性考核指标65 分，主要为企业党建、安全生产、风险防控等。从中可以看出，当下对于城投公司核心管理层的绩效考核存在如下几个问题：一是相较公司管理层的收入而言，绩效考核金额占总收入比重过低，绩效考核难以对公司核心管理层发挥激励作用；二是绩效考核指标的设置不符合企业战略性发展方向与结果导向原则，易使公司高管策略制定偏离公司基本职能与发展方向。

第四，城投类公司的人力资源管理存在漏洞。在高管层面，由于其个人受到政府委任，公司又承担了部分政府职能，在此种特殊的委托代理关系下，公司决策容易受到政府决策的影响，并由于政府决策采取结果导向，容易忽视企业风险且具备不可逆性，因此存在管理者为谋求个人发展而损害公司利益的风险。在员工结构与专业性方面，在经济活跃度稍差的地区，由于许多城投类公司发展历程较短，除高级管理层外，仍有大量中层员工是原行政事业单位转岗而来，这部分员工多数仍秉持着原行政事业单位的工作方式，难以转变为企业的思维方式，这不利于企业日常业务的开展，同时也影响到企业内部控制与薪酬体系改革等方面。

此外，考虑到内部薪酬平衡等原因，城投类公司社会化招聘可提供的工作岗位与薪酬待遇对高端及专业性人才缺乏吸引力，导致公司员工缺乏专业教育经历及企业与金融行业工作背景，员工能力与专业性难以满足日益复杂的城市建设项目需要，导致开展企业投融资业务与进行城建项目管理控制水平偏低。而由于公司高级管理层身份的特殊性，社会化引进的员工因身份编制原因缺乏内部上升渠道，也导致企业高端人才的流失。

对城投类公司内部控制缺陷的优化建议

首先，梳理政企关系，明确经营目标。城投类公司是地方政府为弥补市场调节机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而设立的，具有政策性及非营利性的特点。因此，在确定公司经营目标时，不应过度追求公司规模与企业利润，企业应当以保本微利的原则，追求在完成政府城市建设要求之外的可持续发展，并将投融资业务的风险防范与缓解地方财政压力、降低潜在财政风险作为主要关注点。

此外，城投类公司要明确自身职能定位，防范政府职能的不合理扩张，与地方政府建立良好的委托代理关系，保障公司按照现代化企业的经营策略进行运作，健全“三会一层”的企业管理体系，完善公司内部组织架构，明确各部门职责及分工，提升公司的市场化水平与可持续经营能力。

其次，健全薪酬管理与人才培育体系。城投类企业应当加强专业化人才队伍建设，除从政府部门引进行政管理类人才外，还应通过市场化原则引进投融资领域的金融人才与项目管理方面的专业人才。在内部，企业也应当建立合理的员工晋升渠道，健全人才储备与培育机制，推动员工进入地方政府部门与省级城投集团进行学习交流，从而强化公司的人力资源建设。

在薪酬体系方面，城投类公司应突破原有的行政事业单位考评体系，引入公司化的绩效管理体系，将企业发展方向与薪酬管理相结合，提升绩效在员工收入中的占比，建立合理的激励机制，从而促进员工提升工作积极性与自身业务水平。此外，还可通过激励机制引导员工参与公司的内部控制，保障公司内部控制活动实施，引导企业向战略性目标健康发展。

再次，建立内外部高效沟通交流渠道。信息与数据的高效、真实传递，是企业进行高效运作的基本保障。对于城投企业而言，一是要建立对外的信息沟通渠道。一方面加强与政府职能部门的沟通，保障对城建项目的深度参与；另一方面要加强自身信息披露，提升政府部门监管效率，保障财政资金安全，强化对企业的监督和监管，促进企业规范化运作，提升公司治理能力。二是要加强内部的信息沟通。因为在资产补充与城市项目建设过程中，城投类公司往往合并了多个地方政府企业，而要提升城投类公司的资产管理能力，就需要建立内部的信息资源共建共享平台，保障信息在城投类公司与控股企业间的高效传输，提升城投公司对名下企业的监督管理能力，促进地方企业的共同发展。

相对国家的城市化进程而言，城投公司还是个新生事物，以后要走的路还很长，而其扮演的角色也将更加重要。提升内部控制管理水平是实现城投公司高质量发展的关键，各类城投公司应以问题为指引，持续深化改革，更好地服务于城市建设和地方经济发展。