共青团参与基层治理的探索与精进

丁 宇 汪 红

（武汉科技大学 文法与经济学院，武汉 430065）

社会治理需要多元主体共同参与，从而发挥多种主体的优势，形成多元治理合力。中国共产主义青年团（以下简称“共青团”）是我国共产党领导下联系青年、服务青年、发展青年的先进群团组织。共青团中央委员会于2021年12月31日颁发的《中国共产主义青年团城市基层组织工作规定（试行）》中明确要求：贯彻落实习近平总书记关于青年工作的重要思想，进一步加强基层团组织建设，充分发挥团组织的政治功能和社会功能，团结和带领团员青年在推进城市基层治理体系和治理能力现代化中切实发挥生力军和突击队作用。共青团在联系青年群体中具体天然的优势，积极参与基层治理可以因应社会治理的现实需求。尤其在新冠肺炎疫情常态化复杂化的当下，共青团参与基层治理具有更加重要的现实意义。

一、问题的提出

当前学界普遍认为共青团应该参与基层社会治理，但共青团在参与社会性事务时，也需要对自身做一些调适与发展，这些调适与发展是提升组织参与能力的关键。

首先，基层治理呼唤共青团等群体组织参与。学界认为基层治理的社会化是治理创新的重要导向，也是近年来一项重要的制度性变革。在当前中国深化转型发展的情境中，基层利益关系多元变动，治理问题纷繁复杂。基层治理难度不断加大，表现在内部横向联动性差、府际纵向衔接性差、人力资源稳定性差、政社关系互动性差等方面。在现实的治理实践中，任务繁重、监督多元的运行模式使基层治理容易陷入治理倦怠。为缓解这一情况，就需要基层治理有相当的人员储备，并可以及时获取外部力量的支援。尤其是在应对突发性情况时，迫切需要较为稳定的人力资源储备，特别是青年人力资源。因此，在基层治理中预存稳定可靠的人力资源是提升基层治理的关键，而共青团的青年资源恰恰可以成为基层治理的最优选择。

其次，组织角色的变革是共青团参与基层治理的主要切入点。可以从理念着手，转变共青团参与治理理念，调整组织功能的发展方向，建立共青团社会组织建设的原则和思路，明确组织的发展定位发挥好共青团关键载体的作用。在组织的发展定位上，学界倾向于将共青团发展为某种社会组织，譬如枢纽型社会组织。这类社会组织的特征是组织形式完备，与政府间的合作基础良好，社会动员能力较强，社会治理经验相对丰富。同时还可以改革组织原有架构、运行方式。共青团在原有组织机构设置上，可以由单一、垂直型，向多元化、网络化转变。共青团工作方式也要由传统组织化动员向社会化、网络化动员转型。这种改革方式带有去行政化的色彩，属于社会共治的改革思路。或者将多元主体合作的社会共治理论引入群团组织转型研究中，通过组织行为逻辑转型，在当前社会治理中发挥共治的核心效用，实现共同治理的目标。再者，在青年社会组织不同成长阶段，共青团分别扮演仪式参与者、前台指挥者、中台协调者以及后台成就者的角色，发挥着重要作用。另外，在组织功能上，根据社会治理现代化的现实需要和共青团组织的群团属性，共青团在社会治理中的功能主要概括为政治功能与社会功能。一个组织的发展根本上依赖于组织可提供的功能，这两类功能为共青团参与基层治理奠定参与基础，但是具体功能的展开运行形式还有待加强。

组织功能的创新是共青团改革发展的主要着力点。首先，在组织工作的路径方法选择上进行创新。这个并非只指某种具体方法的创新，而是从理念、技术和制度三个层面进行选择，具有整体性和系统性的创新特征。其次，在志愿服务方面拓展创新领域。充分挖掘社会资源，构建青年志愿服务工作网络和共青团内外双向联动，拓展新的志愿服务途径。在共青团工作方法和志愿服务板块的新探索，可以为共青团参与基层治理提供一些可操作性的改革思路。再者，在加强党团关系上开拓创新。有学者强调作为中国共产党助手和后备军的中国共青团，必须始终坚持党的领导，坚持把帮助青年确立正确理想、坚定信念作为首要任务，发挥共青团桥梁纽带作用。在加强党团关系上进行创新，既能够保持共青团自身特色，也能够充分发挥共青团参与基层治理的优势，这为共青团在新时期的新发展提供了新思路。

纵观目前的研究动向，无论是转变理念，还是改变组织原有运行方式、创新性发展都为共青团参与基层治理提供一些参照。尤其在创新性发展的思路上，为共青团参与基层治理提供了灵感，而且良性运转的共青团会带动青年工作的稳步发展，促进青年健康成长。但学界关于共青团的改革方式，基本存在两个研究偏向：一是对共青团的认知侧重于政治组织，对组织的理念、定位关注较多，而对于共青团参与基层治理的功能发挥研究较少。二是对共青团参与社会治理存在共识，对组织参与基层治理的优化，倾向于向社会组织靠拢，一定程度上忽略共青团自身的特性，对共青团组织的参与状态以及组织行动模式的相关研究也较少。本文在提出共青团的政治组织导向和社会组织导向的基础上，试图寻求共青团政治性与社会性的平衡，强调共青团在参与基层治理时需要保持组织自身特色。同时参考社会组织在参与社会治理中的优秀模式，不断增强和保持共青团的政治性、先进性、群众性，充分发挥党的助手和后备军作用。

共青团诞生于革命时代，在不同历史时期都肩负了重要使命。当下的基层社会治理需要各方协力配合，学界对共青团创新性的思考可以为共青团参与治理带来启发，但是这些创新性的探索是否可以运用在共青团参与基层治理当中，还需要一些考证。另外，共青团参与基层治理的经验稍显不足，对于组织参与模式的选择和自身适应性也应有所思考。针对共青团现有的改革导向，已有的发展是否可以完全解决传统参与时遗留的问题，如何增强组织的适应性和现实参与效力，都亟待解决。

基于此，本文力图厘清共青团参与基层治理的逻辑，把握共青团参与基层治理的现实状态，明晰共青团当下已有的参与优势。文章主要侧重于解决两个问题：一是分析共青团参与基层治理是否解决了传统参与的不适应性；二是在保持组织自身特色基础上，如何进一步完善共青团参与基层治理的功能与模式，强化组织的适应力。解决这两个问题，不仅可以提升共青团实践治理能力，协助政府机构处理好公共事务，还可以更好地发挥群团组织的社会效用，更全面地满足社会诉求。

二、共青团参与基层治理的逻辑

（一） 共青团参与基层治理的基本逻辑

习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调“打造共建共治共享的社会治理格局”。这在新时代是社会主义本质及尊重人民群众主体地位的重要体现和实践展开。那么，为进一步完善社会治理格局，要实现有效培育社会力量的目标，关键在于赋予社会组织充分的发展空间，厘清社会组织的参与思路，形成有效的双向互动机制。

根据奥斯特罗姆提出的多中心治理理论，社会公共事务的管理过程中，政府不是单一治理主体。这是一种多元主体参与社会公共事务的管理，建立政府、市场、社会三维框架下的多中心模式是该理论的治理基础。多中心治理理论关注单一主体治理的缺陷，同时肯定社会性质的自主治理、自发组织的有效性，具有一定的理论参考价值。但需要强调的是本文所撷取的多中心治理理论，并非一味地简单套用，而是依据本国基本国情和社会需要，强调发挥政府机构的主导性作用，同时重视社会组织在基层治理中的作用。在基层治理更趋复杂的现实背景下，各方力量的积极参与及功能发挥对于优化治理机制、提高治理效能显得十分必要。因此，参照多中心理论，结合我国国情，共青团参与基层治理应该摒弃传统治理方式的弱点，重点发挥共青团功能多元的优势，通过组织动员青年群体参与更加广泛的社会事务管理，促进基层治理效能的全面提升（详见图1）。

图1 共青团参与基层治理的基本逻辑图

（二） 共青团参与基层治理的行为逻辑

图2 共青团参与基层治理的行为逻辑

共青团的组织功能具体表现在以下三个方面：首先，共青团的社会基础功能。共青团是一个有着光荣历史和优良传统的先进青年的群众组织，社会基础深厚，党团关系紧密，拥有密切的群众关系，具备显著的群众影响力，这就相当于储备生产力。共青团在青年学生中还着重发挥教育引导等育人功能，进一步强化了其社会基础功能。在多中心治理理论中，组织基本的人员储备是发挥治理效能的基础。共青团可以提供一定质量和素养的青年力量，这是其他社会组织所无法比拟的，深广的群众基础通过共青团组织可以转化为基层治理中的治理效力。

再者，共青团的社会服务功能。“在多中心治理结构中，多中心可以为公民提供主动权，组建许多个治理当局”。共青团作为参与治理的当局者，在社会建设中发挥组织、协调等服务功能。这类服务性质的功能，尤其在基层治理中需要组织长期应对时，由于多中心服务和治理机制存在，使得每个公民能够在多个组织中获得有效服务，缓解拥挤，这也是我国基层社会治理中需要补给的功能。

最后，共青团的社会整合功能。共青团组织在政策制定和权益维护中拥有利益协调和社会整合功能。多中心强调决策中心下移，决策以及控制在地方和基层多个层面展开，从微观和宏观层面强化决策的民主和有效，从而协调整合社会资源。这类功能的常态化发挥，在必要时可以成为应急社会资源，充当核心部门的有力助手。

发挥共青团组织功能的聚合作用，同时也必须关注原来共青团与青年之间存在的单一线性关系可能带来的片面影响。任何主体之间只有建立一定的基础关系，才会相互作用。当前，我国基层社会治理理念的内核主要是构建各种组织与社会之间的复合式关系，盘活当前组织的余量，强化群团组织的社会能力。若组织的发展导向单一，对内与对外联动方式也会单一化，组织的工作范围过窄，很难提供社会需求，满足基层治理需要。而且，如果外部环境快速变化，也可能直接使组织在基层治理中难以自洽。

另外，组织的政治联系功能是组织的优势，也会在一定的情况下使组织功能呈现行政化倾向。此处的行政化并不意味着政治化，共青团带有的政治特征是其组织的灵魂。组织在人事、资源和运行方式各方面，惯性向政府体系靠拢，对于行政机构有一定依附性，组织的行政属性也必然会加强，缺乏组织应有的独立性与自主性。共青团的政治特征会使组织的引领性更强，但在基层治理中会使组织的功能偏向于行政化。而行政化意味着固定化，使组织功能在现实治理中存在一定滞后状态，削弱共青团作为群团组织的实践性。

总之，共青团特有的功能决定了其可以有效参与基层治理，实现组织发展与善治的共同目标。探析共青团参与治理可能存在的不适应性，扬长避短，才能促进共青团更加高效地参与基层治理。需要强调的是，我们对于共青团组织职能的分析并不是要完全剥离共青团原有的功能特征，也不是按原有的认知把共青团的职能范畴完全归纳在青年范围内，而应该在新的社会治理需求中寻求组织功能的新突破，深入挖掘共青团参与基层治理的潜力。

三、探索与转变：共青团参与基层治理的发展

在快速变迁的社会情境中，原有群团组织因素必然会成为组织角色转变的结构性阻力，难以实现必要的社会调适与社会转换。过去，群团组织作为国家政权的体制性嵌入，政治功能强化而社会功能弱化。而共青团囿于原有社会角色建构固化，其角色状态转变必然会在社会情境变迁过程中呈现出迟滞效应。所以，深究其因，梳理共青团过去参与治理的状态，凸显共青团新时代的角色定位，才能提升共青团参与基层治理的效能。

（一） 过去的角色状态：脱嵌与错位

在传统的社会管理中，为适应管理的需要，共青团所发挥的政治功能较强，社会功能偏弱，而且没有成熟的社会参与渠道，这使得共青团在参与基层治理时难免表现出不适应状态，凸显出一种“外部−脱嵌”“内核−错位”的综合组织特征。

首先，组织的“外部−脱嵌”状态，是指正式组织具备一定功能，在实践功能时显现出不适应性的状态。这种状态下的组织有两个表征：一是组织具备承担任务所需的功能，但在实践转化中，功能的效用发挥存在问题，没有实现预期效果。二是组织承担任务时，缺少承担相应任务的功能，或者未构建合理的参与渠道，使组织自身处于有待完备的一种不协调状态。当组织处于这两种状态时，即可以被认为该组织处于脱嵌状态。共青团在参与基层治理时，因其功能偏向和历史发展，脱嵌状态有所显现，具体表现为两个方面：一是指共青团存在参与承担治理任务的功能，但在实践转化时，转化效果不理想。譬如践行社会基础功能时，共青团拥有广泛的群众基础，但是没有很好地发挥其组织功能，对青年群体的主导作用不够明显。二是指共青团缺少相应的功能，或者功能实施渠道有所缺失，使组织承担任务时，体现出不适应、不协调状态。譬如践行社会服务功能和社会整合功能时，面对青年志愿服务的发展潮流时，缺乏必要的抓手；面对突如其来的公共卫生事件，还缺乏应有的组织准备和必要的组织手段，不能有效聚合青年群体的力量，展现青年群体的青春活力，形成服务社会的有生力量，提供更多更好的自我服务和社会服务。

其次，组织的“内核−错位”状态，是指组织在承担任务时，组织的功能发挥与实际需要不对称、功能的供给与现实需求不匹配以及功能供给与现实需求需要调配的三种状态。在传统的社会管理中，共青团的错位状态主要表现在组织功能的供给与现实需求的匹配性有待调配。譬如政治功能较强、社会功能较弱的组织特征，决定了其活动形式带有一定的行政附属性，且常局限在传统的认知层面，活动形式相对比较死板，不能有效地贴近青年、贴近社会、贴近百姓、贴近生活。为进一步深化参与能力，改变这种错位状态，群团组织必须理清需求，占据主动，积蓄匹配力量来承担治理任务，协助核心机构更好地处理社会事务，有效参与基层治理。

（二） 参与状态的转变：凝聚与建构

新时期，为实现组织能力的提升，共青团开展了组织功能的自我调整，对自身社会角色的认知发生了较大转变，进而在凝聚力量、建构制度方面做出了有益的探索。

首先，加强引领凝聚，密切与青年群体的联系。新时代共青团对新兴青年群体“引领凝聚”的科学内涵包括政治引领、思想引领和价值引领三个方面。创新共青团身份认同，以政治认同、组织认同、身份认同和职业认同为目标，引领青年群体，加强与青年群体联系。另外，在强化话语权方面，应主动结合新兴媒介，开展丰富多彩的新媒体宣传渠道。尤其在高校，共青团以媒体平台为阵地，规划话语内容、创新话语方式、转变话语风格，助力共青团话语吸引力的提升，充分发挥高校共青团在思想引领、组织动员、服务青年、维护青年权益的基本职能，有效提升共青团的组织凝聚力。

其次，建构组织制度，挖掘共青团的新功能。根据新形势新需要，团中央建构了许多新的组织制度。譬如街道可以依据工作需要，经同级党组织和上级团组织的批准，设立街道团的工作委员会或基层委员会，城市团组织可以创新组织方式，将青年社团作为团的建设和工作的重要组织依托，同时加强与新业态、新就业青年群体之间的联系服务和引领，积极推动青年群体参与城市基层治理中。这些新的组织架构与领域为共青团的发展设定了新目标，也是共青团未来结合社会实践需要努力的新方向。

四、调配与融入：共青团参与基层治理的精进策略

共青团已有的良性发展对于其参与基层治理提供了基础，其凝聚力和认同意识的强化进一步拉近了与青年的距离，组织的新功能也为参与基层治理提供了新的渠道和机制。但是，共青团参与基层治理的实践尚未成熟，改革中还面临较多的困难，参与基层治理兼具机遇与挑战。为了解决脱嵌和错位的问题，我们需要由内而外、由表及里地进行更深入的分析，从而更有效地推进组织的功能调配和融入，提升组织软实力，以更稳健的状态参与到基层治理中。

（一） 功能调配

脱嵌与错位状态的出现，究其原因是由组织功能错位所导致的。为改善参与能力，共青团应该对组织功能进行调配。共青团的功能调配并非完全抛弃组织原有的功能，也不是完全照搬非营利组织的社会性质功能，应将实际治理需要考虑进来，审慎式调配与运用。基于此逻辑，共青团组织功能的调配可以从四个方面展开。

1. 组织功能的尺度调配。尺度是制图学中的概念，在这里“尺度”指共青团参与基层治理时功能发挥的视野范围。在基层治理中，共青团的参与功能不是偏向单一化、固定化，而是在一定程度上扩充功能的尺度，使其在不同的层次上充分发挥。尤其基于基层治理不同的需求，共青团组织功能的尺度调配是必要的。功能的尺度调配应依据不同社会场景中的需要以及社会多层尺度分布，对功能进行特定的分化和层级重构，有效地抓住组织功能发挥在各域间的联系，把握组织功能尺度，使组织功能分化的同时兼具实际组织效用。

2. 组织功能的程序调配。程序是一种既定概念，这里的程序调配是指组织中核心要素之间的相互关系，以及要素发挥的基本逻辑。在组织功能的程序中，如何灵活调配现有功能或者补给相关功能，如何发挥效用最大化，都是共青团增强参与适应力应该思考的方面。在组织的社会功能上，共青团可以提炼出组织的主要社会功能，高效排列功能发挥的频次，譬如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理以及政策倡导与影响等。依据功能发挥频率，调配组织的功能要素，对组织功能进行反馈和优化。通过反馈程序，进一步发挥组织的协调与引领能力，促进参与过程的高效。

3. 组织功能的绩效调配。功能的绩效是对功能发挥作用的评估，组织的精干高效除了组织结构的流畅度，还依赖于组织功能的有效率。而组织功能的绩效调配则是提升组织功能有效率的可观途径。共青团组织功能的传统绩效主要依据组织科层制度来评定，组织功能的实际效力通过绩效高低来显现。在绩效调配中，这是改善组织脱嵌状态的关键。警惕组织的行政化绩效，不能以一种新的行政化去替代旧的行政化绩效，必须对组织绩效评定制定多元指标，适当引入竞争机制、参与机制等方式，使执行群体的参与感强，提高组织功能绩效产出，提高主动参与基层治理的积极性。

4. 组织功能的特质调配。组织功能的特质是指具备高度稳定性的组织特征，这些特征在功能调配中需要发散影响和扩大特征范围。共青团明显带有组织优势与鲜明属性，并具备青年群体主导、党团一体的个性特征。在积极参与基层治理的导向时期，必须对共青团组织功能特质加以扩充，实质提升组织的功能影响力。组织功能的个性内涵主要与组织外显特质有关，扩大组织功能个性内涵，可以实现调配组织外显特质。譬如在社会性、服务性个性特质添加，推进组织在原有党团色彩基础上继续衍生发展，把握新的话语空间和行动组织，形成新的活动空间，加强与广大青年主体的联系，呈现组织的包容性与时代性，为组织后续参与治理积蓄力量。

（二） 柔性融入

柔性融入是与刚性嵌入相对应的概念。刚性嵌入是指组织出台若干硬性规定或强制性要求，强力介入社会事务，实现组织与事务的紧密结合，进而实现组织目标的工作方式。而柔性融入是指通过若干润物无声的举措，根据实际需要，推动组织工作落到实处，使相关工作成为组织自觉自愿的主动行为。共青团的组织特征决定了其参与基层治理，不可能采取刚性嵌入的方式，而是借助已存在的相关架构进行功能要素、创新方式、具体内容等方面的柔性融入，进而为发挥各种治理主体的合力而助力，全面提高治理效能，获得比刚性嵌入更优的实际参与效果。

对于共青团而言，柔性融入模式是搭建组织参与基层治理的桥梁，也是实现治理参与常态化的现实选择。同时，适应基层治理成熟后固定下来的板块可以为组织的职能提供补充内容。在建立共青团柔性融入社会治理的模式中，需要从四个路径进行融入，分别是社会动员融入、话语关系融入以及服务关系融入和联合行动融入。

首先是组织的社会动员融入。共青团带有明显的科层化体系特征，组织动员能力较强，可以将组织制度、人员、资源等要素进行整合，进而提升组织的有效动员力。在基层社会治理中，组织参与治理人员来自常规动员和社会性动员，共青团能够有效扮演社会性动员角色，分担社会性动员责任，形成常规动员与社会性动员的双向结合，进而实现共青团的组织动员融入。

其次是组织的话语关系融入。组织的话语关系融入是一种非正式体系的融入，话语构建作为社会治理重要的融入项目，是提升基层治理效能的载体。赋能共青团在社会治理中的话语体系，通过合法性承载途径，获取政府主导下的组织信任，采用塑造典型组织与构建认同效用双重手段，实现组织的实际融入治理，提升治理内在动力。

再次是组织的服务关系融入。共青团组织属性带有社会性，在社会治理中理应承担一定的社会服务，共青团服务关系的融入主要通过直接提供社会服务和政府委托两种关系融入。组织直接提供社会服务是依托社会实际需求，因地制宜设置服务。政府委托的方式类似于市场中的委托−代理关系的运用，将适宜的社会性服务事务委托给当地共青团组织，共青团组织实际上分担政府部门公共事务，扮演代理角色，转化服务的落地实践。

最后是组织的联合行动融入。共青团在地方政府的主导下参与基层治理，同时依托自身优势，通过链接各类社会组织（如企业、非政府组织、志愿者组织等）构成多元合作、相互支撑的关系，从而形成地方政府主导下的基层多元治理格局。在各组织间的融入合作模式可以借鉴和利用机构集体行动框架（Institutional Collective Action Framework，ICA）分析。在ICA理论框架下，关于合作关系的具体分析中，侧重于关注两个维度，即合作关系的复杂性与如何产生合作关系。在这两个维度范围中，共青团组织可以基于合作关系的复杂程度，将组织集体行动细分为三类（详见图3）：（1）关于单一社会问题的双边合作，（2）多边合作，（3）针对复杂社会问题的跨层次合作。依据不同程度的社会问题选择不同类型的合作方式，譬如双边、多边、跨层次合作。

图3 共青团集体行动联合参与路径图

在ICA理论框架指导下，根据共青团在执行过程中具体的合作互动关系，组织间的互动关系可以分为三类：（1）嵌入性的关系，这类合作关系多为双方自发式的嵌入；（2）合约性的关系，在社会网络中的不同机构组织通过合约的形式来促进合作和集体行动；（3）授权性的关系，在此类情境中，地方政府或更高一级的政府机构通常通过统一计划和集权的模式来统一协调社会政策网络中不同组织的集体行动。

共青团组织通过社会动员、话语关系、服务关系以及联合行动的要素融入，复合机构集体行动框架机制，形成纵横双向参与脉络。针对集体行动中不同的社会问题，打通嵌入、合约、授权三种关系的融入渠道，主动响应政府需要，满足社会性需求，构成纵向融入脉络。另外，共青团可以着重于主动联合其他社会性组织，搭建机构集体行动框架，构成横向融入脉络。利用横向脉络，整合社会资源，强化社会组织间沟通与合作，通过合约形式或者互相授权，灵活选择参与模式，实现与其他社会组织的合作与联合，通过社会性联合发挥更大社会性效用，多元化满足基层治理需要，进而构建组织联合行动治理模式。