强生态、壮农业、缓称市推动城镇化的发展

伍海峰

民族地区在推动城镇化的过程中，应该顺应全球城镇化的发展趋势和国家城镇化的发展战略，结合民族地区当地的实际情况，对现有的城镇进行梳理，有选择地重点发展少数自然条件优越、交通便利、有一定产业基础和历史文化底蕴的城镇，对这些城镇集中社会资源建设完善的基础设施和公共服务机构，对绝大部分的城镇以加强生态保护力度为重点，以发展农牧业为主要发展方向，暂缓升级为城市，这样有助于民族地区社会经济健康发展。

城镇化是社会发展到工业信息化时代，由于生产力得到巨大提高，土地单位生产效率相应得到提高的产物，城镇化是为了适应社会分工而进行人口高度聚集的结果。民族地区绝大部分地区由于位于我国生态环境最为重要的地区，是我国最重要的生态屏障，同时民族地区还处于以传统农牧业为主的产业结构状态。民族地区在推动城镇化建设的过程中应该做到强生态、壮农业、缓称市。民族地区绝大部分地方的主要职责就是在保护好当地的生态环境的前提下，发展壮大当地的农牧业，不能盲目跟风撤县建市，或者是撤县设区，盲目进行城镇化建设。

一、全球城镇化和全国城镇化的发展趋势

城镇化是人类社会进入工业信息化社会阶段的必然结果，是因为人类社会文化技术快速发展导致社会整体生产力得到极大提高。在这种情况下，由于社会发展的需要，导致社会资源向少数自然条件优越、具有产业发展前景的地区聚集，形成城市带、城市群。

全球城镇化主要发生在发达国家和地区。这些国家经济技术先进，工业生产制造能力突出，教育文化体系完善，基础设施完备，人均产值较高。人口都是往少数自然条件优越、交通便利的地区聚集而形成大中型城市群、城市带。全球的城镇化是与不同国家和地区的社会发展水平相适应的发展结果，欧美国家率先进行城镇化建设，之后是亚洲的日本、韩国进行城镇化建设。我国是在党的十一届三中全会，实施改革开放，大力发展社会主义市场经济之后进行大规模的城镇化建设。

就欧美地区而言，美国的城市群主要集中在美国东北部的五大湖地区、太平洋东海岸、墨西哥湾北岸地区。这三个地区聚集了美国最主要的城市群和城市带。特别是以美国加尼福利亚州为代表的太平洋东海岸的城镇化发展极为迅速，而且国民经济生产总值很高，其中美国加尼福利亚州一个州的国民经济生产总值就占美国国民经济生产总值的1/6。

日本是继欧美之后社会经济快速发展的国家，日本的城市已经形成了以日本本州岛为主要分布带、以东京湾为中心的城市群，仅日本的东京都就聚集了日本1/3以上的人口。

我国是在党的十一届三中全会实施改革开放，大力发展社会主义市场经济之后进行大规模的城镇化建设，我国先从东部沿海地区实施城镇化建设，到目前为止，我国已经形成了以北京为中心的京津冀都市圈、以上海为中心的长江三角洲都市圈、以香港为中心的粤港澳或者说大湾区都市圈，同时我国还逐渐形成了以成都和重庆为中心的成渝都市圈、以西安为中心的关中都市群、以武汉为中心的长江中游都市群、以长沙洙州为中心的湘江流域都市群等12个国家规划建设的城市群和城市带。这里就包括了民族地区的以新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐为中心的天山北麓城市带、以甘肃省省会兰州市和青海省省会西宁市为双中心的兰西城市群、以宁夏回族自治区首府银川市为中心的宁夏城市带、以内蒙古自治区包头和呼和浩特为中心的河套城市群等。

二、民族地区城镇化的发展趋势

民族地区在推动城镇化的过程中，应该选择在那些自然条件较为优越、基础设施较为完备、具有一定产业基础的地区，集中社会优势资源推动城镇化建设。避免民族地区在推动城镇化过程中乱铺摊子、乱摊大饼的现象发生，避免浪费大量的社会建设资源，破坏民族地区本来就极为脆弱的生态环境。民族地区本来适宜人类生存和发展的国土资源就极为有限，绝大多数地区是山大沟深、戈壁沙漠、人烟稀少、产业结构单一、生态环境脆弱、商品自给率低下、物价水平高、人均经济收入少、基础设施缺乏、自然环境恶劣。在这种情况下，民族地区在推动城镇化的过程中应该集中社会优势资源，在少数适宜发展经济产业的地区大力推动城镇化建设，把民族地区的绝大部分地方用于生态环境建设，并在此基础上，发展农牧渔业和具有民族地方文化特色的文化旅游产业，要结合民族地区当地社会经济发展的实际情况，不能急于撤县建市，或者是撤县设区。因为城镇化的公共管理模式与农牧区的管理模式具有较大的区别，城镇化的公共管理侧重点是服务于城镇工商业企业和城镇居民，农牧区的公共服务側重点是服务于农业、农村、农民。

就青海省的情况而言，就是把城镇化建设的重点放在青海省以西宁市为中心的河湟谷地和格尔木市为中心的柴达木盆地绿洲地区等少数生态环境承载量比较大，基础设施相对完善，具有一定产业基础的地区。把包括资金、人才、基础设施建设、行政管理、社会保障等社会资源集中起来，在上述地区建设土地资源高效利用、产业结构合理、基础设施完善、公共服务优质、社会经济效益良好、人口聚集度高、物价水平低的城市群和城市带。

三、民族地区城市化面临的主要问题

第一、民族地区绝大部分位于国家生态安全的重要保障区

民族地区绝大部分位于边远山区，是我国最重要的生态屏障。以青海省为例，青海省因为是长江、黄河、澜沧江、黑河的发源地，是我国最主要的地表水生产地，青海省的生态地位极为重要。

第二、国家实施都市圈发展战略，导致以装备生产制造业为核心的第二产业和以高科技研发及高端金融服务业为核心的第三产业为了追求高额利润逐渐往那些竞争力强的都市圈转移，民族地区的很多城市面临空心化的问题。

第三、未来我国的粮食安全不仅要依靠粮油主产区进行保障，民族地区在保障国家粮油安全方面具有责无旁贷的义务。

四、强生态、壮农业、缓称市是民族地区未来城市化的发展趋势

2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》里面的第二十九条提出：构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这为民族地区推动城镇化建设指明了方向。4830AF89-B3DA-4FB8-A166-65CE6FEDE5F8

（一）民族地区在推动城市化的过程中应该始终把强生态放在第一位。

民族地区必须继续加大对生态保护和生态修复的力度。以建设国家公园为契机，逐渐减少人类在生态脆弱的地区和生态环境地位极为重要的地区的生产生活轨迹，这是顺应人类社会发展规律的必然选择。追求高质量的生活水平是每个人的本能，是中国共产党领导全国人民的奋斗目标。到那些自然环境优良、适宜人类生存、物产丰富、物价低廉，可以获取高额经济收入、高水平公共服务、行政法制健全的地区工作生活是每个人的合理要求。在这种情况下，民族地区在布局社会发展的过程中，应该以建设国家公园为契机，以自然修复为主，人工修复为辅继续加大对生态环境的保护和修复的力度，或者是以政府整体移民的方式，或者是以国家公园里面的农牧民自由迁徙移民的方式，逐渐减少民族地区境内国家公园里面人口的数量，减少人类在国家公园里面的生活轨迹。这样可以不需要把民族地区的有限的社会资源投入到国家公园里面兴修水利、道路、城镇、医院、学校等基础设施建设。

在青海省已经有了很多这样的成功例子，比如青海省格尔木市的唐古拉镇就是以政府整体移民的方式把原来位于唐古拉山里的数千牧民整体搬迁到自然条件相对较好的格尔木市南郊，在这里兴修完善的生产生活小城镇。格尔木市唐古拉镇政府也随着这些整体搬迁的牧民搬迁到了格尔木市南郊，为这些整体搬迁的牧民提供完善的公共服务。使这些牧民逐渐从传统农牧业转向生产制造业和现代服务业。搬迁到这里的牧民获得了稳定的经济收入、接受了良好的公共服务。号称黄河第一县的青海省玉树藏族自治州曲麻莱县在最近几年，有数千牧民自主搬迁到格尔木市，占曲麻莱县总人口的30%以上，而且还有逐年增加的趋势。

无论是民族地区境内国家公园里面的牧民是通过何种方式从国家公园里面移民到社会发展条件较好的地区，都会对国家公园的建设、当地居民以及民族地区当地政府产生共赢的结果。这是因为建设国家公园的目的就是以自然修复为主、人工修复为辅的方式修复和保护民族地区的生态环境，为民族地区和全国提供优质的生态产品。国家公园里面的人类生存轨迹越少，就越有利于国家公园生态环境的保护和修复。

就从国家公园里面移民到其他社会发展环境较好地区的牧民而言，可以使这些牧民从原始传统的牧业生产生活方式迅速跨越到现代工商信息社会的生产生活方式，移民后的牧民在移入地区可以接受良好的医疗保健、教育、住房、交通、较为丰富的食品种类供给等社会服务。可以以移民输入地为基地，到生产生活条件更好的地区再次移民。青海省的拉面经济就是最好的例子，正是由于受青海省拉面经济的带动，青海省很多以前生活在山大沟深里面的农牧民通过在我国很多城市开拉面馆移民到所在城市，这些拉面人的后代在开拉面馆的城市接受了以前在青海省贫困地区所无法接受到的优质基础教育、公共卫生等服务。很多拉面人的后代因为在移入地接受了高质量的基础教育而考取了著名的大学。

就民族地区国家公园所在地政府而言，国家公园里面的牧民迁移到其他地方，可以减少政府公共服务开支，减少对国家公园里面各种基础设施的投入力度，减轻政府工作压力。

（二）民族地区在推动城市化的过程中应该在强生态的基础上把发展壮大当地的农牧业作为工作重点。

民族地区各级党委政府应该利用现代科技和清洁能源生产逐步引导社会力量提升民族地区农牧业的生产模式，由传统农牧业转向现代生态设施农牧业。把人由生态脆弱、不适宜人居的地区逐步转移到自然条件较为优越、公共服务水平较高的低海拔地区。民以食为天，农业永远是一个国家和地区社会发展稳定的基础。民族地区可以利用现代技术和当地丰富的清洁能源大力发展具有民族地区特色的现代生态设施农牧业。增加民族地区现代农牧业产出。以青海省海南藏族自治州共和县为例，牧民利用当地极为丰富的清洁能源建设现代设施农牧业，已经成功地培育种植出了包括火龙果在内的很多热带水果蔬菜，培育种植成功了温室饲料，增加了单位土地產出，保障并且丰富了当地居民的菜篮子、粮袋子，增加了从事现代设施农牧业的农牧民经济收入，降低了当地的物价指数，有效地提高了当地居民的生活水平。发展壮大当地的农牧业是民族地区当今以及未来需要解决的重要问题。

（三）民族地区由于特殊的地理位置，应该适当减缓县改市进程。

民族地区在推动城镇化的过程中，应该顺应全球城镇化的发展趋势和国家城镇化的发展战略，结合民族地区当地的实际情况，对现有的城镇进行梳理，有选择地重点发展少数自然条件优越、交通便利、有一定产业基础和历史文化底蕴的城镇，对这些城镇集中社会资源建设完善的基础设施和公共服务机构，并且形成城市群和城市圈。对绝大部分的城镇以加强生态保护力度为重点，以发展农牧业为主要发展方向，暂缓升级为城市，这样有助于民族地区社会经济健康发展。以青海省为例，位于青藏高原腹地的玉树、果洛、黄南、海南、海北藏族自治州等五个自治州不要急于推动当地的城镇化进程，像以上这些自治州的很多县城和乡镇由于缺乏适当的生产制造业和基础产业，导致这些城镇的常住人口稀少，而且这些城镇里面的很多居民都在青海省会西宁市安家落户，这些县城以及一些乡镇就不要急于推动城镇化建设。第七次全国人口普查的数据显示，在青海全省，人口在10万以下的县级行政区占了一半以上，有23个，分别是：乌兰县、兴海县、贵南县、泽库县、德令哈市、都兰县、杂多县、同德县、尖扎县、称多县、祁连县、玛沁县、刚察县、达日县、河南县、甘德县、海晏县、治多县、曲麻莱县、班玛县、久治县、天峻县和玛多县。以上这些地区就不需要急于推进当地的城镇化建设，这些地方的人口由于受当地社会经济发展水平的影响，人口还会进一步减少。民族地区各级党委政府就可以把极为有限的社会资源投入到那些具有一定产业聚集度，经济规模比较大的地区进行新型城镇化建设。

（作者单位：中共青海省委党校）4830AF89-B3DA-4FB8-A166-65CE6FEDE5F8