全过程人民民主视阈下陕甘宁边区民主政治建设研究

赵耀宏 刘 迎

(西北工业大学 马克思主义学院, 陕西 西安 710072)

在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调我国要“发展全过程人民民主”[1](P12)，这既是对我国民主制度的本质属性的深刻揭示，也是对中国共产党领导人民进行民主建设历史经验的科学总结。历史地看，延安时期中共陕甘宁边区所进行的民主政治建设实践，在模式建构上呈现出较为明显的“全过程人民民主”特质。基于全过程人民民主的视角，本文试图剖析陕甘宁边区民主政治建设模式的建构逻辑。

一、研究缘起

近年来，学术界十分重视陕甘宁边区民主政治建设问题研究，产出了一系列理论成果，主要包括五个方面的内容。一是对陕甘宁边区民主政治建设的总体研究，包括陕甘宁边区民主政治建设的历史过程、自身特点、历史经验和当代启示等。如朱利民基于“人民民主政治建设”的历史维度，分析了陕甘宁边区开展的三次普遍、平等、直接、自由的民主选举对建设新中国的重要意义[2]。二是对陕甘宁边区民主政治制度的研究，包括“三三制”、参议会制度、普选制等。这些研究多从与人民代表大会制度、协商民主的关系角度展开，如郇雷认为“三三制”为推行协商民主建设奠定了重要的历史前提[3](P82-83)。三是对陕甘宁边区的民主执政行为进行研究，包括民主选举、反腐倡廉、法制建设等。如杨静、薛永毅基于《解放日报》的相关报道，分析了延安市第一届参议会在基层民主选举、监督批评政府以及提案工作等方面的基本做法和历史经验[4](P129-130)。四是对中国共产党领导人关于陕甘宁边区民主政治建设思想进行研究，如彭臻论述了延安时期毛泽东对民主政权建设问题进行的理论探索[5](P8-9)，刘宗灵、严静分析了刘少奇关于党内民主集中制科学内涵与基本实践方法的主张[6](P4-5)。五是对陕甘宁边区民主政治建设相关影响因素进行研究，包括媒体宣传、民众教育、民生问题等，如熊忠辉分析了《良友》画报报道延安的意义和原因，认为延安登上《良友》是社会力量互动与历史协商的产物[7](P1-2)。

纵观现有研究成果，尚无从全过程人民民主视阈对陕甘宁边区民主政治建设进行专题化研究。在2021年中央人大工作会议上的重要讲话中，习近平总书记深刻阐释了“全过程人民民主”这一重大理念的本质内涵，并分析了这一新型民主制度的鲜明特点：“全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，……是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[8]基于大历史观和唯物史观的视角，我国全过程人民民主有其形成和发展的过程。陕甘宁边区民主政治建设是中国共产党领导人民在新民主主义革命时期关于“全过程人民民主”的初步探索。因此，基于全过程人民民主视阈思考陕甘宁边区民主政治建设模式，不仅有助于推进学界对该问题的研究，而且也有助于凸显陕甘宁边区民主政治建设的历史价值。

二、陕甘宁边区政权模式及其人民民主特质

马克思主义认为，“民主是国家形式，是国家形态的一种”[9](P40)。以马克思主义民主观为指导，立足于客观实际，中国共产党在陕甘宁边区创建了融合参议会、政府、法院为一体的政权模式即参议会制度，其政权结构如图1所示。

图1 陕甘宁边区参议会政权结构

(一)参议会是“民主的标志”

边区政府主席林伯渠曾经指出：“参议会就是一个民主的标志。”[10](P377)早在1937年4月，为实现由苏维埃政府到特区政府的转变，创建全国抗日民主的模范区，将苏维埃政策及其工作方式、方法转变为抗日民族统一战线的政策及其工作方式、方法，中华苏维埃共和国西北办事处决定成立4个专门委员会研究政治、经济、文化、教育等方面的具体转变。同年5月西北办事处颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》等法规，正式确立了陕甘宁边区的政治制度。11月边区开始进行议员选举，准备召开边区议会，选举产生边区政府。1938年3月，国民党在汉口召开临时代表大会，制定了《抗战建国纲领》，并决定设立国民参政会。同年4月国民党公布了《国民参政会组织条例》，并于7月召开了第一届国民参政会。同年9月国民政府公布了《省参议会组织条例》，11月公布了《市参议会组织条例》。1938年11月25日，陕甘宁边区政府决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会。1939年1月17日至2月4日，在第一次民主选举基础上，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。至此，陕甘宁边区实现了由工农苏维埃代表大会到参议会的转变。

(二)参议会是确保边区人民当家作主的机关

中国共产党将“人民民主”作为创建参议会制度的根本价值原则，确保其成为人民当家作主的民意机关、权力机关和立法机关。为了确保参议会制度的人民民主属性，切实发挥其作用，中国共产党通过颁布法令的方式赋予其相应的法律地位和职权。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定了边区参议会的职权，包括选举、监察及弹劾，批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划，决定边区应兴、应革之重要事项等[11](P157)。1941年边区第二届参议会对《陕甘宁边区各级参议会组织条例》作了进一步修正，修正后的条例规定边区参议会议员大会有如下职权：(1)选举政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长；(2)罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长；(3)监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；(4)创制及复决边区之单行法规；(5)批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；(6)通过边区政府提出之预算，并审查其决算；(7)决定征收、废除或增减地方捐税；(8)决定发行地方公债；(9)议决边区政府主席、政府委员会、及各厅厅长、高等法院院长，提交审议事项；(10)议决边区人民及民众团体提请审议事项；(11)督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；(12)决定边区应兴应革之重要事项；(13)追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项[12](P29-30)。县参议会在所辖范围内也有与之相适应的职权[12](P30-31)。

从立法地位上看，陕甘宁边区政府隶属于参议会并对其负责。在边区一级，参议会是最高权力机关，政府是最高行政机关，二者相互独立又相互制约。县级参议会与政府管理系统与边区基本相同。而乡(市)级则采用“议行合一”的体制。就任期看，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：边区参议会每半年开会一次；县参议会每三个月开会一次；乡参议会每一个月开会一次。边区和县参议会议员任期为一年，乡参议会议员任期为半年。1941年改为边区参议会一年、县参议会半年、乡参议会两个月开会一次。边区参议会议员任期三年，县议会参议员任期二年，乡议会参议员任期一年。任期满后依据选举条例改选，可连选连任[12](P31-33)。

在司法上，边区设高等法院，专区设高等法院分院，县设县法院。边区和县法院的院长，由边区和县参议会选举产生。1939年边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“边区高等法院独立行使其司法职权。”同时又规定：“边区高等法院受中央最高法院之管辖，边区参议会之监督，边区政府之领导。”[12](P218)

如何看待陕甘宁边区立法权、行政权与司法权的关系？“延安五老”之一的谢觉哉曾经说：“各级参议会为各级政权的最高力机关。”“在边区参议会闭幕期间，边区政府为最高权力机关。”[13](P73)事实上，陕甘宁边区的政权形态和权力运行机制，呈现出融合参议会、政府、法院为一体、将民主和集中相结合的鲜明特点。

(三)参议会制度的独特性

参议会制度与苏维埃代表大会从本质上讲，都是人民参与管理国家事务的一种政权组织形式，但是二者也有较大区别。首先，选举范围不同。苏维埃是工农民主专政的政权形式，“只有工人和农民及一部分的小资产阶级才有选举权和被选举权”[14](P162)。而参议会则是普选的抗日民主政权，“不论什么人，也不论做过什么事，只要他不是汉奸、卖国贼和犯罪经法庭褫夺公权的，都有选举权和被选举权。”[14](P163)其次，选举办法不同。“苏维埃的选举是多层的宝塔式的间接选举法”[14](P163)，而陕甘宁边区各级参议会议员的产生，“均按照平等、直接、无记名投票方式选举”[14](P163)。再次，组织机构及其相互关系有别。“中华苏维埃共和国采取苏维埃代表大会，设全国苏维埃代表大会、省苏维埃代表大会、区苏维埃代表大会、乡苏维埃代表大会”，“下级苏维埃代表机关绝对服从上级苏维埃代表机关”[15](P25,P78)。陕甘宁边区则设边区参议会、县参议会、乡参议会三级机构，与边区的各级行政机构(边区、分区、县、区、乡政府)并不完全对应(分区专员公署为边区政府代表机关，区公署为县政府助理机关)。 最后，职能及其与政府的关系不同。“在苏维埃制度是没有议会，就是说立法权和行政权是不分立的”[14](P163)。苏维埃代表大会是各级苏维埃政权的权力机关，但在苏维埃政权中这种权力机构和执行机构无严格界限，议与行是结合的。而在陕甘宁边区“立法权和行政权是分立的，议会和政府，处于并列的形态”[14](P163)。

从形式上看，陕甘宁边区的参议会制度同国民党在抗战时期实行的省市参议会制度是统一的，但实际上有本质区别。第一，国民党的参议会议员是“遴选”的，参议员绝大部分是国民党党员，几乎没有工人和农民，人们称之为“只有党治，绝无民选”；边区参议会的参议员则由选民直接选举产生，参议员绝大部分是工人、农民和知识分子，具有广泛的代表性。第二，国民党的参议会只是一个“民意机关”，而陕甘宁边区的参议会不仅是真正的民意机关，还是权力机关。第三，国民党的参议会对同级政府没有约束力，甚至反过来被政府所控制；而陕甘宁边区参议会直接选举产生各级政府，政府必须贯彻执行参议会制定的各种政策、法令，参议会监督政府工作，可以弹劾、罢免不称职人员。第四，国民党的参政会不过是一种摆设，是用以遮盖其专政和独裁的工具；而陕甘宁边区参议会则是边区政权的组成部分，中国共产党通过参议会在边区实施新民主主义的政治、经济、军事和文化教育的各项政策，切实保障了边区人民的根本利益，也切实保障了人民参与管理的政治权利。

三、陕甘宁边区的政权体制模式及其人民民主特质

中国共产党创造性地将马克思主义民主观和国家观运用于中国社会现实，建构了适应于参议会制度的体制模式即“三三制”，这一政治体制进一步展现了内蕴于参议会制度之中的人民民主特质。

(一)“三三制”：陕甘宁边区政权体制模式

毛泽东指出：“在中国，事情非常明白，谁能领导人民推翻帝国主义和封建势力，谁就能取得人民的信仰，因为人民的死敌是帝国主义和封建势力、而特别是帝国主义的缘故。在今日，谁能领导人民驱逐日本帝国主义，并实施民主政治，谁就是人民的救星。”[16](P674)“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国。”[16](P675)这种新民主主义的共和国，一方面和旧形式的、欧美式的资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别；另一方面，也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别。它是殖民地、半殖民地国家的革命所采取的过渡的国家形式，即几个反对帝国主义的阶级联合起来共同专政的新民主主义的国家。在抗日战争时期，这种新民主主义的国家形式，就是抗日民族统一战线的形式，就是“一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响”[16](P741)。

基于这样的认识，中国共产党在政权建设上，创造性地提出并实行“三三制”政权体制。毛泽东指出：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[16](P742)中国共产党西北中央局制定的《陕甘宁边区施政纲领》第五条规定：“本党愿与各党派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”[17](P2)这样，就使得“三三制”在陕甘宁边区的实施有了法理依据。

(二)“三三制”的建构原则

实行“三三制”，从理论上看是中国共产党在对中国国情深刻把握基础上，把抗日民族统一战线主张在政权建设上的具体化，因为“中国社会是一个两头小中间大的社会，共产党如果不能争取中间阶级的群众，并按其情况使之各得其所，是不能解决中国问题的”[16](P783)。从实践上看则是一方面由于有共同敌人需要有各个阶级共同出力；另一方面也由于各阶级都有力量，互相制约，不能不产生各阶级的联合政权。正如谢觉哉所讲：“三三制是为抗战的需要而产生，而不会因抗战的胜利而结束。”[14](P142)作为中国共产党“把中国造成独立、自由、民主的共和国”[16](P760)思想的具体实践，“三三制”的基本精神在于，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。毛泽东认为：“共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。”[18](P809)

(三)“三三制”的实践效果

中国共产党实施的“三三制”政权建设原则，使政权包容了社会方方面面的代表。陕甘宁边区从1940年3月试行“三三制”，1941年《五一施政纲领》颁布后全面推行，到1942年基本“达标”。从“三三制”实施的效果来看，是十分成功的。首先是实行“三三制”使边区各级政权具有了广泛的代表性，对于提高边区政权的号召力、调动社会各界建设边区的积极性十分有益。1944年参加中外记者团访问延安的《新民报》主笔赵超构在他的《延安一月》一文中写道：“许多人怀疑共产党对于三三制的诚意，以为他们干这一套只是掩人耳目的把戏。这是错的，我可以说，共产党施行三三制，并非假的，因为依它的力量，它本来可以包办，而今确然有不少党外人士参加行政工作，例如‘边区政府’中，副主席李鼎铭，是米脂富绅，建设厅长霍子乐，教育厅长柳湜，副厅长贺连城，参议会副议长安文钦，都是有名的党外人物。这不能不算是共产党对于自己的约束。”[14](P203-204)其次是实行“三三制”使边区政权决策的民主化、科学性大大加强了，这不仅是因为边区政权人员构成的广泛代表性决定了决策能够兼顾各方面的利益，而且因为“三三制”使边区各级政权吸纳了大量优秀的人才。如第二届参议会人们熟知的李鼎铭先生等11位参议员提出的“精兵简政”提案，迅速为边区政府以至中国共产党中央所采纳，从而推动了边区以及其他根据地大规模的精兵简政运动。再次是实行“三三制”提高了边区各级政权机关的工作效率。“三三制”实施后，共产党员在政权机关中只占三分之一。在这种情况下，共产党员要在政权中发挥作用，赢得其他人士的尊重，就要更加努力地工作。非共产党员则希望借此机会一展自己的才华，让人们认识其存在的“价值”。这就在政权机关内部形成了一种激励机制，从而大大提高了工作效率。

四、陕甘宁边区政权体制运行模式及其人民民主特质

习近平总书记深刻指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”[8]这在陕甘宁边区的民主政治建设中也得到了充分的体现，以参议会这一基本政治制度为基础，以“三三制”为参政议政的原则，陕甘宁边区政府进行民主选举、依法治理、建设廉洁政府，形成了别具特色的政治体制运行模式，其人民民主特质得以初步展现。

(一)民主选举

边区实行民主选举。《陕甘宁边区选举条例》第二条规定边区的民主选举原则为：“采用普遍、直接、平等、无记名的投票选举制。”[12](P38)根据这一规定，边区的民主选举充分贯彻了普遍、直接和平等的原则。

所谓普遍是指“选举人的资格，没有任何限制，任何那个普通人都有选举权和被选举权”[12](P38)。在边区，工农有选举权，但并不歧视地主、资本家。陕甘宁边区先后开展的三次民主选举运动就是例证。在1937年下半年开展的第一次选举运动中，全边区平均有70%以上的选民参加，有的地方还达到80%至90%。就选举结果看，虽然工农群众占了绝大多数，但也有地主、资本家(在边区主要是商人)的代表。1940年11月，边区第二次民主选举即“三三制”选举开始准备，在充分试点的基础上，1941年4、5月份边区乡级选举普遍展开，到6、7月份先后完成。选出乡市参议员4万多，选民参加选举的百分比平均达到了80%，绥德、清涧、延川则在95%左右。通过选举，各抗日阶层、党派、各民族人士都参加了政权。林伯渠在边区第二届参议会上作的政府工作报告中讲：“这些事实说明了人民是需要民主，而且善于运用自己的民主权利的，一切反对民主的借口，都被事实粉碎了。”[19](P264)乡级选举结束后，选举县和边区参议员的工作相继开始。1941年7月24日，中国共产党中央西北局发出通知，就边区参议会议员候选人问题提出要求，望各地认真执行“三三制”原则，要“顾及到工人、妇女、青年参政的问题”[20](P137-138),要求确定候选人名单“必须尽量办到有边区以内各抗日党派的一定数量的代表参加，以达到更其能符合与表现‘三三制’的精神”[20](P138)。中国共产党提出候选人“应向群众详细解释其履历，使为群众了解和拥护，能达到百分之百的当选。”并且“要保证非党的人士当选”[20](P138)。根据西北局指示精神，边区各县正式确定了县和边区两级参议会议员的候选人，并于8、9月份陆续召开县参议会，共选出2624名县参议会议员和242名边区参议会议员(包括31名候补参议员)[21](P80)。

1945年下半年，随着抗日战争的胜利，为进一步巩固和发展抗日民主政治建设的成果，陕甘宁边区举行了第三次民主选举。这次选举继承了前两次选举的成功经验，在选举的普遍性和代表的广泛性上都取得新进展。全边区参选的选民人数平均占全部选民人数的82.5%，超过了前两次选举的平均参选人数。其中，“志丹、子长、曲子、环县等地区，就有百分之八十七的选民投了票”，“最高的是百分之九十六”[22](P34-35)。而镇原县三岔区回民乡110位选民，全部参加了选举[21](P81)。

所谓直接是指“选民直接选出被选人，而不要经过转弯”[9](P38)。这样能保证选举在更大程度上反映绝大多数选民的意志，有利于选民对于各级参议员的监督，也有利于各级参议员对于自己的选民负责。在陕甘宁边区的三次民主选举运动中，直接选举首先体现在保证选民直接行使自己的投票权上。《陕甘宁边区选举条例》规定：乡市选举由20人至60人划一居民小组，人数可以有点相差，但不得相差超过十分之三。有这个伸缩性，在划分的时候可以酌量该乡市的人口多少，村落疏密适当分配[12](P43)。县(或等于县的市)参议员的选举单位为乡，边区参议员的选举区域以县为单位。投票时可以在一处，也可以在几处。在具体的投票方式上，采取选民能够接受的各种灵活办法。比如会识字写字的采用写票的方式，识字不多或是文盲的则采用划圈、划道、点洞(用点燃的香在候选人的名下烧洞)、投豆子(候选人背朝选民，选举人在其身后的碗罐中投豆)等灵活多样的选举方法，使人民群众能够广泛地、积极地参与民主选举。

所谓平等是指“任何选民投的票，其效力都是一样”[12](P38)。在陕甘宁边区参议会制度下，每个选民在选举中享有同等的权利，都平等地享有选举权和被选举权。边区参议会选举只以居民人数的比额作为唯一依据，表现在选民权利上的平等性。陕甘宁边区1939年第一届参议会通过的选举条例在选举参议员人数的比例上规定：乡参议会，每居民30人得选举议员1人；县(或等于县的市)参议会，每居民700人得选举议员1人；边区参议会，每居民5000人得选举议员1人[11](P160-161)。1941年修正选举条例时，规定乡参议会每20人至60人的居民小组得选出参议员一人；县参议会每达居民400至800人选举参议员一人；边区参议会每达居民8000人，得选举参议员一人[12](P34)。1941年1月30日，在边区第二次选举运动开始之际，中国共产党边区中央局发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示信》，强调“要检查过去选举运动的经验与创造适合‘三三制’选举运动的新方式”，“选举必须做到党与非党的与各阶级都参加的选举。”“要办到各阶级人民都能重视选举，参加选举工作”。在“进行宣传工作时，不只是对工人农民，同时要一样对地主资本家进行宣传，要纠正过去一些不合统一战线的、对工农以外的阶层的歧视态度”[23](P306-308)。1945年9月6日，边区政府为准备第三次民主选举发出的《关于今年选举工作的训令》中更明确规定：“在选举中，任何公民，任何抗日党派与民众团体，有以选举条例提出候选人的权利，有为自己或他人实行竞选的权利，但任何操纵行为必须制止，以保证人民选举投票的完全自由。”[22](P255-256)这些政策和规定，对保证平等选举原则的贯彻落实起到了重要作用。

(二)民主治理

陕甘宁边区政府十分重视采取民主的原则管理各项事务。边区人民享受到的民主权利，不仅包括参政权，还包括每个个人所享有的一切基本自由权利。《解放日报》曾专门发表题为《切实保障人民权利》的社论，强调“民主与不民主的尺度，主要地要看人民的人权、政权、财权及其它自由权利是不是得到切实的保障”[25](P132)。

陕甘宁边区先后颁布了三个施政纲领，第一个施政纲领是1937年6月20日提出的《民主政府施政纲领》，第二个施政纲领是边区第一届参议会上制定、1939年4月4日正式公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，第三个施政纲领是1941年5月1日中共边区中央局提出、中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，这些文件都对人民享有的基本权利作出了明确规定。特别是《陕甘宁边区施政纲领》，它全面鲜明地体现了边区建设新民主主义社会的基本方针，为陕甘宁边区政治、经济、文化、社会建设有序运行提供了根本保障。1941年11月边区第二届参议会还专门通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，为边区人民的人权、财权以及其他基本的自由权的保障提供法律依据。在《陕甘宁边区施政纲领》第六条中明确规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”[17](P2-3)

边区政府赋予抗日党派以公开活动的权利，赋予民众以参与团体组织的权利，并保护民众的宗教信仰自由。边区群众都有自己的组织，绝大多数民众都参加了民众团体，工人有工会，农民有农会，妇女有妇女救国会，青年有青年救国会，商人有商会，儿童有儿童团，民众武装有抗日自卫军等。到1939年第一届参议会召开时，“各业工人已百分之九十五加入了工会。农民全体加入农会。妇女百分之七十以上加入了妇女救国会”[14](P135)。边区人民享受宗教信仰自由的权利，天主教、回教、佛教以及道教在边区都有自己的信徒。

边区实行民族平等权。在政府下设立少数民族事务委员会，专为少数民族谋福利。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第四条规定：“实现蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日。”第五条规定：“尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展。”[11](P210)少数民族不仅享有选举权，还给予特殊优待：“在选举区域内，如有少数民族……其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”[11](P161)边区政府很重视发展少数民族文化，在蒙民、回民居住地区开办抗日蒙回学校，课程都用蒙文、回文。开办民族学院，注意培养少数民族干部，并使其参加政府工作。帮助少数民族组织抗日团体、文化团体，建立清真寺、成吉思汗纪念堂。成立蒙古文化促进会、回民抗敌后援会、回教救国协会等组织。

边区寻求妇女解放，积极动员妇女参政。妇女的解放是测量社会进步的尺度。“要真正求得社会解放，就必须发动广大的妇女群众来参加；同样，要真正求得妇女自身的解放，妇女们就一定要参加社会解放的斗争。”[26](P169)陕甘宁边区1938年“三八”节成立统一战线形式的妇女群众组织——陕甘宁边区各界妇女联合会。边区党委于1939年4月间成立边区妇委，同时发出《开展边区妇运的指示》，随后在边区陆续成立各级妇委专事妇女工作，要求各级党委和政府把妇女工作的成绩作为检查整个工作的一个重要部分。边区中央局《对妇女工作的决议》规定：“积极发动妇女群众参加议会选举运动和政权工作，是提高妇女与保障妇女权利的重要步骤。各级党委和妇联应注意与帮助当地各选区提出适当女候选人，帮助妇女在各级议会中提出妇女的适当要求。”[23](P339)在边区第二次民主选举后，“清涧城关一五一参议员中，女性占二十七人，绥德四六○参议员中，女性占八十人。而边区安塞县长邵靖华，也是一位女性”[20](P379)。

(三)民主监督

1937年边区政府成立后，就把加强民主监督和法制建设，反对贪污、杜绝浪费、保证政府工作人员清正廉洁当作一件大事来抓，使中共领导下的陕甘宁边区不仅成为当时全国最民主的地区，而且也成为全国最廉洁的地方。

围绕着“建设一个民主、廉洁的为人民谋福利的政府”的目标，边区政府把“执行人民意志”和“做人民的公仆”作为廉政建设的根本宗旨，规定“公正廉洁、奉公守法”为政府工作人员的基本准则，要求政务人员“要在品行道德上成为模范，为民表率。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不徇私情，不贪污，不受贿，不腐化，不堕落”[27](P224)。边区广大干部按照“不论职务高低，都是人民的勤务员”的要求和工作作风，发扬干部和党员大胆创造事业的精神，反对官僚主义倾向，发扬民主，开展自我批评，并且加强对工作的审查和监督，对工作积极、肯负责任、有创造能力、有办法克服困难、为群众所拥护的干部予以奖励，而对于那些消极怠工、不负责任、贪污腐化、脱离群众的干部则予以惩罚。

边区政府十分注重通过制度化建设发挥民主监督的作用。一是坚持十分严格的选拔干部的标准。边区政府明确将“拥护并忠诚于边区施政纲领，德才资望与其所负职务相称，关心群众利益，积极负责，廉洁奉公”[27](P197)作为选用干部的标准。二是建立廉洁从政制度。在《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中，边区政府明确了廉政建设的四大任务：发扬艰苦作风；厉行廉洁政治；肃清贪污腐化；铲除鸦片赌博[11](P210)。三是奉行“打铁还需自身硬”原则，严格要求共产党员必须遵纪守法。《陕甘宁边区施政纲领》第8条明确规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”[17](P3)这一规定体现了中国共产党从严治党、惩治腐败的坚强决心。边区还先后制定《陕甘宁边区政纪总则草案》《陕甘宁边区政务人员公约》等专门法规。1939年，边区政府重新修改颁布《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》，为惩处贪污腐败分子提供了法律依据。四是严查贪污腐败案件，大力培育优良党风和政风，边区政府由此形成了良好的社会风气。著名华侨领袖陈嘉庚先生访问延安后感慨地说：“县长概是民选，官吏如贪污50元者革职，500元者枪毙，余者定罪科罚，严令实行，犯者无情面可袒护优容。”他将延安同重庆作了比较，发自肺腑地说：“中国的希望在延安。”[28](P132)

五、结语

习近平总书记深刻指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[29](P64)陕甘宁边区政府将人民当家作主的原则贯彻到了其体制运行模式之中，其民主政治建设的整体模式和建构过程所呈现出的全过程人民民主特质，不仅为边区人民自由平等地享受民主权利提供了有力的保障，也充分展现了其民主政治建设的人民民主性质。