高质量发展背景下提升基层干部应对突发事件能力的策略选择*

刘晖 冯淑清 于奇

（1.沈阳航空航天大学；2.沈阳天汽模航空部件有限公司）

基层干部，通常指在基层单位工作的干部，即战斗在第一线，直接与广大民众接触，如在县乡党政机关、城市街道社区、农村基层组织、军队连队等基层单位工作的干部。由于国家治理体系具有层级规律，越是基层干部，管理职责中的组织、控制能力越是具体。突发事件是多种因素相互作用的结果,往往具有突发性,不确定性,其影响范围广、破坏性大。新冠疫情让我们看到了大部分领导干部勇于担当和无私奉献精神，但同时也暴露出某些地方基层干部缺少应对突发事件的素质能力。那么，在我国经济步入高质量发展阶段新形势下，对基层干部应对突发事件的素质能力要求是否有所提高？如何提高基层干部的应对突发事件的能力水平？目前学术界对此尚缺乏具体的论述，对这些问题展开调查研究具有积极的现实意义。

一、理论基础

胜任素质能力，也称胜任特征、胜任力，最早由哈佛大学教授戴维·麦克利兰（David·McClelland）提 出，指一个人所拥有的在一个工作岗位上取得出色业绩的潜在的特征。这些特征通常分为五个层次:动机、特质、自我概念、知识和技能。知识和技能属于表层的胜任力特征，很容易发现；自我概念、人格特质和动机等，属于态度与意识类深层的胜任力特征，很难发掘与描述。

突发事件常被称为危机事件，既包括自然灾害、公共卫生事件、战争、经济危机等重大突发事件，也包括人为因素造成的事故、社会安全事件等等一般突发事件。突发事件具有突发性、不确定性、危害性、传播性等特征，对组织和个人是危机和挑战，但处理得当也可能是转折和机遇。管理的基本职能是在特定的环境下,对组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制,以达成既定的组织目标的过程。也就是说作为基层管理者拥有了作为领导者的职位权利，但能不能做好突发事件的管理，除了职位权力外，还需要基层干部自身的领导能力，也就是常说的非职位权力——专长权和模范权。其次，基层干部是具体政策的执行者。上级的文件往往是方向性的框架，很多需要基层干部根据文件精神，具体“看着办”，正可谓“上面千条线，下面一根针”，基层干部离矛盾最近，离责任也最近。因此，如何确保方针政策和精神在突发事件中能够具体落实，减缓或解决突发事件带来的损失，考验的不仅是专业知识、人格品质，还需要专业精神和专业作风。

从以往对基层干部应对突发事件能力研究文献来看，其能力研究大致围绕以下两方面：一是风险评估和预防能力。如学者肖文涛、许强（2016）认为基层政府要切实改进风险评估、加强应急资源和应急能力；二是面对媒体的沟通能力。如学者宋艳玲（2020）认为基层领导干部面对突发事件要勇于担责、主动坦诚、善于应对，积极回应媒体和公众所关注的问题,积极减小损失或消除。综上，危机评估、应急组织能力、组织协调能力、决策能力、应变能力以及与媒体沟通能力是学术界认为基层干部面对突发事件和危机需要具备的素质能力，但这些能力是领导干部面对突发事件需要具备的通用能力，缺少结合疫情背景下提高基层干部这一特定群体应对突发事件胜任素质能力的具体路径研究和策略分析。

二、调查分析过程

本研究运用了访谈式调查方法。调查分两次进行，分别在某省基层干部培训课堂、政府基层公务员培训课堂发放，均以回答问题的方式进行填写和回答。先后发放150份问卷，剔除不合格问卷，回收有效问卷146份，有效率为97.3%。样本基本情况为：男性138人，女性8人；学历本科125人，专科3人，硕士以上18人；年龄30岁以下85人，31-35岁55人，36岁以上6人。样本总体年龄段是85后为主。问卷一共包括3个问题：

（1）你认为基层干部应对突发事件最重要的能力是什么？请列出至少 5项。

（2）目前阻碍你应对突发事件的因素有哪些？按重要程度，请写出5项。

（3）你认为松绑减负后提高基层干部应对重大突发事件能力的办法和途径是什么？请写出5项。分别对三道题的高频词进行统计，分析结果显示：

第1题“基层领导干部面对突发事件最重要的能力”这一问题，主要进行胜任能力统计分析。排在前面的几项分别是：收集外界信息的能力、沟通表达能力、狠抓落实能力和抗压能力、应变能力，出现频次分别为66次、63次、58次 和56次、53次，由此可见对于基层干部来说面对突发事件时，他们首先需要的是执行力，从收集外部信息到表达沟通和狠抓落实能力都体现的是执行力，伴随执行力的是面对复杂突发情况要有随机应变能力，过硬的抗压能力，这与基层工作涉及的政策具体执行情况相吻合；处于第二梯队则是决策能力、大局意识、组织协调、责任担当以及丰富的经验。第三梯队更多是与处理突发事件对个人品质的要求，如沉着冷静、人文关怀、开阔的视野等等。值得注意的是事后的总结反思也被列入必须考量的范畴。通过以上分析统计，参考麦克利兰基本行为素质模型理论，咨询专家后，20项列为基层干部应具备的能力素质，按照冰山模型理论将20项胜任素质要素分别归纳在动机、特质、自我概念、知识和技能四个维度中（见表1）。

表1 基层干部应对突发事件的胜任素质模型

第2个问题：“目前阻碍自身应对突发事件的因素”的回答，“个人能力素质欠缺”和“创新意识不足”构成基层干部能力的最大障碍，出现的频次位列前两位；自身沟通能力弱、经验欠缺和缺少目标，这说明个人因素等内因是影响基层干部能力的主要因素；而上升渠道不畅、体制编制不完善、工作绩效不明确、用人原则不明确以及家庭实际困难等外因在一定程度阻碍了其应对突发事件及发展进步，可见阻碍基层领导干部进步的因素不仅仅是内因，同时也包括所在组织的用人体制机制等环境的影响。

第3个问题：“提高基层干部应对突发事件能力的办法与途径”的问题，回答频次最高的第一梯队为：“广泛学习”“实地培训”“经验与理论相结合”；强调学习与经验的结合；第二梯队为：“制定突发事件的预测方案”“组织实践活动”“加强突发事件的演练”等，频次均超过40次，可见基层领导干部认为平时学习、培训和进行模拟演练并制定应对方案，增加工作经验是提高应对突发事件能力的重要途径（见表2）。

表2 提高基层干部应对突发事件能力的办法与途径

即基层领导干部面对突发事件个人能力素质不够、经验欠缺等，这些方面的不足可以通过学习培训、模拟演练、制定预测方案、积累经验等领导力培训开发进行弥补。此外，体制编制内晋升通道不畅、受资历等因素限制也是影响其积极学习应对突发事件应变能力不可忽视的重要因素，也是我国政府增强基层领导干部治理能力需要关注改进的地方。

为了进一步了解提升基层干部应对突发事件的能力路径，课题组按问卷内容一对一访谈了12名基层干部。其反映的共性问题主要集中在三点：第一，上级各部门、各系统都有不同的工作任务工作标准以及工作时限，任务经常交叉，基层干部许多人是“干中学”，在上级业务会议、工作实践中学习，缺乏系统的理论培训和突发事件的演练培训；第二，基层干部工作中需要经常去到实际现场，但这与日常仍旧繁忙的各式需要检查的表格材料填写形成矛盾。第三，责任大，薪资待遇少，工作家庭很难兼顾。

三、提高基层干部应对突发事件能力的对策建议

（一）减少“痕迹管理”，营造能干事干实事的基层工作和生活环境

第一，减压增效，激励基层干部内生动力

一是减少重复劳动，真正给予基层干部松绑减负。基层干部目前仍然面对的是上级下压式的任务工作，条目繁多的各种文件的检查。各级政府要真正落实党中央为基层减负松绑的精神，减少痕迹管理现象，减少基层填写表格、提交材料的重复工作，赋权赋能，让基层干部有精力去精准处理实际问题，更好发挥基层干部的长项。二是适当增加基层干部工作补贴。尤其是乡镇干部在突发事件下无双休日、晚间加班是常态，一定的工作补贴能保障基层干部家庭生活稳定，同时更加心无旁骛地投入到一线工作中去。

第二，拓宽基层干部晋升发展空间，留住强能力基层干部

一是体制编制上要把基层工作经历作为领导干部提升的必要条件。我国目前干部配置上往往虎头蛇尾：比如相关职责，大部分公务员安置在省市层级科室，区、县科室干部往往人数少，而且缺专门负责干部，每个人都要身兼多职工作，缺少专业规划和培养，这需要从政府体制上进行制度化规定：所有领导干部必须有2年以上基层锻炼经历，在锻炼干部的同时，也能够为基层输送更多有生力量。

二是放权赋能，强化基层干部灵活的协调和处置权力，鼓励他们参与进行突发事件的处理。尤其要把重大突发事件中显著实干业绩纳入干部提升的有关衡量指标，公正公平，只有这样才能真正培养出具有专业化精神的基层干部队伍。

第三，有适度的授权机制和容错机制。基层干部的成长需要适度的授权。人无完人，用人所长，必容人所短。基层工作突发事件发生带有更多的不确定性，在突发事件情境下经常没有时间去层层汇报，权力管得太死会让基层干部缩手缩脚，甚至怕出错而懒政不作为。

（二）完善基层招聘和甄选机制，构架出传帮带的人才培养梯队

我国经济快速发展过程中，基层工作更加复杂，突发事件不确定性增加，基层干部工作量大而琐碎，往往一人身兼数职，仅仅靠书本学习和写材料能力远远不够，在基层突发事件中处理中不仅需要有扎根基层的爱心、耐心，更需要有能够嵌入百姓生活的工作经验。基层工作性质的最大特点是经验与实干的结合，有生活工作经验、熟悉基层情况，能够与当地群众打成一片的信息收集能力和决策能力、狠抓落实的能力，作为基层管理者，对业务的了解和熟悉是基层干部具备敏锐危机意识的基础，很多基层干部，学历层次不高，文笔不行，但应对突发事件工作经验丰富。不妨借鉴企业的师徒制，导师制，以薪资补贴的方式鼓励每名土生土长的基层干部承担传帮带的作用，配对指导年轻的基层干部。不断补充和完善年轻基层干部应对危机和突发事件的实际能力，在变化的环境中提升他们适应不确定性环境和突发事件的甄别和组织指挥能力。因此，招聘中对基层岗位的招聘首先要进行政治立场的考核，党员、优秀转业军人、有相关工作经验者要放宽学历和年龄限制，这可以拓宽基层干部优秀后备人才池的储备。

（三）加强基层干部责任担当意识和抗压能力的培育和引导机制

自媒体时代，互联网的社会性传播速度和广度极大加速，管理的不确定性增强，任何小事情都可能会引起社会性连锁反应，特别是应对重大突发事件的难度在不断变化，对于基层工作而言责任和压力都比以往更大。因此，一是对基层干部的培育要强调担当意识。不论情况如何变化，都要铭记公众的利益至上、责任担当是处理突发事件必须遵守的原则；二是要进行抗压能力的培训。请专业人员对基层干部进行定期集中的抗压能力培训。抗压训练要注重按照岗位分类进行，提高突发事件管理效率。三是加强基层突发事件案例库建设。加快开展人工智能技术等技术开发在应急管理中的应用，注重对已有案例处置的归纳总结，分门别类建立具有本土特色的重大突发事件处理的案例库，为基层领导干部的培训提供文本资料。

综上，精准培育和开发基层干部应对突发事件的专业化能力，同时从生活环境、晋升空间、薪酬待遇给予保障，让基层干部轻装前进、敢于担责。进一步细化不同类型的基层干部应对突发事件的动态胜任能力指标，加强培训和实战演练，促进各级基层干部掌握突发事件应急管理的要领和方法技巧，在德能勤绩的考核中加大对能力标准的考核比例，从而进一步提高基层干部队伍的整体应对突发事件的能力。