我国老年教育政策文本分析
——基于施耐德和英格拉姆分析框架

毛雪燕(北京市朝阳区职工大学，北京 100013)

从1994年国家十部门联合印发《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》[1]开始，我国老龄政策逐步得到了国家层面的关注，后续出台了若干老年教育相关政策，为我国推进“健康老龄化”、促进老年人社会参与奠定了政策基础。通过搭建“政策工具类别—老年教育发展—政策时间”三维分析框架，对现有老年教育政策文本进行编码分析，寻找出政策偏好并提出政策建议。

一、政策选择与研究方法

(一)政策选择

选取自1994年至2022年2月中共中央、国务院、各个部委等制定下发的政策文件，以及能够体现国家层面旨在促进推动老年教育发展，使老年人增长知识、开阔视野、丰富生活、增强体质的教育活动[2]的政策文本共同组成分析样本。文本样本涵盖法律法规、规划、决定、通知、意见等多种类型的指导性文件。由于我国各省份经济、教育等发展程度有很大区别，并不涉及地方性老年教育政策文件。

基于上述标准通过检索中华人民共和国中央人民政府、教育部、民政部等官方网站公开文件，并在北大法宝中进行收集、查漏补缺，去除已经宣布失效的文本，最终选取69份有代表性的老年教育政策文本构成分析样本(见表1)。

表1 我国老年教育政策文本(部分)

(二)研究方法

基于政策文本内容分析，通过对政策文本进行编码，构建“政策工具类别—老年教育发展—政策时间”三维分析框架进行量化分析，从而探寻我国老年教育政策工具的选择偏好以及存在问题，并给出政策建议。

二、政策分析框架的构建

(一)X维度：政策工具维度

通过查阅政策工具划分相关文献[3][4]，借鉴麦克唐纳(McDonnel，1988)[5]和埃尔莫尔(Elmore，1987)[6][7]的分类方式，最终选取施耐德和英格拉姆(Schneider & Ingram，1990)的分类方式，将政策工具划分为权威工具、激励工具、能力工具、符号和规劝工具以及学习工具等五类[8]。施耐德和英格拉姆的划分方式假设政策工具总是试图影响某些人或群体，让他们去做在其他情况下不去做的事情[9]，这与我国老年教育政策的制定维度相似，力求通过各个层面政策影响，多方位推动老年教育的发展。

将施耐德和英格拉姆区分的五类政策工具逐一细化为次级指标，便于后续编码工作的展开。五类政策工具类型及其次级指标分别为：权威工具分为行政命令、机构管理和人财匹配等；激励工具分为财政激励、身份激励和评估奖励等；能力工具分为信息平台、技能培训、基础设施和制度协调等；象征与规劝工具分为价值倡导、示范引领、理据规劝和营造氛围等；学习工具分为权力下放、远景规划、基层参与决策和特色创新等。

(二)Y维度：老年教育发展维度

老年教育发展要素不仅包含教育者、受教育者和教育的影响，还应当结合我国当前人口老龄化趋势，将驱动老年教育发展的若干方面考虑进去。以上述为基础，结合老年教育政策文本内容，将老年教育发展维度划分为立场观点、师资建设、教育教学、资源保证和组织领导等五个方面，并设置次级指标便于文本内容编码和分析讨论的展开。立场观点主要以发展态度为指标；师资建设分为培训拓展和人才引进；教育教学分为教育目标、教学内容、教学方式和教学效果等；资源保证分为硬件投入和软件保证；组织领导分为统筹管理和监督评价。

(三)Z维度：政策时间维度

查阅已有的老年教育政策价值研究及政策变迁文献，参考傅蕾等人(2018)[10]、郑炜君和李沅栋(2020)[11]对我国老年教育政策演变过程的阶段划分，将2001年6月中共中央组织部等五部门联合发布的《关于做好老年教育工作的通知》[12]和2016年7月教育部等九部门联合发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》[13]两份政策文本作为划分标志，将我国老年教育发展的政策时间维度分为三个阶段，即政策启蒙期(1994—2000年)、政策探索期(2001—2015年)和政策发展期(2016年至今)。

(四)三维政策分析框架

基于以上X、Y和Z等三个维度的划分，构建我国老年教育政策的三维分析框架。X维度政策工具分类分为权威工具、激励工具、能力工具、象征与规劝工具和学习工具等五个类别；Y维度老年教育发展要素分为组织领导、资源保证、教育教学、师资建设和立场观点等五个方面；Z维度政策时间维度划分为政策启蒙期、政策探索期和政策发展期等三个时期。

三、老年教育政策文本编码与分析

所选取的69份政策文本涵盖了政策文件常见形式，包括通知44份、意见14份、指导意见3份、实施意见2份以及中长期战略规划、法律法规、决定、发展纲要、发展规划、实施方案各1份。其中，由单一发文机构颁布实施的政策文本有50份、党政联合发文4份，在剩余的多部门联合发文中，发文部门为五部门(含)以下占5份、五部门以上十部门(含)以下占6份、十部门以上占4份。

(一)老年教育政策文本编码

基于确定的老年教育政策三维分析框架，对筛选出的69份政策文本按照“文本序号—章/条款—节—条目”的编码规则，以自然句(以句号为标准)为划分依据并逐句编码整理。编码过程在熟悉政策工具使用分类和老年教育发展历程的基础上进行，采用正序、倒序两次编码后整理归类。将两次编码的结果差异项筛选出来，重新复习已经确定的政策工具分类和老年教育发展要素后再进行第二次编码归类，最终得到老年教育政策文本内容分析编码表(见表2)。包含的69份政策文本经过编码后共得到715个内容分析单元。

(二)X维度：政策工具分析

对69份政策文本编码后统计整理发现，我国老年教育政策类型基本覆盖了权威、激励、能力、象征与规劝和学习等五种政策工具类型，但在使用频次和分布比例上存在很大差异。在715个内容分析单元中，权威工具使用频次最高为457次，总体占比高达63.92%，其次为象征与规劝工具使用频次为144次，占总体的20.14%，排在第三位的是能力工具使用频次为68次，占总体的9.51%，学习工具使用频次为37次，占总体的5.17%，而使用最少的激励工具近年出现了9次，仅占总体的1.26%。根据统计结果可以看出我国国家层面制定老年教育相关政策的重点在权威工具的使用上，使用形式多为在话语中用“应当”“必须”“要求”等行政命令式语句；而激励工具的使用出现严重失衡，9次使用仅出现在“评估奖励”这个次级指标上，并不涉及身份上的称号或财政上的奖励，在调动机构和个人积极性投身老年教育、稳定现有人才队伍或起到价值引领作用等方面实在作用有限。

表二 老年教育政策文本内容分析编码表(部分)

通过分析政策工具使用类型包含的次级指标发现：在715个内容分析单元中，权威工具中涉及“人财匹配”的政策语句出现频次为19次，仅占2.66%，这与能力工具中“技能培训”和“基础设施”两项合计出现33次，共占仅3.02%相比，说明了我国政策制定相关机构在老年教育政策制定的过程中，不太重视承担老年教育工作的具体人员和配套经费管制，在承载老年教育基本功能的基础设施建设上，大多采用与高校、职业院校或其他机构“共享”“共用”的机制，利用已有学校或社区内设施拓展其为老年教育的服务功能。在象征与规劝工具的使用中可以发现其四个次级指标出现频次相对均衡，政策制定者能够充分利用现有媒介发挥其价值引领和宣传普及功能。学习工具使用频次可以十分明显看出，我国老年教育政策的制定随着近年人口老龄化增长趋势的不断深化尚在探索发展中，能够设置预期目标高位引领老年教育的价值取向和发展方向，但基层的执行和落实力度还有很大探索空间，老年教育承担机构能够主导发挥的空间受到束缚，自主决策权有限。

(三)Y维度：老年教育发展分析

通过分析政策文本覆盖的立场观点、师资建设、教育教学、资源保证、组织领导等五个方面老年教育发展要素能够发现，政策覆盖的要素分布状况值得肯定，但各要素占比呈现出局部不够均匀，存在一定差异。其中，资源保证要素共出现109处，覆盖达15.24%，与师资建设要素仅被提及26处语句，占到3.64%呈现出明显异样，说明在政策设置中存在有重视资源保障忽视队伍建设的倾向。在立场观点这个要素下仅设的次级指标“发展态度”和组织领导要素中次级指标“统筹管理”占比均超过20%，充分说明政策制定者发展老年教育的决心坚定，能够在顶层设计中协调各部门分配任务并给予政策支持。而教育教学这个要素中各次级指标分布不均，也正与我国老年教育划分边界不清、缺少统一的教学大纲等现状十分符合。特别是只有3.5%的政策与“教学目标”相关，说明为了推进“积极老龄化”进程，实现“老有所学”“老有所为”的政策价值取向虽明确，但考虑到我国的地区发展水平有差距、各省份教育现状参差不齐、个体学习需求有差异等现实情况，国家层面制定的老年教育相关政策很难做到细化或量化指标，短期内做到目标统一并不现实，需要各地区、各省级政府与教育部门结合自身发展特点与社会需求自行确定目标。

(四)Z维度：政策时间分析

通过分析我国老年教育政策各个阶段的政策工具使用类型和文本内容能够得出如下的结果：

1.政策启蒙期(1994—2000年)的2份政策文本共运用37次政策工具，其中在使用占比达到62.3%的权威工具中，其次级指标“行政命令”出现了17次，“机构设置”出现了5次；象征与规劝工具使用了11次，占比达到29.73%，这其中次级指标“价值倡导”与“理据规劝”共使用了10次，符合政策启蒙期通过媒介宣传开始倡导老有所学理念的特点；而出现了3次的学习工具则全部集中在“远景规划”这个次级指标上，这也符合政策启蒙期展望的特点。

2.政策探索期(2001—2015年)发布的15份政策文本中，权威工具使用比例依然高达65.15%，共出现129次，其次级指标“行政命令”出现了101次，“机构设置”出现了24次，表明在承担老年教育的职能上，政策制定机构在不停探索适当的主体；其次是象征与规劝工具使用了40次占到20.20%，这其中除了次级指标“价值倡导”与“理据规劝”共使用了27次以外，“示范引领”也出现了9次，各政策制定主体都在寻求通过典型做法来扩大老年教育辐射广度与深度；政策探索期在学习工具中“特色创新”这个次级指标出现了4次，引导承担老年教育职能的机构因地制宜个性发展；激励型政策工具在本阶段依旧没能被有效运用，仍属于政策空白区。

3.政策发展期(2016年至今)共发布了51份政策文本，数量上较前两阶段增长数倍，权威工具使用305次共占63.54%，其中“行政命令”的出现依然占到主导地位，“人财匹配”出现了14次占到2.92%，比前面两个阶段有所上升；激励工具也被运用到了政策文本中，“评估奖励”出现了9次，政策制定者终于注意到适时激励对老年教育发展的重要性；在象征与规劝工具的运用中，“示范引领”出现27次占5.63%，比之前两个阶段有所提升；而在能力工具的使用中，“信息平台”和“技能培训”共占比6.26%，结合权威型工具中“人财匹配”的数量增加，说明在政策的制定实施过程中本阶段较之前更加注重各类信息平台的搭建与师资培育的投入。

(五)X—Y二维交叉分析

通过建立的三维分析框架，对政策工具类型和老年教育发展要素两个维度进行X—Y二维交叉分析统计，发现五种类型的政策工具基本被普遍应用到老年教育发展的五个要素中，但覆盖的比例和政策类型运用偏好呈现出显著差异，个别要素出现失衡现象。

在立场观点这个要素下，五类政策工具被使用了169次，其中权威工具就占了103次，能够体现老年教育政策制定过程中，还是在依靠国家权威机关通过强制手段来推广贯彻大力发展老年教育的观点；组织领导这个要素共使用政策工具200次，五类政策工具依次使用146次、6次、22次、21次和5次，明显看出国家层面政策的大力气依旧是通过运用权威工具强制协调各个部门，而非强制性手段如激励或者能力建设使用只占很少的部分；师资建设这个要素下五类政策工具合计使用仅为26次，是老年教育发展要素中政策工具出现频次最少的，这说明在队伍建设、鼓励相关人员投身老年教育等方面还存在巨大的政策空间。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

1.政策工具使用结构性差异明显，个别工具使用出现失衡。通过编码分析1994—2022年我国国家层面颁布的老年教育相关政策，可以看出权威、激励、能力、象征与规劝和学习等五类政策工具使用能覆盖老年教育发展各要素，但分布呈现出不均衡现状。首先，权威工具的使用次数与比例占到了绝对优势，说明在推广贯彻老年教育发展理念中，国家意志“自上而下”的政策表达方式依然占据了主导地位。如在老年教育的发展态度上“国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度……实现……老有所为、老有所学……”。其次，激励工具在各要素中使用严重缺失，在统计呈现的结果中共运用9次，仅出现在近年颁布实施的一些政策中，如“……遴选500个左右社区教育示范基地和老年大学示范校”，在财政激励和人员身份奖励方面几乎为空白。国家层面政策中激励工具的缺失会导致地方政府重视程度不足、预算有限，影响到老年教育开展机构乃至从业人员的积极性，使老年教育的参与度和社会氛围营造受到限制。最后，学习工具使用频次较少，实施老年教育的主体忽视自身学习变革，同样会限制其发展，容易陷入忽视老年人实际学习需求、适应性针对性差、维持现状发展停滞的困境。

2.政策制定主体多，牵头管理部门多，缺乏统一监管与考核标准。2016年开始的老年教育政策探索期至今共发布的51份政策文本中，包含3份党政联合发文、38份单一机构发文以及10份多部门联合发文。党政联合发文能够体现党和国家对老年教育事业发展的决心和重视程度，国务院或教育部单独发文表明作为积极老龄化政策之一的老年教育发展得到了国家层面的落实与部署，多部门联合发文体现的是横向协作重要性，但与此同时研究发现，在联合发布的政策文本中，横跨部门众多、缺少统一监管考核等限制因素容易引发管理界限模糊、疏于沟通导致的懒政现象。如政策文本中多次提及的开展老年人健康教育，主责部门并不明确，也未提到准入机制，更无具体的评价标准，此种情况下由于权责不确定，多个政策执行部门或机构间很容易出现执行上的重复覆盖或执行空白，即使权威工具处于高位运行，依然有出现政策失灵的风险存在。同时研究也发现1994年至今的老年教育发展政策，在概念和边界上依然没有厘清“文化建设”和“老年教育”相互间的关系，二者时而包含、时而并列，并不利于政策的贯彻执行。

3.投入机制不完善，忽视老年教育队伍建设，城乡政策倾斜力度不同。通过分析69份政策文本发现，国家层面政策在老年教育的投入上，大多建议依托国家开放大学、鼓励现有高校、职业院校等各级各类学校等进行业务的拓展开发、鼓励托老养老机构采用“养教结合”的方式或鼓励社区和培训机构利用已有校舍和配套设施以及相关教学资源开展老年教育。这种仅采取“鼓励共享”程度的政策文本在实际执行中缺少统一标准和资质的审核，没有规范的准入退出机制、学科专业性不强、知识传授连贯性差，执行力度也容易打折扣。并且由于政策强制性程度不高，短期内很难调动各方资源促成老年教育课程资源体系的建设完善，虽然老年教育学分银行建设提出多年，时至今日依然处于区域性探索试点阶段，考虑到我国各地区、各省市教育发展的不均衡，短期内学分银行策略也很难做到全国铺开。同样在老年教育教师和管理人员的队伍建设中，从国家层面提出的政策数量不多，直至2016年才在文件中明确提出“队伍建设”，配套支持力度多年来十分有限，甚至对于从教人员的评优激励、绩效奖励几乎是空白，也可能会导致师资队伍发展的驱动力不足，使原本就呈现出区域性发展不平衡的老年教育失衡态势加剧。在城乡政策差异上也能看出，与支持城市老年教育更多地在精神文化、健康养生、技能培训等全覆盖式的发展内容相比，乡村老年教育仅被明确提出“以村民喜爱的形式开展”，内容也多涉及基础生活层面，并未体现出乡村振兴背景下的教育政策倾斜与帮扶。

(二)政策建议

1.均衡政策工具的使用，充分发挥激励工具和学习工具的作用。高频次权威型政策工具的使用，容易导致老年教育的发展单一僵化，这就需要政策制定部门采取“软硬兼施”的政策手段，在颁布强制性政令的同时，提高激励型政策工具出现的频次，起到鼓励、表彰承办老年教育的部门和机构以及从业人员的作用，让他们能够最大限度地发挥主观能动性自主参与到老年教育中。在充分调动各层级老年大学和教师积极性的基础上，结合我国职业教育的“双师型”队伍建设，将其在老年教育方面的贡献逐步纳入绩效考核、教学评优中，通过赋予更大的考评占比权限，辅以引导型的政策“赋能”，唤醒其自主意识，促进其自我变革，主动探索老年教育适合的发展形式，丰富老年教育的教学内容，达到全国共同繁荣。

2.加强老年教育体系化建设，明确权责机构，统筹监管。为了避免国家层面的老年教育政策政出多门、政策覆盖交叠或产生空白，导致基层落实难、监管难，应当尽快明确老年教育的唯一主责机关，赋予主责机关相对较高的行政权限来协调部门间、跨地域的教育发展事宜。由主责机关牵头落实老年教育体系化建设，强化整体统筹规划，梳理出包含多种教学内容在内的指导性“教学大纲”与教学质量“考核标准”等，尽力避免“遇一事议一事”零散政策多、长期规划少的现象出现。只有国家层面主责机关主导，各地区、各部门才能劲往一处使，提高行政效率，消除现有的“多方负责、无人监管”乱象。

3.规范老年教育投入与队伍建设，缩小城乡间差距。与我国其他学段相比，老年教育可谓受到的来自国家层面与社会层面关注和投入相当有限，与“十四五”期间适龄老年受教育者数字之巨完全不成比例。国家在老年教育相关政策制定时应当加大财政投入、规范资金筹措来源，在鼓励各级学校、机构、社区等基础设施“共享”的同时，应明确投入比例和收益分配；在教师队伍职业准入、评职晋级、绩效激励方面可以考虑相应给予倾斜，通过多措并举首先稳定现有城乡老年教育规模，才能进一步考虑促规模发展、促质量提升。另外，结合我国城乡发展规划，借助老年教育在乡村的大力普及开展，为“乡村振兴”在“十四五”的开局之初提供精神层面的保障，也是政策制定者亟须解决的现实重要问题。