独立学院转设为国有民办高校的优势初探
——以广西为例

蒋旭明 罗 成(.桂林学院 商贸与法律学院,广西 桂林 54006; .贵州财经大学 金融学院,贵州 贵阳 55005)

2008年，教育部颁布第26号令，给予独立学院五年过渡期，要求符合条件的独立学院转设为独立设置的民办高校，但五年过渡期后，独立学院转设进展缓慢。2020年5月，教育部发出通知，要求所有独立学院于2020年年末之前制订转设工作方案[1]。独立学院转设进入快车道，转设数量猛增。从2008年至2022年1月，在全国328所独立学院中，已有162所完成转设。独立学院转设大致有三个方向：一是转为民办高校(比例非常大)；二是转为公办高校(比例较小)；三是停止办学(比例非常小)。2020年，教育部批准转设成功的独立学院有68所：转设为公办高校的有19所，占比28%；转设为民办高校的有47所，占比72%。

一、广西国有型独立学院转设路径分析

(一)国家关于国有型独立学院转设路径的相关政策

2020年5月，教育部办公厅印发了《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出，无社会举办方或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校。如转为民办普通本科高校，须明确非营利性；不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人。《方案》发布之日前，已签订举办者变更协议并实际履行的，由省级教育行政部门报教育部履行举办者变更核准程序，其余自《方案》发布之日起全面停止[2]。《方案》当中的无社会举办方的独立学院就是国有型独立学院，其中一部分以“校中校”的形式存在。

(二)广西国有型独立学院转设为国有民办高校的情况

广西有独立学院9所，截至2022年4月，教育部公示转设完成的有5所，其中1所转设为公办高校，二所转设为民有民办高校，二所转设为国有民办高校。国有民办是介于纯政府办学与纯民间办学之间的一种新型办学模式。政府将独立学院按照法定程序，交由有法人地位的社会团体或公民个人承办，其资产及以后的资产增值仍属国家所有，而事业费和日常运行经费的全部或大部分由承办者依法筹集，承办者享有民间办学的政策权利和办学自主权。其基本形式为“学校国有，社团/公民承办，经费自筹，办学自主”[3]。

结合广西的情况，广西科技大学鹿山学院(以下简称“鹿山学院”)由母体高校与柳州市政府合办，广西大学行健文理学院(以下简称“行健学院”)、广西师范大学漓江学院(以下简称“漓江学院”)皆由母体高校与校办企业合办，这3所独立学院属于国有型独立学院。根据《方案》精神，国家鼓励在地方政府有承接能力的前提下，转设为公办普通本科高校。若转设为民办高校，不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人，只能由国有企业接手，转设为非营利性的国有民办高校。

转设为公办高校呼声最高的是鹿山学院。鹿山学院占地面积1283亩，总投资超过13亿元。其校园面积、固定资产在广西独立学院中排名第一。柳州市GDP在广西排名第二，但仅有两所本科高校，其数量远少于南宁、桂林，但转设的结果是：2020年4月教育部公示鹿山学院转设为柳州工学院，性质为独立设置的本科层次民办普通高校。因其新的举办方为国有的柳州东城投资集团，所以柳州工学院性质为国有民办高校。

漓江学院的转设参照了鹿山学院的做法。在2020年5月教育部办公厅《方法》出台之前，其母体高校广西师范大学已与多家投资方接洽，但并未敲定交易。《方法》出台后，国有型独立学院不允许转让给社会举办方(即民营资本)，漓江学院的转设形势发生了很大变化，民营资本被迫离场。柳州市政府对桂林的漓江学院表现出极大的兴趣，打算在买下后，将其整体搬迁至柳州办学。对柳州来说，漓江学院的本科办学权至关重要。

桂林市虽然有8所高校，但还是无法接受漓江学院搬离桂林。就在柳州市与广西师范大学签约前夕，桂林市委市政府出面阻止了这一收购行为，并授意桂林新城投资集团收购漓江学院。2021年3月，各方正式签约，漓江学院更名为桂林学院，桂林新城投资集团成为新的举办方，并决定留任漓江学院原高层管理团队，保持了学校政策的持续性。2021年7月，桂林学院董事会、监事会成立，新城投资集团领导担任董事长、副董事长。转设之后，新举办方主要负责学校二期工程的建设，对于学校日常管理干涉很少。

(三)广西国有型独立学院转设的其他路径

广西唯一一所转设为公办高校的国有型独立学院是广西大学行健文理学院，其与公办的广西农林职业技术学院合并，改名为广西农业职业技术大学。这一合并转设，符合国家提升职业教育办学层次的政策。职业技术学院升为本科，有利于提升招生质量，满足社会对高级职业技术人才的需求。对独立学院来说有利有弊，好处在于变成公办高校，将获得政府的财政拨款，对学校长远发展有保障。不足在于学校被合并，校名消失了，加上社会上对职业技术大学并不认可，独立学院师生有降格、降级的感觉。在独立学院数量众多的江浙两省，与职业技术学院合并转设为职业技术大学曾作为一种重要选择，但遭到独立学院师生、家长强烈抵制后，省级教育部门于2021年6月宣布合并转设模式暂停。这一模式在湖南推进顺利，长株潭地区有4所独立学院拟与职业技术学院合并转设为职业技术大学。

二、国有型独立学院转设为国有民办高校的优势

(一)有利于获得属地政府的支持

在独立学院转设之前，地级市很少拥有市属高校。所在城市的公办高校，其级别至少是市厅级，与市政府级别相同；且其主管部门为省级人民政府，高校与市级政府交集甚小。所在城市的民办高校及独立学院，与市政府也无从属关系。

地市政府有意愿、有动力拥有市属高校，主要有以下两个方面考虑： 一是市属高校可以源源不断地为本地经济发展提供专业对口的人才，并带动周边产业发展。例如，柳州工学院累计为社会输送毕业生近2.3万人，其中约45%留在广西就业，约22%留在柳州就业，为地方经济发展提供了强有力的人才支撑[4]。一般的高校都有上万人的规模，学生数量稳定，具备较强的消费能力，能带动餐饮、旅游、交通、住房等产业持续发展。这也是桂林市政府阻止漓江学院搬迁至柳州的重要原因。 二是市属高校的良性发展可以提高属地城市的美誉度。但凡著名的城市，大多希望能拥有一所以城市命名的知名大学。城市和大学相互赋能、相得益彰。因此，属地城市会重点支持城市大学的发展。2017年1月，广州市委市政府下发《关于建设高水平大学的实施意见》，提出两年内投入11亿元整体推进广州大学建设高水平大学[5]。

相比民有民办高校，国有民办高校更易获得属地政府的支持。国有民办高校为市属高校，属地政府有责任保持其稳定，并使国有资产保值增值。2021年7月，桂林市主管教育的副市长主持桂林学院工作座谈会，针对学校转设后两年过渡期面临的各类难题，会同市政府各部门解决。市政府召开桂林学院的专题会议，在该学院转设前的二十年里，一次都没有发生。桂林还有两所独立学院转设的民有民办高校，也面临转设后过渡期的种种问题，但市政府并未召开过类似会议。桂林学院校园面积只有500亩，长期制约学校发展。转设后在市政府的支持下，学校二期建设快速推进。

(二)有利于减轻地方政府财政压力

根据2010年11月颁布的《财政部教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，2012年各地方高校生均拨款水平不低于1.2万元[6]。以一所独立学院1万学生统计，若转设为公办高校，地方财政每年需投入1.2亿元。对于这笔支出，经济发达地区的地方政府可以支撑，经济欠发达地区的地方政府则勉为其难。独立学院若转设为公办高校，学生的学费标准要降低，由独立学院的1.5万—2万元/生/年，降为公办高校的4000—6000元/生/年(一般专业)；若转设为国有民办高校，则可以维持原来的较高学费标准不变，甚至在社会认可的前提下，还可以提高学费标准。地方政府也是“经济人”，考虑到转设为公办高校的一增(政府投入增加)一减(学生学费降低)，即便是实力雄厚的柳州市，也乐见独立学院转设为国有民办高校了。

各省份因为财政状况不同，独立学院转设路径有较大差别。以广西和浙江为例，由表1可知，2020年浙江财政收入为12584亿元，其中税收收入为6262亿元，占比49.8%。2020年广西财政收入为6934亿元，其中税收收入为1113亿元，占比16.1%。2020年广西财政收入是浙江的55.1%，税收收入是浙江的17.8%。2018年浙江财政收入为8628亿元，广西财政收入为6009亿元，广西财政收入是浙江的69.6%；2019年、2020年广西的财政收入分别为浙江的63%、55.1%。2018—2020年，广西的财政收入与浙江相比，比值不断下滑，由浙江的69.6%下滑至55.1%。

表1 2018—2020年桂浙两个省份财政收入、税收收入对比 单位：亿元

拥有21所独立学院的浙江，尽管其公办高校资源较为充足，但因其政府财力雄厚，截至2022年1月有5所独立学院转设为公办高校[7][8][9]，占比23.8%；广西虽然只有9所独立学院，但财力不足，尤其税收收入增长乏力，只有1所独立学院转设为公办高校[10]，占比11.1%。

(三)有利于提高决策效率

独立学院转设前后都设有董事会。在转设前，独立学院的董事长由母体高校校级领导兼任，董事会成员由独立学院的校级领导兼任，但独立学院校级领导绝大多数为母体高校的中层干部，由其直接任命，在独立学院任期结束后还将回归母体高校。独立学院在人事制度上对母体高校的高度依附性，造成其在决策上一点都不“独立”，大小事务唯母体高校马首是瞻，极大地降低了决策效率。

在转设为国有民办高校后，母体高校彻底退出了独立学院决策，新的国有投资方在董事会中起到决定性作用。虽然在转设后过渡期内，独立学院原校领导仍然留任，但他们的角色已发生变化。他们是新投资方聘任的高层管理者，服从于新一届董事会的领导。相比与母体高校的复杂关系，与新投资方的关系相对简单。由于新投资方代表政府出资，不以营利为目的，对学校日常管理干涉较少，有利于学校管理层提高决策效率。

(四)有利于提高办学质量

独立学院在转设过程中一次性付给母体高校一笔数额巨大的“分手费”，但以后不用每年上交数量不菲的“管理费”。管理费之高，甚至达到当年学费总收入的30%。高额的管理费导致独立学院失血严重，无力加大校园基础设施建设，无力引进优秀师资。当然，母体高校在办学成本最小化、办学收益最大化的方针指导下，也无意提高独立学院办学质量。这导致部分独立学院自建校以来，校园面积一直没有增加，专任教师始终严重不足，办学质量长期在低位徘徊。

在转设后，独立学院与母体高校彻底脱离关系。失去了母体高校的庇护，失去了名校光环，若不能切实提高办学质量，转设后的独立学院将在激烈的竞争中被边缘化甚至淘汰。因此，独立学院的办学条件受到新举办方、独立学院自身的高度重视。部分独立学院转设后快速地扩大了校园占地面积，在建筑面积方面也迅速向国家标准看齐。同时，斥巨资引进师资，以满足国家对师生比的要求及高级职称教师比例的要求。可以想象，在学校基础设施建设、人才队伍建设不断加强之后，学校的办学质量会得到稳步提升。

三、独立学院转为国有民办高校后面临的问题

(一)学校声誉有待提高

国有型独立学院若转设为公办高校，因为有政府的支持，其办学声誉会有大的提高。政府在给予巨额财政拨款的同时，还免费或优惠为公办高校提供教育用地，给予教育企业减免税等。若转设为公办高校，将形成洼地效应，不但能吸引大量优秀的师资流入，还能吸引更多优质生源。若转设为国有民办高校，则对学校办学声誉提高不大。我国本科高校分为两大类，即公办和民办，但官方层面并未将民办本科高校细分为国有民办高校和民有民办高校。学生和家长只知道民办高校比公办高校低一层级，但并不了解国有民办高校与民有民办高校的区别，这不利于国有民办高校声誉的提高，并将影响其招生数量和质量。

(二)新举办方投入不足

老牌国有民办高校的举办方身份有多种，例如南宁学院由广西民革委员会与国有企业南宁威宁投资集团合办，浙江万里学院由国有企业万里集团举办。广西转设后的国有民办高校的新举办方都是城市投资型国有企业。城市投资型国有企业为地方政府融资平台，不以营利为目的，主要从事基础设施建设、国有资产管理等。虽然管理的资产庞大，但利润率并不高，无法拿出大量资金用于高校建设。况且作为城市投资型国有企业，管理高校并不是其擅长的领域，如果不是政府出面要求其收购独立学院，其自身并无太大的意愿。接手之后，也没有动力投入大量资金，而是让转设高校自身负债滚动发展。国有型独立学院的转设，相当于把属于母体高校的国有资产划拨到市级所有，至于划拨价格，取决于参与方的议价能力。作为独立的法人，转设高校可能以自身负债的形式，来支付给母体高校的巨额“分手费”。如果是这样，转设高校在偿还巨额债务的同时，还要谋求发展，其道路之艰难，可想而知。

(三)转设过渡期后发展不确定性大

转设过渡期有2—3年，在这段时间内，原高层管理团队继续留任，管理制度、管理风格仍将延续。过渡期管理团队最大的任务是通过教育部对转设高校的合格验收。若验收合格，则转设高校进入一个全新独立的发展阶段。若不合格，还有一年的整改机会。转设过渡期后，原高层管理团队中属于母体高校的人员，极大可能将回归母体高校。转设高校要重新遴选新的高层管理团队。如何在保持管理团队稳定的前提下创新发展，是转设高校面临的难题。进入2022年，虽然独立学院转设还在推进，但由于多种因素的影响，转设的步伐放缓了。截至2022年5月，全国尚有半数独立学院转设结果没有在教育部公示。这将给已转设高校造成压力，它们将面临来自独立学院不对等的竞争。而转设是否有利于提高教学质量，是否有利于提高招生质量，是否有利于提高学校办学声誉，还存在很大的不确定性。

四、转设后国有民办高校面临问题的对策

(一)多管齐下提高办学声誉

办学声誉受多种因素影响。教育主管部门的评价，给予高校的各种荣誉；网络上毕业校友的留言、评价；与学校有关的新闻，都会影响家长、考生对学校的评价，进而决定是否报考。学校要狠抓教学质量，培养与社会需求紧密结合的人才。若毕业生竞争力强，就会在家长、学生、用人单位中形成良好口碑，并口口相传。要大力引进优秀师资，提高学校科研水平。国有民办高校虽然走的是应用技术型大学之路，但不能忽视科研，科研将为教学提供源源不断的活水。要充分拥抱新媒体时代，切实做好外宣工作，提高学校在社会公众心目中的吸引力。

(二)不等不靠不要，走自强发展之路

国有民办高校等不来政府的财政拨款，也要不到新举办方的大量投资，只能走自强发展之路。事实证明，依靠自身收入以及政府的政策支持，国有民办高校也可以发展得很好。浙江万里集团不要政府拨款，通过自身创收，在创新体制的带动下，创办了从幼儿园到大学的完整教育链条，涵盖了普通教育、国际教育、职业教育、中外合作办学全方位办学领域，堪称国有民办教育的典范。新举办方也许无法投入大量资金，但也不会像母体高校那样每年从独立学院抽取几千万元的管理费。国有民办高校办学经费不如公办高校充裕，但有政府的信用支持，且学费收入可以逐步增加。只要学校能内涵式发展，建立起自身品牌，学校的发展之路就会越来越顺。

(三)用坚定发展来稳定学校发展预期

独立学院转设后发展如何，全社会都在观察评估。转设高校的发展情况会影响教育部门下阶段独立学院转设政策的制定，也会影响未转设独立学院成功转设的信心。作为一种创新模式，转设为国有民办高校更是受到审视。国有民办高校应该用坚定的发展来稳定社会各界对其发展的预期。首先，是要保持高层管理团队的稳定；其次，是要保证教学质量稳中有升；最后，是要保证师资力量不断优化。以桂林学院为例，2021年是改名之后的第一次招生。学校在广西文科最低录取分数为440分，列广西同类院校第一；理科最低录取分数为370分，列广西同类院校第四。学校在广西以外各省份录取最低分，全部高于本科线或二本线[11]。转设后，学校得到了考生、家长的认同，招生质量稳中有升。学校要坚定发展，离不开师资队伍的稳定及优化。为了缩小与公办高校教师待遇的差距，桂林学院2021年公积金、社保缴纳基数较2020年分别提高了38个、15个百分点[12]。同时针对独立学院人才队伍长期“引不进、留不住”的现象，桂林学院加大了人才引进的力度。2020年、2021年分别引进博士或副高及以上职称人才19人、10人；同时，晋升为副高及以上职称的人才的流失率也在逐年下降。

五、结论

国有型独立学院的独特性使它只有两种转设选择,即转为公办高校或转为国有民办高校。前者需要地方财政供养，后者自收自支，可以达到低成本办高等教育的目的。由于国有民办高校的国有性，相比民有民办高校，政府对其控制力更强，更能保证教育公平，服务于社会公益。总之，对于国有型独立学院数量较多、地方财政无意供养过多公办高校的地区，将国有型独立学院转设为国有民办高校是一种重要选择。