中美农业保险发展对比及启示

徐艺文，张守莉，窦明宸

（吉林农业大学 经济管理学院，吉林 长春 130118）

我国是农业大国，粮食安全是重中之重，但是农业属于弱质性产业，这就需要农业保险来分担其风险。近年来，我国农业保险发展迅猛，自2007年至今，我国十几年就达到了一些发达国家几十年才能达到的发展程度，但是，我国的农业保险发展还有很大进步空间。相比同时期的美国，美国农作物保险距今已有80多年的历史，目前已经建立了较为完善的农业保险发展机制。回看我国农业保险发展，与美国相比我国还有很长一段路要走。结合我国国情探索出一套适合我国的发展模式，这是我国农业保险发展亟待解决的问题之一。

1 美国农业保险发展分析

美国是世界上较早发展农业保险的国家之一，美国一直不断完善发展机制，经历了不断地修订和改善，最终总结出了适合本国农业保险发展的宝贵经验。

1.1 完善的法律法规

1933年美国颁布了《农业调整法》，罗斯福为了提高农场主对农产品的购买能力，但是效果并不理想。直到1938年联邦政府通过了《联邦农作物保险法》，也以此为据成立了联邦农作物保险公司。这部法律为了适应农业保险发展，经历了数次修订，使其内容更加严谨完善，将农作物保险的性质、内容、目的等确定下来。美国的《联邦农作物保险法》也不是一成不变的，自1938年以来经历了十几的次的修订，不断地适应不同时期的发展需要。农作物保险发展至1994年，迎来了《联邦农作物保险改革法》，此法推出了具有较高保障水平的险种进一步满足了农户的保险需求，提高了农户的投保率。2000年美国又颁布了《2000年农业风险保障法》，此法将美国的法律体系进一步充实完善，联邦政府在原有补贴比率基础上，继续增加对农业保险的保费补贴，增加了参保率。美国政府针对不同时期农业保险发展面临的问题，通过不断地修订和颁布新的法律法规，以适应不同阶段农业保险发展的需要，确保了美国农业保险在稳健有序的条件下运行。

1.2 独立的监管机构

美国农业保险管理机构包括：美国农业部风险管理局（以下简称RMA）和联邦农作物保险公司（以下简称FCIC)。FCIC成立于1938年，是美国农业部下属机构，次年开始承办农作物保险，但是后来FCIC再不转变职能的情况下不再直接经营农业保险业务，由后来成立的RMA负责管理。现在FCIC的主要职责是对美国农作物保险进行监督管理、组织规划、保费厘定等。在1996年修订的《联邦农业完善与改革法案》中创建了“风险管理局”即RMA。隶属农业部，但又相对独立，并在全国设置了12个分支机构，主要职责包括7个方面。第一，收集农户信息进行整理和分析，为农户建档立卡，当风险发生时可以作为参照，减少道德风险的发生。第二，为私营农业保险公司提供再保险，以确保保险机构发生巨灾时的经营能力。在农业保险机构经营活动中，给予相应的管理补贴等财政优惠。第三，建立农业保险信息数据库，数据库的建立便于农业保险信息整合、复核审查，提高了农业保险的工作效率。第四，核准保险费率、审查农业保险产品，美国的农业保险费率厘定掌握在政府手中，这样可以防止私营公司过度盈利减少投保成本。第五，监管保险公司，同时也对保险工业人员的行为素质、专业能力进行监督管理。第六，对农业保险法律法规的实施情况进行监督，确保农业保险合法有序进行。第七，RMA应每年向国会汇报农业保险的发展情况，对农业保险进行管控，针对不断发展遇到的问题或瓶颈做出决策规划。

1.3 完备的巨灾风险分散机制

美国较完善的法律体系为其农业巨灾风险分散管理提供了基本依据，随着《特别灾害救助计划》和《1994年农作物保险改革法》的出台，巨灾风险保障机制也随之建立。美国农业部牵头推进的巨灾风险分散主要有两大分支机构：一是以RMA为主导的农业巨灾风险分散制度体系；二是主要以农场服务局牵头的农业自然灾害风险分散模式。两者意在保护生产农户避免由于大灾风险产生的不良影响。其中，RMA通过公私合营的市场化手段将农业巨灾风险转移，将风险一部分风险转嫁给市场，减缓了政府和保险公司的压力。为了使财政补贴保持在可控范围，美国政府还规定了政府在巨灾风险分散中承担的比例和免赔范围。

2 我国农业保险发展现状

从2007～2018年，我国农业保险保障同比增长约24.37%。时至今日，我国已是全球第二大农业保险市场，仅次于美国。由2007年的6个省份的试点发展到全国，经过不断地实践和探索，保险深度和保险密度不断增加，总体上我国虽然取得了令人满意的成绩，但是我国农险发展还有很大上升空间。

2.1 法律法规亟待健全

我国农业保险法律体系经历了从无到有、从有到进一步完善的过渡。2009年我国出台了《中华人民共和国保险法》，但此法对于政策性农业保险而言，适用的条款及内容较少，更像是一部商业保险法。直到2012年我国颁布了《农业保险条例》（以下简称《条例》），使我国农业保险有法可依。与此同时，此条例也成为我国第一部关于农业保险的行政法规，但是《条例》中对监管机构却没有明确的规定，中央层面只推出了多部门“协同推进”，却没有具体的要求，这导致各部门“自由度”高，只根据各自对文件的理解执行监管业务。《条例》对我国农业保险发展虽有促进作用，但推动作用有限。直到2019年，财政部等联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），象征着我国政策性农业保险监管将实现一个较为统一的新格局。《指导意见》总结了以往农业保险的发展，并结合我国农业保险的发展现状，针对存在的问题提出今后的发展思想和目标等。同时也对政府在农业保险中的责任和权限也做了大致规定，对我国农业保险进一步发展有推动作用。

2.2 尚未建立健全的巨灾风险分散机制

目前，我国农业巨灾风险分散机制不健全且分散工具种类单一，以农户自救、政府财政补贴、社会救助为主要形式。虽然我国财政对农业巨灾风险分散的支出逐年增加，但是相比发达国家对其农业发展、风险分散的投入资金相比较少。近年来，我国在农业巨灾风险分散管理方面也有了一些可观的成绩，如，要求保险公司在每年的盈余中计提一部分资金作为大灾风险基金；组织建立“农业保险共保体”等。但是，在中央层面的大灾风险分散机制却一直没有建立，近年来，自然灾害频发，对农业生产发展也产生了不可逆转的危害。可见我国农业巨灾风险分散工具应随着市场经济的发展也应不断丰富、多元化，保障我国农业可持续发展。

3 启示

3.1 建立健全法律体系

从美国农业保险历程来看，美国之所以能取得成功，很大程度上是因为有保险法律体系作为依撑，同时美国的法律体系贯穿了整个美国农作物保险发展的各个环节。我国的《保险条例》和《指导意见》在保险经营活动和实施监管时的支撑略显乏力，所以建立一个高层级的《农业保险法》是大势所趋。但是《农业保险法》的建立不是一蹴而就的，法律的诞生应该循序渐进的，并且随着我国农业保险的不同发展阶段，进行修订和完善，才使其更适合我国农业保险发展的需要。

3.2 建立相对独立的监管机构

根据《指导意见》的规定，成立了农业保险工作小组，但是我国的农业保险工作小组成立不久，其性质依然是多部门联合治理监管，这种多元化的监管模式已经不适合我国现阶段农业保险发展，其主要原因在于：第一，沟通协调成本过高，当中央有指导思想向下传达时，由于涉及部门较多。这种监管方式是不可取的。第二，监管效率较低，这种“群龙治水”局面，易形成“越位”“缺位”并存的局面，要明确政府与市场的边界，政府不能过度干预保险公司业务经营也不能无作为，出现监管真空。基于此，笔者认为，我国可以先完善农业保险工作小组，在此基础上，逐步形成一个相对独立的监管机构，对中央乃至地方进行统一监管。

3.3 完善巨灾风险分散机制

目前，我国农业保险巨灾风险分散机制还不健全。分散方式以农户自救、政府财政补贴、社会救助为主。我国国情与美国不同，所以不能照搬照抄，将我国实际情况和美国的经验进行总结并提出以下建议。第一，巨灾风险证券化，目前已在我国部分省份开始了试点，笔者认为还可以在此基础上将巨灾风险的分散工具更加多元化，如，巨灾债券化、巨灾期权期货化，这好比巨灾风险证券化的高阶模式，不仅可以将更多的风险转嫁给市场，还可以减少政府和保险机构的资金压力。第二，计提巨灾风险准备金，虽然我国今年农业保险机构的赔付金额逐年增加，但是综合来看农业保险公司还是有部分盈余甚至利润可观。这不仅确保了保险公司的偿付能力，还可以缓和当巨灾损失来临时的压力。第三，发展国际再保险公司，我国再保险主要是由多家保险机构联合承保，共担巨灾风险，这可以分散一定巨灾风险，一旦巨灾风险来临时多家保险公司都面临巨额理赔，所以，可将风险转嫁给国际再保险公司。

3.4 建立信息共享机制

美国的RMA和FCIC在实行监管时，通常采用预防原则，即运用大数据挖掘技术进行监管。如今是“互联网+”的时代，农业数据库的建立可以对欺诈行为进行预判，如，当农场主申请的赔付超过其保险标的的总价值时就会形成警告。并且还可以通过卫星图像分析等技术来检测保险标的，必要时可以较为精确地计算出赔付标的的损失程度。我国需要建立信息共享机制，在农业领域发展新技术，将农户、保险机构等信息进行整合公开，但涉及农户、保险机构隐私和行业机密的部分应该加以保密。通过大数据联合减少农业保险中的信息不对称，提高政府的监管效率。

3.5 加大财政补贴

我国政策性农业保险取得了今天的成绩，得益于我国财政补贴的逐年投入。虽然我国在农基设施建设、农业保险补贴方面的财政支出数额每年增加，但是相比美国还有很大差距。我国财政补贴的多少，直接影响了农业保险机构的经营意愿和农户的投保积极性。另外，在加大补贴的同时，也应优化补贴方式。我国已经逐步取消县级保费补贴，因为保险需求密集的地方往往是农业大县，而农业大县县级政府的可支配财政收入并不多，这样就易导致政府财政赤字，无法兑现补贴政策。对农户方面，我国财政补贴也应该减少补贴环节流程，避免补贴层级盘剥，争取为农户建档立卡，直接赔付。

3.6 提高服务水平

我国农业保险经营机构上接中央政策，下承投保农户，所以，我国应该加大对农业保险机构服务的监管。一方面，农业保险业务人员具有一定的专业素养，对农户耐心解释。保险机构也可以用一些通俗易懂、喜闻乐见的方法宣传农业保险。另一方面，我国政府应鼓励农业保险机构在县级以下建立分支机构，为投保农户答疑解惑。在理赔时，应做到真实高效的定损，加速赔款到账速度并确保钱款只落于损失农户手中，使农业保险行业实现可持续发展。