威海石岛海事处辖区涉水工程施工作业海事安全监管策略探讨

◎范庆波 威海海事局石岛海事处

王群朋 朱俊 广州航海学院海运学院

1.引言

随着“交通强国”“海洋强国”等海洋战略的深入推进，我国航运业及港口建设进入高速发展时期，涉水工程施工项目日渐增多，水上交通安全问题日益凸显，海事部门对涉水工程施工作业安全监管归属于通航管理，同时涵盖船舶管理、船员管理、防污染管理等相关内容，开展涉水工程施工作业海事安全监管研究，对于理清监管思路，提升海事监管效率和公共服务能力具有重要意义。

石岛辖区目前正在施工的涉水项目有：华能山东石岛湾核电厂取排水工程、国和一号示范工程海工工程等，各类涉水项目依托施工船舶、设施等开展施工作业，部分施工项目具有投入船舶数量多、船况及船员配置情况参差不齐、船型以小型船舶为主、施工项目管理情况差等特点，存在较大的安全隐患。近年来，国内外涉水工程施工过程中安全事故时有发生，危及施工船舶、施工人员安全，造成巨大经济损失，例如：法国一艘自升式施工船在海上风电场现场钻孔并安装风电基桩过程中，出现大量液压油泄露，造成严重海洋环境污染；巨型耙吸式挖泥船在天津港航道附近施工时，与大型集装箱轮碰撞侧沉；挖泥船“航浚11”轮在广东伶仃航道水域与附近两艘船发生碰撞等，涉水工程施工作业安全事故给海事安全监管敲响了警钟。涉水项目施工作业期间存在诸多风险：施工船舶频繁进出施工作业水域，增加了施工水域的交通流密度，对附近通航船舶构成一定的碍航性，存在船舶碰撞风险；施工期间可能受到台风、寒潮、强对流、大雾等恶劣天气影响，若采取防抗措施不当，存在船舶倾覆、搁浅等风险等。

综上所述，涉水工程施工项目在施工过程中对通航环境造成一定影响，存在诸多施工作业隐患及风险，本文以石岛辖区涉水项目施工作业安全监管为研究对象，分析目前安全监管现状及存在的主要问题，并提出针对性措施，以期规范涉水项目施工作业海事安全监管。

2.涉水工程施工作业海事安全监管现状

2.1 做好施工项目前期督导

（1）提前了解涉水工程施工作业基本情况，对项目存在的通航安全风险进行会商研判，及时提供安全信息服务，强化安全生产意识。

（2）督促行政相对人建立建设单位－施工单位－分包单位－施工船舶－船员的安全管理责任网链机制，详细掌握船舶、船员情况和实时动态。

（3）要求建设单位成立施工项目领导小组，负责海上施工船舶安全、应急管理及统一指挥工作的组织和协调调度，并成为施工船舶与海事部门沟通协调的纽带，确保相关单位和现场调度之间24小时通信联络畅通。

（4）制定船舶进出施工水域报告制，要求所有进出施工区域的船舶提前向海事部门报告动态，无关船舶不得进入施工区域，规范现场施工秩序管理，降低施工作业风险。

2.2 狠抓施工项目现场管理

（1）定期对重点涉水工程施工作业进行陆地巡查、海上巡航，做好现场监管，并在重点时段、重点环节做好盯防。

（2）运用VTS、AIS、CCTV等远程动态监管手段对辖区涉水工程施工作业进行监控监督。

（3）贯彻落实“双随机一公开”要求，根据涉水项目计划和进度定期全面检查施工作业情况，对违法违章行为进行严厉查处。

（4）及时转发恶劣天气预警预防信息，做好大风、大雾等恶劣天气施工船舶安全监管，提醒施工作业人员和船舶提前做好防抗准备。

2.3 对施工项目进行严格审批

（1）在施工前要求施工单位提交作业或者活动保障措施方案、应急预案和责任制度文本，督促施工单位落实安全生产主体责任。

（2）严把施工船舶准入关，制定严格的准入标准，加强对施工船舶的现场核查，杜绝船舶、设施带“病”施工。

（3）在施工期间，立足海事监管职责，不定期会同建设单位、施工单位、港口调度、引航等相关部门召开协调会，探讨项目施工过程中存在的风险及需求，积极组织对策研究。

（4）对行政相对人在行政许可审批过程中存在的疑问进行指导、答疑，并提出修改完善意见，确保在办理水上水下作业和活动许可（简称“水工许可”）过程中一次性通过材料审批，让行政相对人“少跑腿”。

2.4 对涉水工程进行全程闭环管理

对涉水施工项目形成局属主管部门─现场监管部门─局属主管部门全程闭环管理模式。

（1）涉水施工项目经局属主管部门审批后，通过《水上水下作业和活动现场核查信息流转表》的形式，将涉水项目相关信息和监管要求通知现场监管部门。

（2）.现场监管部门在工程开工前制定检查计划，进行现场核查，对检查缺陷较多项目增加检查频次，并在施工期日常监管中形成现场监督管理情况信息反馈机制，将检查、核查情况反馈至局属主管部门。

（3）局属主管部门根据现场监管情况不定期召集建设单位、施工单位负责人对存在的问题进行通报，摆清楚、讲明白施工过程中存在的安全隐患，督促其限期整改。

（4）现场监管部门将整改落实情况告知局属主管部门。

3.监管过程中存在的主要问题

3.1 适应辖区实际的施工区域现场执法、运行实施机制尚未形成

（1）基层现场执法动态管控、远程运行监控、监管信息流转等方面有待进一步完善，执法人员对现场监管的检查清单、检查内容、检查要点、处置要求等内容还存在执法盲点。

（2）现场监管的一线优势没有得到充分发挥，未充分利用好现有装备来完成施工现场的巡查、检查，尤其是AIS、CCTV等远程监控设备的应用，另外在维护施工现场通航和作业秩序的措施不多、落实力度不够。

（3）对在海事监管过程中发现的问题多采用口头警告、限期整改的方式，未真正发挥行政处罚手段的震慑力，不能很好的引起施工单位、施工船舶的重视，且对发现问题整改落实效果的跟踪力度不够。

3.2 海事部门对涉水工程施工作业的介入时间、介入重点未明确

近几年，交通运输部为进一步深化简政放权、放管结合，先后多次对涉水工程通航安全管理规定进行修订，在最新修订的《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》（交通运输部令2021年第24号）中，要求水上水下作业和活动施工前提交保障措施方案、应急预案和责任制度文本，规定中未明确海事部门对涉水工程施工作业的介入时间、介入重点等。目前辖区部分大型涉水项目在前期审查阶段，港航主管机关会向海事主管部门征求意见，设计部门在工可、初设和施工图审查阶段也会邀请具有海事管理专业的专家参会讨论并形成参会意见，但是，海事机关也仅作为工程建设前期阶段的会议参加单位，且海事机关介入缺少相关法律法规的支撑，所提意见具有一定的局限性，不能很好的体现主管机关的主导作用，使海事部门在涉水工程前期审查阶段缺少话语权，如果项目建成后存在通航影响问题，将增加后期海事安全监管的难度。

3.3 施工单位安全生产意识淡薄、主体责任落实不到位

（1）施工单位在申请水工许可时需要提交经过专家评审的保障措施方案、应急预案和责任制度文本，上述材料中制定了详细的施工通航安全保障措施及施工应急预案、明确了各方责任，上述材料是上级部门督促施工单位落实安全生产主体责任的有力武器，施工单位未对制定的保障措施引起足够重视，落实力度不够。

（2）施工应急预案可操作性较差，未按照要求定期组织应急演练。

（3）施工单位盲目追求利益，采用安全性能较差的船舶参与施工，且忽视对施工船舶管理，施工作业和航行安全存在极大隐患。

（4）部分施工单位未能与施工船舶、施工人员建立有效的安全监督管理机制，安全员设立不及时、不到位，未能签订安全生产责任书，以及建立安全档案、违法记录和日常工作记录等文字资料。

（5）安全管理机构和职责不全面，目前许多施工单位的安全管理机构和体系没有达到安全管理要求，未根据项目工艺流程，把各个环节的安全生产问题有所顾及，尤其是与建设单位的安全责任管理职责划分。

4.建议与对策

4.1 强化海事管理服务理念，提升海事执法能力建设

（1）组织执法人员开展针对性培训。将涉水工程施工作业安全监管方面的法律法规、审批流程、监管要点、处置要求等方面的内容进行汇总，梳理日常监管过程中存在的问题、短板，对执法人员进行有针对性的业务培训，提升教育培训质量，扫清执法盲点。

（2）提升对行政相对人的服务品质。结合党史学习教育“为群众办实事”的要求，执法人员通过上门走访、调研等方式，宣贯海事法律法规、监管政策，及时了解相对人的需求，并根据反馈意见优化涉水工程施工作业安全监管的服务流程。

（3）定期组织开展协调会。针对辖区涉及施工船舶多、工艺较为复杂、对通航环境影响较大的大型、重点项目，海事部门定期以协调会的形式，跟踪了解项目施工进度，听取汇总建设单位、施工单位等对项目施工、营运期间的疑难问题，海事内部相关部门针对疑难问题进行集体会商、研究，全力为相对人排忧解难。

（4）强化预警预防能力。及时向施工单位、港航企业、施工船舶等发布预警预防信息，督促做好恶劣天气防抗工作，科学合理采取禁限航措施，施工单位严格落实保障方案中施工作业限制条件，必要时启动应急预案。

4.2 创新涉水工程施工作业现场管理模式，保障施工项目顺利开展

（1）利用好远程监管手段对施工水域进行监管。应充分利用AIS、CCTV等远程监管手段，全方位掌控施工水域作业动态情况，对施工水域进行有效盯防。

（2）把好船员适任关。加强对施工人员的准入管理，施工船舶满足最低配员标准，所有施工人员均持有所从事职位要求的合格证书，定期组织对施工人员进行海上突发事件应对、海上避碰规则、船舶防污染、安全施工等方面知识的培训。

（3）把好船舶适航关。由海事内部通航、现场检查单位研究制定准入标准，建立施工船舶准入制度，并向施工单位进行宣贯，在施工前对所有施工船舶的抗风等级、通讯设备、救生设备、消防设备等进行“体检”，做好综合评估，不符合要求的坚决不允许进场作业。

（4）督促施工作业规范化管理、明确责任划分。执法人员在每次督查督导中，重点对施工船舶、施工人员管理的检查，要求建立施工船舶安全管理档案，做到“一船一档”，督促建设单位、施工单位按照法律法规及上级要求做好船舶、人员管理，要求建设单位与施工单位之间、施工单位与所有施工船舶施工人员之间签订安全管理协议，明确责任划分，并将所有船舶、施工人员纳入安全管理体系。

（5）强化现场监督管理。执法人员运用现场巡查、远程监管相结合的方式，加强对施工作业秩序的管理，对发现的违法行为，定期向建设单位、施工单位通报，下达安全隐患整改通知书，要求建设单位、施工单位主要负责人对本单位安全隐患排查治理工作负责，安排专人跟踪缺陷整改情况，用好行政处罚手段，提高海事监管的威慑力。

4.3 完善介入工作要点及程序，确保项目各阶段风险可防可控

（1）海事部门应根据辖区情况制定涉水工程施工作业安全监督管理规定，针对辖区大型涉水工程（比如码头、航道、海洋牧场等建设），要明确规定提前介入工程的前期阶段，在项目立项审批阶段提出项目选址、通航影响、施工船舶选取等海事要求，为后续项目开展做好铺垫。

（2）组织海事内部业务骨干对建设单位、施工单位材料进行审核、会商，细致分析施工项目施工期、营运期对通航环境的影响，对项目存在风险进行研判，提出合理化建议。

（3）积极推动完善通航安全影响论证的法律依据，或在现有规定范围内积极探索可以替代通航安全影响论证的工作程序或机制，比如在项目立项前，海事管理部门组织召开项目通航安全影响专家咨询会，邀请引航、通航安全、航海、应急处置等领域的专家组成项目专家论证组，出具专家论证意见，作为项目立项审批的条件。

4.4 建立保障方案落实监督机制，督促施工单位落实主体责任

（1）通航安全保障方案由海事部门组织专家评审，海事部门应发挥主导作用，提出建议意见，确保通航安全保障措施、应急预案、责任制度等切实可行。

（2）施工单位根据修改意见对保障方案进行修改完善，海事部门应督促施工单位严格落实方案中提出的措施和建议，落实安全生产主体责任，不能在办理完水工许可后将方案束之高阁。

（3）海事现场监管部门认真梳理保障方案等文本中的相关要求，根据梳理结果对施工作业进行有针对性检查。

（4）施工单位应在施工前组织全体施工人员对保障方案等文本进行集中学习，使得施工人员熟练掌握项目施工流程、施工船舶作业概况、主要的风险点、应急联络方式等，保障方案每艘船舶一份，要求船舶定期组织船员进行集中学习。

（5）施工单位按要求定期组织施工船舶进行应急演习，确保突发事件发生时能有条不紊启动应急预案，保障施工船舶及人员安全。

5.结语

威海石岛海事处辖区涉水工程施工作业海事安全监管在施工现场执法、涉水工程施工作业介入、相对人主体责任落实等方面存在不足，要解决上述问题，需要海事部门、行政相对人共同努力，强化海事管理服务理念、创新上水下活动现场管理、完善介入工作要点及程序、建立保障方案落实监督机制等。通过以上努力，有利于进一步提高水上水下活动海事安全监管的效率性和针对性，优化海事公共服务机制，为区域和地方经济社会发展注入新的海事能量，保障辖区涉水工程施工作业的顺利进行和水上交通安全形势的持续稳定。