日照市营商环境评价与优化研究

张立新， 管其敏， 尹 菁， 孙茂琳

(曲阜师范大学 经济学院， 山东 日照 276826)

近些年来，随着城市治理体系建设的不断推进以及企业发展区域集聚现象的出现，营商环境的重要性日益突出，其在城市自主创新和经济高质量发展中起着重要作用。一方面，优化营商环境有助于吸引大量外商投资和积累人力资本，有助于推动城市创新水平提升以及经济健康发展。另一方面，在后疫情时期，优化营商环境能够有效减缓疫情对企业和就业市场的冲击，改善就业与创业环境，帮助企业渡过难关。可以说，良好的营商环境体现了一个地区发展的软实力，是衡量地区综合竞争力的重要指标，是区域内企业创新发展的必要条件。

我国政府高度重视营商环境的优化和改善，并将其作为加快建设创新型国家的重要举措以及推进经济发展的新方略。2018年，李克强总理在国务院第196次常务会议上提出，要抓紧建立营商环境评价机制，并逐步在全国推行。2020年11月，党的十九届五中全会提出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，为此要健全区域战略统筹机制、市场一体化发展机制。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，完善营商环境评价体系。这些足以说明优化营商环境已经成为推进区域高质量发展以及增强区域竞争力的有效路径。在相关政策的推动下，我国政府围绕简政放权、放管结合、优化服务进行了一系列改革，不断提升政府服务质量与效率，大力改善营商环境，取得了显著成效。世界银行发布的营商环境报告显示，近年来我国营商环境排名稳步上升，2020年位居全球第31位。

日照市作为山东省最年轻的地级市，近些年来凭借优越的地理位置尤其是港口优势，城市面貌发生了巨大的变化，经济发展也非常迅速，但是由于建市较晚，在经济规模和经济质量方面仍远远落后于省内其他地级市。在此背景下，日照市委市政府高度重视营商环境的持续优化，强化“双招双引”工作，并设立营商环境“啄木鸟奖”，旨在激发社会力量参与营商环境建设的积极性，并已取得一定成效。但受经济体量、发展积累和城市知名度等诸多因素的影响，当前日照市仍然难以招引到优秀人才和大体量企业。因此，对日照市营商环境进行评价和优化研究，具有重要而又紧迫的现实意义。

一、文献综述

(一)营商环境的内涵及其作用研究

“营商环境”一词最早源于2002年世界银行旗下国际金融公司开展的“Doing Business”项目调查，该项目将营商环境定义为：企业从创办到结束的各阶段和各环节所面临的外部环境状况[1]。学术界主要从政府和市场两个角度出发来理解营商环境的内涵。政府视角的观点认为营商环境是政府为保证企业顺利运营而作出的各种制度安排[2]；市场视角的观点认为营商环境是市场主体在经营过程中面临的各种外部环境[3]。总的来看，较多研究都把营商环境视为由政务环境、市场环境、社会环境、基础设施环境等要素构成的多维概念[4]，也有学者从数字营商环境[5]、外商投资环境[6]、自贸区营商环境[7]、政务环境[8]、税务营商环境[9]等方面来认识和研究营商环境，但片面地将营商环境理解为某一主体塑造的软环境或硬环境具有局限性。

优化营商环境是推动经济发展的重要举措。从宏观影响来看，营商环境从运营环境、运营成本和支持要素等方面影响企业生产经营行为[10]，优化营商环境可提升全要素生产率、减少经济投资占比、推动创新创业、促进双向投资[11]，还可以拉动经济增长、吸引外商直接投资以增加资本积累、激发市场活力、提升经济活跃度和人均收入水平[12]。从微观影响来看，营商环境能够减少外部因素对企业行为的约束，提升企业自主性[13]，促进企业创新创业活动的开展[14]和研发水平的提高[15]。

(二)营商环境评价研究

官方机构主要从企业运营周期各环节的便利性入手，选取中微观层面的指标构建指标体系。如世界银行发布的营商环境报告将开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数股东、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和雇用员工等11个环节或领域作为一级指标构建营商环境指标体系；国家发改委在《中国营商环境报告2020》中将开办企业、办理建筑许可、获得电力和用水用气等18个环节或领域作为一级指标构建营商环境评价指标体系。此外，地方政府也出台了类似的指标体系。但这种指标以保护投资者这一少数群体为核心，具有一定的局限性。

一些学者借鉴世界银行的做法构建指标体系。胡税根等[16]和刘帷韬[17]基于企业生命周期视角构建营商环境指标体系，并分别以全国七大区域和国家中心城市为评价对象进行评价。较多学者则从外部宏观环境因素入手构建指标体系。邱康权等[18]从营商开展环境和营商生活环境两个维度构建营商环境指标体系，并使用熵权法对我国各省份进行评价并分析区域差异及变动趋势，其研究表明营商环境水平呈上升趋势，东部地区水平最高，中西部地区增速最快，东北地区水平最低、增速最慢，营商生活环境改善速度慢于营商开展环境。李志军[19]和丁鼎等[20]从公共服务、金融服务、人力资源、政务环境、创新环境、市场环境等方面构建营商环境指标体系，他们的研究表明，城市间和区域间营商环境差距日益加大，高层次城市优势呈扩大趋势，表现出东部最优、东北落后、中西部发展快的特点。张三保等[21]从政务、市场、法律政策和人文四个维度构建指标体系，评价结果发现，省域营商环境及其子环境表现出明显的差异性和层次性。许晓冬和刘金晶[22]构建了包含市场化、法治化、便利化、国际化的四维度评价指标体系，并使用熵值-PLS法对山东、江苏和辽宁的营商环境进行了评价。此外，在营商环境的优化方面，学者们也均从所设置指标尤其是政务服务、法治和制度等角度进行研究，提出了相应的优化对策。

综上所述，一些学者已经认识到营商环境对于区域经济发展的作用，并且在测量评价方面进行了有益的探索，但总的来看，目前关于营商环境测量评价的研究还比较少，研究视角还存在较大的局限性。相关研究呈现出如下不足：第一，在内涵方面，更多地将营商环境理解为政府塑造的软环境和硬环境，忽视了其他主体的作用。第二，在指标体系方面，主要以投资者为受益主体，以少数投资者的营商便利性为核心导向，从宏观或微观层面选择指标，缺乏新的视角，尚未从生产、生活、生态空间的视角对营商环境进行系统评价。其中，世界银行的指标体系或做法以西方新自由主义价值观为前提，不贴合中国国情，且数据可获得性不足；而从外部宏观环境因素入手构建的指标体系则存在维度差异较大以及完整性和理论依据不足的问题，并且忽视了数字经济发展这一时代背景。第三，在政策优化方面，较多从法治、制度和政务服务等方面优化营商环境，且更多地以省域和大城市或重点城市为研究对象，较少关注新兴中小城市以及生态与生活环境的优化。

因此，面对当前区域营商环境优化的紧迫性，有必要从多元主体受益的角度构建评价指标体系，将数字环境纳入框架之中，将受益群体从投资者这一少数群体转向更广泛的创新创业主体，同时将评价对象扩展到新兴中小城市。鉴于此，本研究以拓展受益者群体为导向，从生产、生活、生态三大维度构建营商环境评价指标体系，兼顾数字经济环境指标，以山东省日照市这一海滨新兴城市为研究对象，使用熵权Topsis模型对2013—2020年日照市营商环境指数进行测算和纵向比较，对2020年日照市与山东省其他15个地级市的营商环境进行横向对比分析，在此基础上对日照市营商环境内部三大系统的耦合协调状况进行评价分析，由此诊断日照市营商环境存在的问题与不足，进而提出有针对性的优化策略。

二、指标体系构建、数据来源与研究方法

(一)指标体系构建

营商环境指标体系构建应该遵循以下原则和要求：第一，营商环境的建设不能仅以投资者这一少数群体的便利性为导向，而更应该以有利于人才的引进、稳定和发展为导向，将受益群体扩展到更广泛的群体。而人才的引进、稳定和发展需要以一定的生产性环境为核心，以一定的生活性环境为保障，以一定的生态性环境为潜力。第二，营商环境的建设要以高质量发展为目标导向，兼顾创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。第三，依据我国“十四五”规划纲要提出的“持续优化市场化、法治化、国际化营商环境”“完善营商环境评价体系”等要求，营商环境优化应坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、 强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。第四，营商环境应该适应数字经济时代背景，将数字发展环境纳入指标体系框架之中。第五，遵循指标选取的科学性、系统性、实用性和可比性原则，同时兼顾指标数据的可获得性原则，考虑到新兴城市在法治数据方面的局限性以及山东省各市法治环境趋同的现状，故没有将法治指标纳入指标体系之中。

基于以上分析，结合现有相关研究在营商环境指标体系构建方面的有益做法，本文以人才的引进、稳定和高质量发展为目标导向，以更广泛的群体为受益群体，兼顾五大发展理念，从生产、生活、生态一体化的角度筛选指标，并使用熵值法测算指标权重，剔除权重极小的指标后构建包含生产性环境、生活性环境和生态性环境三大维度9个二级指标以及44个三级指标的指标体系，如表1所示。其中，生产性环境维度是顺利创办企业、开展生产经营的基础和核心条件，包含市场化环境、国际化环境、创新环境、数字化环境4个二级指标；生活性环境维度是吸引包含投资者在内的各类人才以及保障商业活动有效开展的前提，包含公共服务环境、就业与保险环境、收入与消费环境3个二级指标；生态性环境维度是营商环境可持续发展和优化的潜力，也是吸引和留住人才的软环境，包含自然生态环境和人文生态环境2个二级指标。

由表1可知，营商环境的3个一级指标按权重从高到低依次为生产性环境、生活性环境、生态性环境，权重分别为0.3790、0.3638、0.2572，表明3个一级指标都是营商环境的重要构成部分，缺一不可。其中，生产性环境的权重最高，这表明生产性环境在营商环境中占主导地位；生活性环境的权重仅次于生产性环境，这意味着生活性环境是与生产性环境基本对等的营商环境构成内容，不能脱离生活性环境来谈生产性环境；生态性环境的权重虽在3个一级指标中最低，但也超过1/4，表明生态性环境也是营商环境中不可忽视的构成部分。从一级指标的权重来看，将生产、生活、生态作为一级指标具有合理性和可行性。从二级指标来看，生产性环境的二级指标中，数字化环境和创新环境占比最高，分别为0.1167和0.1117，这与当前产业数字化和万众创新的发展趋势密切相关。数字化环境为企业经营带来了极大的便利性和强大的发展动力，良好的创新环境通过影响研发人员数量、研发资金量和研发设备更新来促进研发投入的增加，这些都有利于企业生产技术水平的提高。在生活性环境的二级指标中，公共服务环境的权重为0.2456，充分体现出公共服务环境对营商环境的重要性；此外，就业与保险环境以及收入与消费环境也不可忽视，两者权重之和达到0.1182。在生态性环境的二级指标中，人文生态环境和自然生态环境的权重分别为0.1626和0.0946，人文生态环境权重较高，表明人文生态环境可以弥补自然生态环境的不足，尤其是高校对人力资源的吸引对于营商环境的优化具有“蓄水池”作用。

(二)数据来源

本研究使用2013—2020年日照市的数据以及2020年山东省16个地级市的数据进行分析，数据主要来源于《山东统计年鉴2021》、2014—2021年的《日照统计年鉴》以及国泰安数据库，个别无法获取的数据用插值法进行填补。

(三)研究步骤

1．原始数据的收集与整理

由m个评价对象和n个指标数据构成m行n列的评价系统初始数据矩阵：

(1)

式(1)中，xij表示第i个评价对象第j项评价指标的数值。

2．数据标准化处理

由于数据的量纲数量级以及属性各有不同，首先对正向指标与负向指标进行标准化处理。正向指标与负向指标的无量纲化公式分别如式(2)与式(3)所示。

(2)

(3)

式(2)与式(3)中，xj为第j项指标值，maxxj为第j项指标的最大值，minxj为第j项指标的最小值，Tij为标准化和进一步平移后的数值。

3．归一化处理

计算第j项指标下第i个评价对象指标值的比重yij，公式如下：

表1 日照市营商环境指标体系

(4)

4．计算第j项指标的信息熵

(5)

式(5)中，某项指标的信息效用值取决于该指标的信息熵ej与1之间的差值，它的值直接影响权重的大小。信息效用值越大，对评价的重要性越大，权重也越大。

5．计算第j项指标的权重wj

(6)

利用熵值法估算各指标的权重，其本质是利用该指标信息的价值系数来计算，价值系数越高，对评价的重要性越大(权重越大，对评价结果的贡献越大)。

6．构建熵权Topsis模型

第一步，建立加权决策矩阵，矩阵Vij=(vij)m×n内元素值的计算公式如下：

vij=yij×wj

(7)

(8)

第三步，计算第i个评价对象的接近程度Fj，公式如下：

(9)

式(9)中，Fj越大，表示第i个评价对象越优。

7．计算耦合度与耦合协调度

耦合是指两个或两个以上系统之间的关联程度，可以考察一个系统对其他系统的影响，耦合的值越大，表明系统间的联系越强。耦合协调度是基于耦合度计算出来的，它既可以反映各系统是否具有较好的水平，又可以反映系统间的相互作用关系。

分别计算f个子系统间的耦合度C和耦合协调度D，公式如下：

(10)

(11)

式(10)和式(11)中，uf表示第f个子系统的评价值，α1+α2+…+αf=1。

耦合协调度D介于[0,0.3)，表明系统之间处于失调阶段；D介于[0.3,0.5)，表明系统之间处于拮抗阶段；D介于[0.5,0.7)，表明系统之间处于磨合阶段；D介于[0.7,1]，表明系统之间处于协调阶段。更进一步细分，[0,0.1)为极度失调，[0.1,0.2)为严重失调，[0.2,0.3)为中度失调，[0.3,0.4)为轻度失调，[0.4,0.5)为濒临失调，[0.5,0.6)为勉强协调，[0.6,0.7)为初级协调，[0.7,0.8)为中级协调，[0.8,0.9)为良好协调，[0.9,1]为优质协调。

三、营商环境指数的测算分析

(一)日照市营商环境及其三大系统的动态比较分析

使用熵权Topsis模型计算2013—2020年日照市营商环境及其分维度的指数得分，结果如表2和图1所示。可以看出，日照市营商环境指数总体得分在0.2730～0.6028之间，整体上呈上升趋势，表明日照市营商环境正在优化升级。其中，2015年出现拐点，2015年之前营商环境指数呈下降趋势，这主要是因为受2008年金融危机的影响，我国经济发展整体上面临国际市场低迷、国内经济下行、贸易融资风险等压力。2015年之后，日照市积极适应把握经济发展新常态，深入开展“解放思想求创新、转型升级促发展”系列活动，把“突破园区、聚力招引”作为发展的头号工程，出台了“五抓”等一系列有针对性的举措，抢抓发展机遇，主动应对挑战，全力推动发展，呈现出总体平稳、稳中有进的发展态势，社会事业全面进步，民生状况持续改善，为营商环境的优化提供了良好的物质、经济、文化、政治和社会基础。

表2 2013—2020年日照市营商环境及其三大系统的指数测算结果

图1 2013—2020年日照市营商环境指数变动趋势

从分维度来看，日照市营商环境三大系统指数的综合得分大致处于0.24～0.65之间，均呈上升趋势，表明三大系统也是在不断改善优化的。生产性环境于2015年出现拐点，且变动较为平缓。生活性环境和生态性环境两者的变化趋势大体相同，在2014年出现拐点，即都在2014年大幅下降，2015年后呈逐年上升趋势。相较而言，2020年，生态性环境指数最高，其次是生活性环境，生产性环境指数最低。因此，为了更好地改善日照市营商环境，需要重点关注日照市的生产性环境，优化其市场化、数字化、创新性和国际化环境，为日照市招商引资打下坚实基础。

日照市营商环境二级指标的测算结果如表3所示。从生产性环境下的二级指标来看，数字化环境指数呈上升趋势，并迅速达到较高水平；市场化环境指数存在较大的波动性，且2016年达到最低水平，之后又呈上升趋势；创新环境指数处于缓慢优化状态，但2020年出现大幅变化，这主要是由于2020年专利申请授权数量大幅增加；国际化环境指数则整体呈下降趋势，2020年降至非常低的水平。这一结果表明：第一，日照市应该进一步借助数字经济发展的机遇，发挥数字化环境优势，实现营商环境建设的突破；第二，日照市在市场化环境和创新环境优化方面还存在较大的提升空间；第三，日照市需要在优化国际化环境方面下大力气。从生活性环境下的二级指标来看，收入与支出环境指数整体呈上升趋势，2020年由于新冠肺炎疫情暴发而出现下降；公共服务环境指数呈现先下降后上升的趋势，但仍存在较大的提升空间；就业与保险环境指数则波动较大且水平较低，仍需进一步优化。从生态性环境下的二级指标来看，自然生态环境指数存在一定波动性，这可能是由于日照市近几年加大海边基础设施建设，使得森林和绿化面积产生了一定的变化，其中自然生态环境指数于2019年出现一个低谷，主要是因为当年降水量偏少导致人均水资源大幅减少；人文生态环境指数均呈先下降后上升的趋势，这主要是由于近几年日照市加大对图书馆、博物馆、科技馆、城市书屋等文化设施的建设力度，效果显著。

(二)日照市营商环境及其三大系统的静态比较分析

为更好了解日照市营商环境的相对发展水平，本研究进一步对日照市与山东省其他地级市的营商环境进行横向比较分析。2020年山东省各地级市整体营商环境指数测算结果如表4所示。为便于比较，本研究将营商环境指数分为以下几个等级：介于[0,0.2)为垫底档，介于[0.2,0.4)为落后档，介于[0.4,0.5)为中下档，介于[0.5,0.6)为中等档，介于[0.6,0.7)为中上档，介于[0.7,0.8)为良好档，介于[0.8,0.9)为领先档，介于[0.9,1]为标杆档。

表3 日照市营商环境二级指标指数测算结果

表4 2020年山东省营商环境及其三大系统的指数测算结果

从山东省各地级市来看，营商环境及其各子系统指数整体不高，多数地级市介于0.2到0.4之间，处于落后档。其中，青岛市营商环境指数最高，为0.6966，处于中上档；济南市位居第二，为0.4990，处于中下档；泰安市与枣庄市的营商环境指数较低，分别为0.1997与0.1902，均处于垫底档。各地级市营商环境指数差距较大，东部沿海城市营商环境优势较为明显，中西部则处于劣势。总体上看，当前山东省各地级市都在大力推动“放管服”改革以优化营商环境。但是由于地区发展状况和区位优势差异明显，少数城市营商环境改善程度有限，城市之间企业经营环境差距仍然较大。从三大系统的指数来看，青岛市和济南市均处于优势地位，其原因在于两市分别为省会城市和东部沿海重要港口城市，拥有区位、资源以及环境等多方面的优势。反观指数较低的枣庄市和聊城市，虽然其生活性环境指数排名有所提升，但生产性和生态性环境指数较低，原因在于这两个城市地处内陆，经济发展和基础设施建设等相对落后，营商环境建设有待进一步优化。总体看来，东部沿海城市在生产、生活和生态三个层面上发展快、优势显著，中西部城市较为落后。

从日照市与山东省其他地级市的比较分析来看，作为东部沿海新兴城市之一，日照市的营商环境指数为0.2543，处于落后档，在山东省16个地级市中排名第10位，处于中等偏下水平，与青岛和济南等市差距较大，与同为新兴城市的威海市相比也存在一定差距，这说明日照市的营商环境仍然相对较差，需要向先进城市借鉴经验，加强城市间的交流与合作。日照市三大系统的指数也均处于落后档。在生态性环境方面，日照市排名第4位，具有一定比较优势，但得分并不高，其原因在于日照市建市较晚，与其他地级市相比，绿化和人均水资源相对不足，在环保与公共文化投入以及高等教育发展方面还有较大差距；在生产性环境方面，日照市排名第8位，处于中间水平但得分较低，其原因在于日照市在技术创新投入和产出以及利用外资等方面相对薄弱；在生活性环境方面，日照市排名第14位，缺乏优势，具体表现为医疗卫生资源、优质教育资源相对短缺，公共服务支持相对较少，收入水平较低但消费水平较高。

四、营商环境子系统的耦合协调度分析

(一)日照市营商环境子系统耦合协调状况的动态比较分析

测算2013—2020年日照市营商环境子系统间的耦合协调度，结果如表5和图2所示。总的来看，无论是三系统耦合还是两系统耦合，耦合度和耦合协调度都出现2014年低于2013年的现象，其原因可能是2014年习近平总书记作出我国经济发展进入新常态的判断，各地调整经济增速、优化经济结构并推进动力转换，故2014年开始进入一个新的调整期，致使耦合协调度较低。从三系统的耦合协调状况来看，无论是耦合度还是耦合协调度，提高都较为缓慢，2013—2019年一直处于失调状态，直到2020年才达到勉强协调阶段，即三大系统的耦合协调度从中度失调到勉强协调用了7～8年。

表5 2013—2020年日照市营商环境三大系统耦合协调度分析

图2 2013—2020年日照市营商环境三大系统耦合协调度变化趋势

从三大系统中两两系统间的耦合协调状况来看，耦合度和耦合协调度高于同期三系统的数值，耦合度高于同期的耦合协调度，且均呈现上升趋势，均在2019年进入初级协调阶段，从拮抗阶段到磨合阶段一般需要5年左右的时间。其中，生产性环境与生活性环境的耦合协调度以及生产性环境与生态性环境的耦合协调度均在2018年进入磨合阶段或勉强协调阶段，而生活性环境与生态性环境的耦合协调度则在2017年进入磨合阶段或勉强协调阶段。2020年，生产性环境与生活性环境的耦合协调度仍处于初级协调阶段或磨合阶段，生产性环境与生态性环境以及生活性环境与生态性环境的耦合协调度则处于中级协调阶段。导致以上结果的重要原因在于，日照市生产性环境的发展在一定程度上滞后于生活性环境和生态性环境。因此，日照市应该尽快改善生产性环境。

(二)日照市营商环境子系统耦合协调状况的静态比较分析

测算2020年山东省16个地级市营商环境子系统间的耦合度和耦合协调度，结果如表6和图3所示。从营商环境三系统间的耦合协调度水平可以看出，青岛市和济南市稳居前两位，枣庄市、泰安市、德州市列后三位，但各地级市整体水平较低，均处于失调或拮抗阶段，具有巨大的提升空间，且呈现“东部>中部>西部”的格局。日照市营商环境三系统间的耦合协调度为0.2974，在16个地级市中排名第10位，处于中度失调阶段；其耦合度稍高于耦合协调度，处于轻度失调阶段。而威海市营商环境三系统的耦合协调度则为0.3374，排名第5位，处于轻度失调阶段。因此，与同为新兴城市的威海市相比，日照市还存在一定差距。

从营商环境三大系统中两两系统间的耦合协调状况来看，山东省16个地级市整体水平不高，大部分城市的耦合协调度在0.3～0.4之间，均处于拮抗阶段，且在空间分布上仍然呈现出一定的区域差异性，青岛市和济南市仍稳居前两位，处于或接近磨合阶段。日照市在生产性环境与生活性环境、生产性环境与生态性环境以及生活性与生态性环境的耦合协调度方面分别列第11位、第8位以及第10位，均处于轻度失调阶段，与威海市相比也有一定差距。这表明，日照市应该高度重视营商环境内部三大系统的协同发展。

表6 2020年山东省各地级市营商环境三大系统耦合协调度分析

图3 2020年山东省各地级市营商环境三大系统耦合协调度比较

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文构建了日照市营商环境综合发展水平评价指标体系，运用熵权Topsis法测算出日照市2013—2020年的营商环境指数及其生产性环境、生活性环境和生态性环境三大系统的指数，并对山东省16个地级市2020年营商环境综合指数及子系统指数进行测度和比较，同时在对日照市营商环境进行动态与静态评价比较的基础上，使用耦合协调度模型进一步对日照市2013—2020年营商环境子系统间的耦合协调度以及山东省16个地级市2020年营商环境子系统间的耦合协调度进行测算和比较分析，得出以下研究结论：

第一，将生产、生活、生态作为构成维度的营商环境指标体系具有一定的科学性与合理性。相对于营商环境的现有相关指标体系而言，将营商环境视为生产性环境、生活性环境和生态性环境构成的统一体，具有可行性、合理性和完整性，三大维度相辅相成、缺一不可。生产性环境是区域营商活动开展的基础和核心条件，数字化环境和创新环境是生产性环境中不可忽视的构成部分；生活性环境是区域营商活动有效开展的前提和保障，公共服务环境是生活性环境中最重要的构成内容；生态性环境关系到营商环境的可持续发展和优化，其中的人文生态环境尤其是高等教育资源与发展环境对人才的吸引可以发挥“蓄水池”效应。

第二，从营商环境指数的纵向比较来看，日照市整体趋势向好，三大系统中生产性环境相对较弱，其他子系统也存在各自短板。2013—2020年，日照市营商环境指数及其子系统指数整体呈上升趋势，在三大系统中，生产性环境相对较弱，自2017年开始其指数均滞后于同期的生活性环境和生态性环境。生产性环境系统中，数字化环境表现相对突出，市场化环境和创新环境还存在较大的提升空间，国际化环境不容乐观且亟待扭转下降趋势。生活性环境系统中，收入与支出环境指数整体呈上升趋势；公共服务环境指数呈现先下降后上升的趋势，但仍存在较大提升空间；就业与保险环境指数则波动较大且水平较低。生态性环境系统中，自然生态环境指数存在一定波动性，人文生态环境指数呈先下降后上升的趋势，均有待进一步提升。

第三，从营商环境指数的横向比较来看，日照市营商环境及其子系统都处于落后档甚至垫底档，在山东省位于中等以下水平。2020年，山东省各地级市营商环境及其各子系统指数整体不高，多数地级市处于落后档，区域差异较大，东部沿海城市营商环境优于中西部城市。日照市营商环境指数处于落后档，在16个地级市中排名第10位，其三大系统的指数均较低且处于落后档。生产性环境方面，日照市在技术创新投入和产出以及利用外资上相对薄弱；生态性环境方面，日照市虽然在16个地级市中具有比较优势，但在绿化、人均水资源、环保与公共文化投入以及高等教育发展等具体指标上还相对不足；生活性环境方面，日照市缺乏优势，具体表现为医疗卫生和优质教育资源相对短缺，居民收入水平较低但消费水平较高。

第四，从营商环境子系统耦合协调状况的纵向比较来看，日照市营商环境三系统间的耦合协调度在2013—2019年间一直处于失调状态，直到2020年才达到勉强协调阶段，从中度失调到勉强协调用了7～8年。三大系统中两两系统间的耦合协调度均呈现出上升趋势，均在2019年进入初级协调阶段，且从拮抗阶段到磨合阶段一般需要5年左右的时间。

第五，从2020年营商环境子系统耦合协调状况的横向比较来看，山东省16个地级市营商环境三系统间的耦合协调度以及两两系统间的耦合协调度整体水平较低，均处于失调或拮抗阶段，且呈现出明显的区域差异性。日照市营商环境三系统间的耦合协调度以及两两系统间的耦合协调度均较低，均处于中度失调或轻度失调阶段，在16个地级市中处于中等偏后位置，与同为新兴城市的威海市相比还存在一定差距。

(二)政策建议

结合上述研究结论，日照市应转变对营商环境的认识，从生产、生活、生态一体化的角度，以营商环境比较优势和短板指标为切入点，推进营商环境的建设和优化。

1．政府应转变对营商环境的认识，发挥好主导者和引导者的作用

日照市各级政府应该开展关于营商环境及其建设的大讨论，转变思想认识。各级政府不能仅仅将营商环境狭义地理解为以方便少数投资者为目的的制度与服务环境，也不能把政府视为营商环境的主要建设者或唯一建设者，而应该从广义上将营商环境视为有利于人才引进、稳定和发展的环境，应该将全社会和全体公民视为营商环境的建设者。政府应该发挥好主导者和引导者的作用，通过政策制定、广泛宣传和营造氛围，从生产性环境、生活性环境以及生态性环境三个方面及其具体指标为切入点，引导社会各界积极参与到营商环境的建设和优化之中。

2．以生产性环境的建设和优化为当务之急，推动“经济健康型”营商环境建设

生产性环境是日照市营商环境的短板，其建设和优化是当务之急。第一，日照市应加快数字化基础设施建设升级，加速数字技术在生产中的应用，催生新产业、新模式和新业态，进一步扩大数字化环境的比较优势。第二，探索和创新数字化背景下营商环境的治理方式与措施。一方面，通过数字平台加强跨部门和层级的监管与服务，消除限制市场主体活力的相关政策和程序；另一方面，引导行业自律以及行业服务标准与营商规则制定，完善有助于公平竞争的审查、监管和矛盾解决机制，形成政府、媒体和社会多元监督与治理的生态。第三，加强对营商环境相关知识、法律法规的宣传与教育，并将其纳入市民教育工程，凝聚社会共识、形成社会合力，营造全社会关心和参与营商环境建设的氛围。第四，以关乎城市长远发展及支柱产业、特色产业发展的重大问题为研发投入导向，以财政型研发资金引导社会研发资金的投入力度和投入方向，营造科技创新氛围。第五，依托港口优势，积极发展跨境电商，积极参与丝绸之路建设，拓展海外经贸合作关系，积极引进外商投资。

3．以生活性环境为支撑，推动“美好生活型”营商环境建设

进一步优化基本公共服务，充分发挥数字化环境比较优势，打造“美好生活型”营商环境。首先，促进公共服务均等化建设，进一步简化社保等相关手续，扩大养老、医疗、失业等保险的覆盖面，着力提升城市的公共服务质量，推进 “互联网+医疗健康”“互联网+教育”建设，推进优质教育资源均等化，缓解城市的就学、就医等紧张状况，解决企业员工后顾之忧。其次，强化电子政务建设，拉近政府与群众的距离，畅通网上咨询与投诉渠道，及时回应社会热点难点问题，提高业务办理和审批的效率。此外，针对日照市收入水平相对较低而物价相对较高的问题，应加快完善城乡物流系统建设，与相关乡村以及外地政府合作共建生活必需品供应基地，降低市民生活成本，提高市民生活质量。

4．以生态性环境为涵养，推动“生态友好型”营商环境建设

在自然生态环境方面，日照市应在尊重原生态的基础上，发挥滨海城市的资源禀赋优势，打造良好的生态性营商环境。结合国家关于黄河流域生态保护的相关规定，以绿色生态保护为契机，加大环境保护投入力度以及城市绿化工程和水资源工程建设力度，抓好“蓝色海湾”整治工作，打造世界一流“阳光海岸”。同时，强化人文生态环境建设，尤其是大力发展与城市发展相适应的高等教育，加强公共文化建设。深化“城市+大学”共同体建设，市校共建重点学科、共筑科创平台，打造日照市特色优质高校。创新图书馆、城市书屋、文化馆、博物馆等设施的公共文化服务方式和模式，发挥这些设施在宣传、发展和创新日照市特色文化中的作用。通过开设文化数字馆、民俗馆、农耕体验基地等继承和发展日照市特色文化，定期开展“文化月”等系列活动，不断优化日照市的人文生态环境。