黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的动因、约束与前瞻

魏向前

（中共宁夏区委党校/宁夏行政学院 公共管理教研部，宁夏 银川750021）

近年来，区域协调发展成为政界及学术界普遍关注的一个热点问题。在中国区域经济战略棋盘中，黄河 “几” 字弯都市圈作为中国西北地区重要的经济增长极，始终具有举足轻重的地位。2020年1月3日，习近平总书记亲自主持中央财经工作会议，进一步部署 “黄河流域生态保护与高质量发展” 战略，明确提出 “推进黄河‘几’字弯都市圈协同发展，打造高质量发展重要增长极”[1]。2021年10月8日，中共中央、国务院推出《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出要建立包括黄河 “几” 字弯都市圈在内的4个跨省合作区[2]。这不仅体现了党中央对黄河 “几” 字弯都市圈的关心、重视和期许，也彰显了黄河 “几” 字弯都市圈在推进区域协调发展进程中的使命、任务和要求。黄河 “几” 字弯都市圈协同治理不仅事关黄河流域生态保护和高质量发展，也事关该地区2035年与全国同步实现社会主义现代化远景目标。因此，加快对黄河 “几” 字弯都市圈协同治理研究也就成为国家在经济社会发展过程中必须面对的重大课题。

一、文献梳理与理论依据

（一）文献梳理

近年来，与其他领域汗牛充栋的研究成果相比，学术界关于黄河 “几” 字弯都市圈协同治理研究的论著相对较少。笔者以黄河 “几” 字弯为主题进行跨库检索，截至2021年12月31日，在中国知网仅检索到24篇相关论文，其中期刊论文17篇，报纸论文7篇。学术界正式关注这个话题是从2011年开始的。2011年4月19日出版的《光明日报》发表了胡正塬的文章《中国发展的又一 “增长极” 》，在该文中，作者颇具见地地提出了黄河 “几” 字弯经济区的概念，提出要将该地区打造成中国经济增长的又一极[3]。此后，胡正塬又陆续发表了一系列相关论文，主张通过设立黄河 “几” 字弯经济区，整合区域资源，创新区域体制，形成区域整体竞争新优势，引领和带动我国中西部地区经济快速发展。2020年以后，这方面的论文明显增多，且不乏力作。这些论文与党和国家领导人的相关重要讲话、党的文献以及政府工作报告中的相关论述在时间节点上高度契合。安树伟、张双悦在《黄河 “几” 字弯区域高质量发展研究》一文中提出，要通过培育都市圈来探索区域合作新模式，从而实现区域经济高质量发展的目标[4]。李玲蔚等前瞻性地指出，要想有效破解黄河 “几” 字弯地区人地之间、生态保护与经济发展之间的难题，就必须构建基于可持续发展视角下的区域合作新模式[5]。上述研究成果的视角、观点、方法及案例为深入研究黄河 “几” 字弯都市圈协同治理提供了重要的参考与借鉴。

（二）理论依据

一是政府行为的 “理性经济人” 属性理论。英国古典经济学家亚当·斯密首次从人类的行为方向选择的维度提出了著名的 “理性经济人” 理论，他认为自利性、利益最大化及理性假定原则是该理论的三个最大特点[6]（38）。而以布坎南、塔洛克为代表的公共选择学派则将该理论由市场领域移植到政治领域。他们主张，政府并非一个抽象概念，也并非造神之物，而是一种实实在在的社会公共组织，其行为动机与市场行为动机并无二致，追求自身利益最大化是其本能。在市场经济条件下，地方政府的 “理性经济人” 的属性更为明显[7]（137）。在具体的经济社会活动中，由于有着强烈的追逐辖区利益最大化以及官员利益最大化的意愿和行动，因而导致地方政府为了实现短期内的目标，盲目进行经济扩张和产业重复建设，经常性限制外来产品进入本区域市场。而这必将造成产业结构雷同、经济过度竞争以及市场分割严重等不良后果，不利于市场一体化建设和区域协调发展，更不利于共同富裕目标的实现。在这样的背景下，跨区域协同治理的重要性和必要性就日渐凸显。

二是伙伴关系理论。美国学者安德森是这一理论的提出者，他认为，为了有效解决因行政区划分割给区域一体化带来的难题，必须通过多中心治理机制加强地方政府间的合作力度。美国学者希克斯对这一理论进行了补充和完善，他强调，为了最大程度地避免因为公共服务模式市场化导致区域治理碎片化的尴尬局面，必须打破不同地方政府、不同部门以及不同政策体系之间的藩篱，订立跨地区的府际合作协议，无缝化、全链接实现区域经济一体化和区域公共服务均等化的目标[8]（49）。这对我们很有启发，为了解决好区域协调发展这个时代课题，必须构建一种基于各区域地方政府良好的协作意愿和行动能力上跨区域协同治理的新型伙伴关系。具体包括三方面内容：横向府际伙伴关系、纵向府际伙伴关系、政府与社会间伙伴关系。在区域均衡发展成为一种趋势性战略选择的大背景下，区域发展绝非在封闭独立发展空间中就能实现，必须通过区域协同发展方能实现。

三是博弈论。该理论的提出者是美国经济学家冯·诺依曼，在《博弈论与经济行为》一书中，他认为，作为一种分析和解决合作与冲突问题的创新型决策理论，博弈论在经济社会生活中有着普遍应用并产生着广泛影响[9]（220）。根据该理论，博弈可分为两种类型：一类是正和博弈，也称合作博弈；另一类是零和博弈或负和博弈，也称非合作博弈。一般而言，理性决策主体在相互外部性经济条件下，一定会做出对自己最为有利的决策行为和步骤。美国学者多麦尔教授则进一步指出，不论是基于命令服从等级结构为特征的纵向府际关系，还是基于竞争与合作的府际横向关系，博弈始终是贯穿其中的一条主线[10]（53）。在区域经济一体化进程中，各地方政府往往置毗邻地区利益于不顾而只关注本区域利益，彼此间缺乏沟通与合作的自觉意识，最终，各方将不可避免地陷入困境[11]。从区域协调发展的长远战略来审视，区域各地方政府必须秉持合作共赢的正和博弈思维，彼此必须互相关切对方的利益诉求，努力探求合作的利益均衡点，构建一种新型竞合府际关系。

二、黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的动因

（一）有助于贯彻新发展理念，推进区域协调发展新进程

区域协调发展是一种建立在比较优势与合理分工基础上的功能性协调过程，其实质就是局部经济一体化。当前，为了更好地适应新发展理念，加快区域协调发展，必须充分发挥一盘棋的优势，建立地理上毗邻地区区域协调发展统筹机制，加强都市圈空间组织形式，发挥城市增长极的带动效应，以点带面，从线到片，优势互补，相互支撑，逐步实现区域大合作[12]。作为一种趋势性战略选择，构建区域协调发展机制与治理模式，对于拓展区域发展空间、推进区域一体化、扶持落后地区、实现共同富裕意义重大。因此，要根据都市圈各区域的资源禀赋、自然条件、经济水平及发展阶段，充分发挥各地的比较优势，走产业错位发展、分工科学合理、经济聚集与扩散平衡的协调发展新路子。

就黄河 “几” 字弯都市圈协调发展而言，如何有效破解都市圈经济不平衡、发展不协调的问题，整合区域能量，走协同共治之路呢？单纯依靠市场经济的驱动显然不现实。因此，不能将区域协调发展完全寄托于市场力量的自发实现上，只有政府干预型协同治理模式才能真正破解区域协调发展过程中的整体利益与局部利益、经济发展与环境保护之间的矛盾。所以，必须通过强有力的政府空间干预来实现跨区域协同治理。这就需要各方在平等自愿的基础上通过谈判和协商，构建市场统一有序、要素流动顺畅、资源配置高效的体制机制，从而为区域协调发展提供相互支撑的发展动力源。因此，在现行黄河 “几” 字弯都市圈行政区划不变的情况下，要想克服行政区经济问题，实现都市圈协调发展，必须完善跨区域协同治理结构，优化跨区域协同治理方式，夯实跨区域协同内容，有效推进跨区域协同治理进程。

（二）有助于克服市场与政府双失灵现象，推动跨区域公共服务均等化

众所周知，市场经济绝非万能的灵丹妙药，仅凭市场机制很难使资源由发达地区流向欠发达地区，地区间的发展差距必将持续扩大。为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，更好地促进都市圈协调发展，必须充分发挥政府的宏观统筹调控作用。尤其是围绕如何在跨区域协同治理中实现公共服务均等化这一重大议题，公共管理的理论研究和实践创新均引导我们将视线聚焦到作为行动者的地方政府身上，期望通过有效的府际协同来获得更好的治理绩效[8]（30）。然而，正如查尔斯·沃尔夫所言，作为政府行为的派生外部性，无论溢出的效益是正效益还是负效益，都会不可避免地产生政府失灵[13]（197）。就跨区域公共服务均等化建设而言，比起市场失灵，政府失灵的后果更严重。

传统市场经济中的自由法则对跨区域公共服务均等化建设已经显得力不从心，迫切呼唤一种全新的治理模式的出现。这就需要构建一种具有良好的协作意愿和协同治理能力，利益共享与风险共担的高效跨区域公共服务均等化建设新机制。回顾西方国家公共服务均等化探索与实践的历程，早期主要通过强化公共服务领域的政府垄断经营来实现公共服务均等化，20世纪80年代以后主要通过公共服务外包、租赁及政府购买的方式来实现公共服务均等化目标。我国目前正处于经济社会发展的转型时期，政府职能由经济建设型向公共服务型转变，不可能在公共服务均等化建设中毕其功于一役。这就需要我们在认真汲取发达国家成功经验的基础上，充分结合区域实际，努力探索出一条行之有效的黄河 “几” 字弯都市圈公共服务均等化路径与方案。

（三）有助于避免非理性集体行动导致的损失，并使各主体达成多赢

奥尔森指出，每个人在现实生活中都是 “理性经济人” ，每个人在集体中都基于自身利益最大化进行理性选择和行动，而不会考虑到集体的利益[14]（235）。即便有这方面的考量，也绝不会将集体利益置于首要位置。这是因为集团收益往往具有公共性。虽然从某种意义上讲，只有将大家组织到一起，为共同的利益而行动才会集体努力，但由于公共产品和公共服务具有非排他性特点，在集团内部，一人获得即为集团所有人获得，一人受益即为所有人受益。在这种情况下，集团成员个体通常宁愿 “搭便车” 坐享其成，也不会为集团利益而积极努力行动。所以，个人趋利行为的结果往往使得集体利益难以达到最优水平。该理论也正是用来解释公共产品和公共服务必须由政府来提供的重要缘由[15]。这对黄河 “几” 字弯都市圈跨区域协同治理很有启发。按照周黎安的观点，官员行政层面晋升政治锦标赛体制与经济层面以GDP为主要标准的政府绩效考核体系共同构成了地方政府的发展逻辑[16]（79）。在这种制度安排背景下，地方政府无疑兼具 “政治人” 和 “经济人” 的双重角色，在追求政绩和发展经济方面有着强烈的动机。区域内各地方政府官员为了维持地方经济的发展以确保其晋升渠道畅通，既不愿意主动成为产业结构调整的牺牲者，也不愿投入更多的资金用于改善和提升区域内的公共产品和公共服务。作为一项长期、可持续的治理方案，黄河 “几” 字弯都市圈在开展复杂棘手的协同治理问题时，必须有效整合相关多元行动主体比较优势，聚焦制度设计和治理安排，在实施和运行过程中积极发挥优势和长处，科学矫正内在缺陷和偏差，努力提高跨区域协作的效率、效益，如此才能有效彰显跨区域协同治理的美好理论发展前景和实践变革创新价值。

三、黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的约束因素

（一）区划型行政壁垒现象突出，缺乏强有力的宏观政策支持和制度创新

区域行政是自国家产生以后就存在的特有历史现象。据《周礼》记载： “惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”[17]（486），其中的 “体国经野” 即为行政区划。作为一项地方政府管理活动，区域行政是指一个国家依据政治制度、地理条件、经济发展、民族构成、人口分布、国防需要、历史传统，并且基于管辖地域的刚性约束，在既定的经济基础上依法进行的纵向和横向行政关系的建构和调整。作为行政体制的空间投影，行政区划既是国家治理现代化的重要载体，也是建构国家形式、设置政府机构、强化中央对地方管控的充分依据条件，更是一种通过促进本区域的经济发展对辖区内公共事务进行综合治理，以达到提供更加优质的公共产品与公共服务，实现经济社会资源的优化配置，服务地方经济社会发展的一种行政活动过程。我国现行的区域行政是严格按照科层制的纵向层级节制和横向职责分工建立起来的，各级地方政府的职责权限被严格限定在其管辖的行政区域内。作为上层建筑的重要组成部分，区域行政与其内部经济活动有着极强的关联度[18]。

随着市场经济体制的逐步完善，迫切要求破除一切影响资源流动的 “肠梗阻” 现象，一些跨区域的公共事务，例如，生态保护、流域治理、基础设施建设、人才流动、异地养老、社保异地报销等均需加大跨行政区之间的开放与流动、协调与整合。这是由跨区域协同治理的三种特质决定的。一是公共性。其范围已远超任何一级地方政府、任何一个城市的管辖范围和治理能力，单兵独进、单枪匹马的跨区域治理注定收效甚微，甚至会无功而返。二是整体性。由于跨区域公共产品和公共服务事关毗邻地区的整体利益，各地方政府必须通力合作，既不能损害其他地区的利益，更不能损害区域整体利益。三是综合性。跨区域协同治理既要依靠行政乃至法律手段，也要依托科技与信息手段，更要依赖各地方政府、企业、社会组织以及民众共同发力。由于既有的属地管理模式本身存在着行政区划分割，加之狭隘落后的地方保护主义观念以及自我封闭、自我配套的经济结构，必然导致地方政府出现 “各扫门前雪，休管他人瓦上霜” 的各自为政、各行其是的局面。所以，真正实现跨区域协同治理是通向区域协调发展的必由之路，也是构建区域命运共同体大格局的必然选择。

（二）跨区域合作组织形式相对松散，缺乏制度化的议事和决策机制

跨区域协同治理模式通常有两种。一种是制度化合作模式。作为一种设计科学合理、组织制度严密、执行高效有力的制度化合作模式，该模式对于高效推进区域协同发展无疑起着积极作用。这种模式既是影响跨区域协同治理的内生动力，也是制约跨区域协同治理的外在因素。另一种是非制度化合作模式。这种模式主要是各成员自愿发起、各方响应的集体磋商方式达成口头承诺的非制度化交流机制，主要采取联席会议、专题合作、高层互访等形式来推进区域协作。由于这种合作模式主要靠高层推动及政府自觉来实现，加之缺乏法律意义上的监督和约束，在随时都可能因为领导人的更替以及地方政府的失信而发生变动的背景下，协同治理政策的连贯性和可持续性势必难以得到保证[19]。这种模式对于一些难度小、风险低、成本低的一般项目尚能派上用场，一旦涉及执行难度大、回报周期长、利益错综复杂的重大项目，就难免力不从心。

目前，黄河 “几” 字弯都市圈协同治理存在的最大问题是缺乏一个跨越不同层级和不同地域的权威性跨区域协同治理机构。虽然该都市圈范围内有不少跨区域协同治理平台，但并没有囊括黄河 “几” 字弯都市圈的全部行政区域，更何况上述机构大多属于不具备约束力的非制度性议事协调机构，缺乏强有力的制度支持和真正的话语引领。合作基本上流于形式，合作内容也局限于交流和联谊层面，且议题高度重叠。在这种情况下，往往是议而不决，决而不行。即便达成协议，各方都会认真权衡利弊，对自己有利就执行，反之，则敷衍应付。区域协调发展是一项系统工程，不仅需要灵活的协同治理策略，也需要良好的协同治理技术，而这一切都有赖于跨越层级和地域的权威性协作机制的保障。黄河 “几” 字弯都市圈缺乏制度化的议事和决策机制，加之各区域治理标准和评价体系不同，造成了协同治理流程阻滞，导致的结果是区域规模经济和聚集效应不明显，区域公共服务均等化建设滞后，从而大大影响了地方政府间的深层次合作。

（三）合作动力不足，契约型治理机制尚未构建

国际经验表明，契约型治理机制是都市圈协调发展的推进器。从西方发达国家跨区域协同治理的做法来看，制定科学、严谨、实操性强的区域协调发展法律法规是跨区域协同治理的重要保障。以莱茵河流域治理模式为例，在历史上，流经9个欧洲国家的莱茵河曾经是典型的问题河流，被冠以 “欧洲下水道” 的称号。生态地理学原理告诉我们，人类与自然环境是一个有机系统，环境政策的制定及环境治理必须综合考虑，协同推进。所以，流域国家经过大力协同整治，如今，莱茵河流域的生态环境大为改观，已成为当今世界上屈指可数的人与河流关系处理最为成功的河流之一。其实莱茵河流域治理成功的秘诀是契约机制的构建和强有力的法律保障，正是在《伯尔尼公约》框架下，莱茵河保护委员会组织莱茵河沿岸对水质敏感度较高的企业对莱茵河的水质进行联合监督，对流域污染排放进行严厉处罚。

反观黄河 “几” 字弯都市圈，由于缺乏统一规范的相关法律制度，致使区域各地方政府在招商引资、土地出让、产业布局、人才流动、信息共享等方面各吹各的号，各唱各的调。要想实现该都市圈均衡性、包容性发展，出台规范统一的《黄河 “几” 字弯都市圈政府间关系法》《黄河 “几” 字弯都市圈区域合作法》等一系列区域合作的法律法规已是刻不容缓。当然，正如美国学者芳汀所言，由于信任是解决新问题与复杂问题之需，所以信任可以使各方行动者进行富有成效的合作[20]。因此，黄河 “几” 字弯都市圈各方之间的相互信任是合作行动的首要条件，如果说农业社会的信任属于一种习俗型互信，工业社会的信任则完全是一种契约型信任，这就亟待构建一种全新的区域契约型互信机制[20]。随着区域协调发展成为各方共识，黄河 “几” 字弯都市圈毗邻地区间的经济、社会及文化联系与往来将会更加紧密，跨界活动中基于互信基础的契约型治理机制的构建就显得尤为重要和迫切。

四、黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的战略理路

（一）重塑合作共赢理念，强化区域公共治理意识

重塑合作共赢理念。美国学者哈丁做过一项被称之为 “公地悲剧” 的实验告诉我们，现实中跨区域协同治理之所以屡屡受挫，合作共赢理念的缺失恐怕是其中重要的原因。笔者前期的实地调研也表明，在有关如何有效推进黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的讨论中，一些地方政府明显缺乏协商互动、合作共赢的理念。因此，要想实现区域整体利益目标，必须淡化狭隘的区域行政文化观念，尤其是要彻底摒弃以邻为壑、画地为牢的孤立、封闭、僵化的发展思维。这就要求区域成员克服搭便车的意念和行动，不能只追求自身利益最大化而忽略区域整体利益，真正构建经过协商与谈判所达成的对区域各成员均有相应收益与约束的合作规则，真正实现跨区域协同治理思想认识上的高度一致性，唯此，才能确保跨区域协同治理的顺利推进[21]（36）。

强化区域公共治理意识。新区域主义理论认为，在新技术革命日新月异和市场经济蓬勃发展的大背景下，区域差异的鸿沟不断扩大、复杂棘手的跨区域公共问题层出不穷已是不争的事实。这就需要区域各主体之间加强区域公共治理的理念认同，共同构建一种分工合作、优势互补、互惠互利的区域协调发展新模式[22]（74）。需要说明的是，区域公共治理理念还蕴含着治理思维与模式的彻底变革，从而突破以往跨区域协同治理中因行政区划分割所带来的约束。这种理念既彰显了跨区域协同治理中充分发挥对话协商和网际沟通的重要性，也突出了以区域公共政策为导向，最大限度地整合区域各方资源，发挥区域整体力量，激活区域各方的参与力、融合力和凝聚力的必要性。更重要的是，都市圈区域各方要在区域公共治理理念的指导下，进一步转变政府职能，真正实现由单打独斗到协调发展，由单向度治理到协同治理，最终实现该都市圈在更宽领域、更广范围、更深层次的持久合作和深度融合。

（二）优化顶层制度设计，发挥中央政府的权威引导

加快建立权威性中央区域协调发展机构。与西方国家的联邦制不同，中国是单一制国家，上下隶属清晰，主从关系分明，中央在区域协作中发挥着绝对的权威主导与协调作用。正如迈克尔·泰勒所言，国家干预经济最有说服力的理由在于，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协调，以实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品[23]。中央政府应加大对区域协调发展的战略支持力度，更好地指导和协调地方政府达成意愿与行动的统一。通过建立权威性中央区域协调发展机构，不仅可以弥补中央在区域事务治理中的角色缺位，还可以矫正地方政府的失范行为。因此，有必要在中央层面设立类似于 “国家跨省经济区管理委员会” 等综合性权威机构，以此加大对包括黄河 “几” 字弯都市圈在内的全国都市圈的总体指导和协调力度。

积极推动国家层面加强区域合作治理立法。在跨区域协同治理进程中，为解决协作理念滞后、协作行为失范等问题，良好的法治保障是一种必然选择。尤其是在依法治国的大背景下，跨区域协同治理中的诸多问题必须通过立法的形式形成规范稳定的合作机制，从而保障黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的稳步推进。当前，为了有效消弭区域间形形色色的规则冲突，就必须在现行宪法和法律框架基础上，推动国家层面统摄跨区域协同治理的立法协同与创新。通过构建固定化、规范化、系统化的合作规则，为包括黄河 “几” 字弯都市圈在内的协同治理保驾护航。对此，首先要推动行政区划立法进程，从而进一步优化国土空间布局，推进区域协调发展。其次，出台有关规范区域合作行政行为的法律。当务之急是制定《区域经济发展协调法》，明确界定各级地方政府间协同治理的法律地位、职责权限、权利义务。最后，加强对地方立法的指导，防止和减少中央立法和地方立法之间、地方法律法规之间的冲突。

（三）降低合作交易成本，加快地方合作规则构建

建立跨区域协同信用修复机制。英国古典经济学家亚当·斯密认为，市场经济就是建立在信用基础上的契约经济[24]（384）。在区域经济一体化方兴未艾的今天，信用作为跨界经济活动黏合剂的作用更加凸显。个人信用、企业信用尤其是政府信用往往是促成集体行动目标实现的关键变量。为了保障黄河 “几” 字弯都市圈协同治理的顺利推进，信用机制的修复就显得尤为重要[25]。一方面要尽可能地增进府际互信。在方式方面，不仅要通过领导人定期会晤、召开联席会议、举办合作论坛等线下频繁互动的方式，还可以通过互联网、政务微博、数字化信息平台等线上交流沟通的方式，进一步夯实府际互信的基础。另一方面，要构建跨区域协同治理信用平台。都市圈各地方政府应凝聚信用共识，制定信用规则，营造信用环境，为跨区域协同治理积累坚实可靠的信用资本。

完善跨区域协同利益整合机制。一是统筹规划产业布局，实行错位发展。要促进地方政府间建立良好有序的竞争机制，避免区域发展战略规划体系的同质化。既要兼顾都市圈核心地区和边缘地区的共同发展，也要兼顾发达地区和欠发达地区的共同发展，更要兼顾经济社会生态的共同发展，从而真正实现该都市圈均衡性、包容性发展。二是打破 “信息孤岛” ，建立区域治理的信息支撑系统。要以公开为常态，不公开为例外，秉持正当性与合理性原则，建立包括跨区域大气污染联动治理、流域协同治理、公共危机应急协作等方面的区域信息网络支持体系。三是规范财政转移支付制度，建立利益补偿机制。尤其是在涉及水权和排污权交易机制、生态补偿机制等方面更要严格按照 “因素法” ，实施一般性财政转移支付制度，制定规范的横向与纵向财政转移支付政策，充分发挥财政在推动跨区域协同治理中的重要作用，努力实现区域公共服务均等化[26]。

健全跨区域协同监督问责机制。如果说信任机制是跨区域协同治理的黏合剂，那么监督机制就是跨区域协同治理的调控器。黄河 “几” 字弯都市圈跨区域协同治理要想取得预期效果，除了政策本身的正当合理外，还必须对行动者施以严格的监督问责。对跨区域协同治理中的地方政府进行及时有效的监督是减少协作中的机会主义微观动机、确保推进跨区域协同治理的关键所在。为此，一方面要创新监督模式。黄河 “几” 字弯都市圈公共事务涉及陕、甘、宁、晋、内蒙古五省（区）的政府、市场及社会等不同层面，应采取多元化、全过程、立体化的监督方式。另一方面，要明确问责条款。要详细列出问题责任负面清单，明确问责惩戒条款，制定统一问责标准和流程。尤其要对跨区域协同治理中一些地方政府对谋求本地利益激励有余而对发展区域公共利益激励不足，从而影响毗邻地区尤其是整体区域公共利益的现象，要加大惩戒力度。

（四）培育社会资本，激活社会组织的参与机制

大力培育都市圈内行业协会。行业协会既可以在跨区域协同治理中与政府和企业进行对话、沟通、谈判及协商，还能为区域企业牵线搭桥，创造合作商机。一要组建跨都市圈的行业联盟。当前，在黄河 “几” 字弯都市圈地方政府各自为政、各行其是的情况下，不仅要通过组建跨区域行业联盟共同协调构建都市圈内良性竞争机制，推动错位发展，实现资源最优配置，还要通过组建跨区域行业联盟，总结交流企业经营管理经验、考察学习域外企业成功经营之道。二要促成跨区域股份制企业集团的组建。要积极借鉴国际跨国公司的成功经验和做法，在充分尊重并严格遵循市场经济规律的基础上，通过强强联合的方式组建跨都市圈大型企业集团，冲破区域阻隔，打破市场壁垒，创新营商环境，提升核心竞争力，实现都市圈高质量发展。三是协调平衡区域关系。纵观国内外都市圈发展的历程，府际博弈中的冲突摩擦比比皆是。因此，社会组织可以凭借其灵活务实以及以社会利益为导向的特点，使之成为有效调节都市圈政府间矛盾和冲突的润滑剂[27]。

积极推动都市圈内新型智库建设。智库素有智者之库、智识之库、智慧之库的美誉，作为国家软实力的重要组成部分，随着现代社会的不断发展，其地位和作用也愈加重要。在西方国家历次战略转型与政策调整中，智库都是政府非常倚重的决策参谋机构。中国智库建设虽然起步晚，但发展迅速，且有后发优势[28]（259）。黄河 “几” 字弯都市圈协同治理要想实现真正的突破，就必须做好顶层设计，统筹谋划，系统推进。因此，智库建设一定要超前发展，研究上一定要达到 “春江水暖鸭先知” 的境界。一方面，要率先成立相关研究机构。黄河 “几” 字弯都市圈智库建设应在现有基础上，充分依托人才储备丰富、智力资源相对集中的优势，率先成立相关研究机构，加大研究力度。另一方面，要加大协同攻关力度。各智库在其学科专业优势的基础上要明确自己的功能和定位，避免机构上的重复设置以及研究课题的 “撞车” ，使之为政府决策提供专业性的咨询参考意见，更好地服务于黄河 “几” 字弯都市圈的协同治理。

五、结 语

戴维·伊斯顿认为，实现社会价值权威公平分配的关键在于对政治系统中的各种相关要素进行科学调适[29]（76）。为了有效解决黄河 “几” 字弯都市圈纷繁复杂的公共事务，我们必须努力探寻各种影响跨区域协同治理变量的内在机理及其联系，真正做到科学调适相关要素，构建一种超区域、超社会、超稳定的整体性治理框架，最终形成区域协同治理合力。当然，作为一项长期的实践探索，黄河 “几” 字弯都市圈协同治理要想取得突破，既受制于行政管辖区权力分割，又受制于制度供给不足，更受制于地方政府间无声而激烈的利益博弈的现实。因此，对黄河 “几” 字弯都市圈进行前瞻性研究，无疑是一项任重道远的课题。