国家文化公园协同保护路径构建
——以非物质文化遗产保护为视角

汪愉栋

(中央民族大学 法学院，北京 100081)

习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[1]从《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》中“规划建设一批国家文化公园，成为中华文化重要标识”，到国务院办公厅《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》(以下简称《方案》)“到2023年底基本完成建设任务，使长城、大运河、长征沿线文物和文化资源保护传承利用协调推进局面初步形成，权责明确、运营高效、监督规范的管理模式初具雏形”，再到《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》“建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园”，国家文化公园概念正式确立。

近期，国家文化公园建设工作领导小组发布《长城国家文化公园建设保护规划》《大运河国家文化公园建设保护规划》《长征国家文化公园建设保护规划》。同时，《国家人权计划(2021—2025)》中明确：“推进国家文化公园建设。整合长城、大运河、长征、黄河沿线等重要文化资源，强化文物和非物质文化遗产真实完整保护传承，打造中华文化重要标志。”[2]国家文化公园从产生的萌芽阶段已迈入全面加速的建设时期。

一、国家文化公园的内涵

(一)定性：全新的文化遗产保护空间

国家文化公园不同于国家公园的自然资源优先保护与就地保护逻辑，以物质文化遗产与非物质文化遗产为载体，以文化为公园虚拟边界，形成多地区协同保护的文化经济纽带。对内将传统文化与公民生活深度交融，对外打破西方文化等级论、蛮族论、黄祸论、中国威胁论等偏见，以文化自信实现中华民族伟大复兴。探索国家文化公园协同保护的路径，应当以厘清国家文化公园的内涵与外延为起点。

1.国家文化公园是文化空间。在空间维度上，国家文化公园本质形态既能承载文化记忆所蕴含的历史、情感、意义、符号，又能体现出建设实践中人与人、人与空间多元互动的文化空间[3]。孙华将国家文化公园进行维度解构，厘清公园与私园、自然公园与文化公园、国家公园与其他公园的区别，指出“国家文化公园是国家一级政府基于保护国家重要文化资源、展示国家文化精华的目的，为历史研究、文化传承、公众教育和人们休息提供服务，依托重要遗产的公共事业单位、场所或文化产品”[4]。该定义确定了国家的管理主体地位、目的、功能，并将国家文化公园定性为公共事业单位机构、场所或者产品。但该定义在使用“国家一级政府”的表述、国家文化公园的事权归属等方面还值得商榷。

2.以物质文化遗产为物质基础，国家文化公园涉及文物、会址、遗址等特色文化地点、景点等。《贵州省长征国家文化公园条例》第二条指出：“本条例所称的长征国家文化公园是指……与红军长征相关联的重要不可移动文物、会议会址、活动遗址、纪念设施、村落以及相关旅游景区、景点等。具体范围由省人民政府划定并公布”。贵州省是首个针对国家文化公园出台地方性法规的地区，其对国家长征文化公园范围定义可为协同立法提供间接参考。

3.以非物质文化遗产为精神内核，国家文化公园是实现中华民族伟大复兴的重大文化工程。《方案》中指出“国家文化公园是国家推进实施的重大文化工程，通过整合具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源，实施公园化管理运营，实现保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究功能”。许立勇等[5]以功能、定位的外延出发，明确大运河国家文化公园的地理边界，结合文化教育、公共服务、对外交往等功能边界综合确定其内涵。其中，国家文化公园线路中蕴含的大量非物质文化遗产，对外形成弘扬中华优秀传统文化的新窗口，对内以铸牢中华民族共同体意识为主线，促进各民族的文化认同。

(二)法律属性：因地制宜的立法标准

国家文化公园内涵至少包含：定性、目的、功能、特点与范围等问题。学者们从“事业单位”“场所”“场景”“公共服务产品”“重大文化工程”等视角阐释国家文化公园的定性问题。学科视角不同，决定分析问题的方法论之不同。在法律视角下，公园实体组织的定性更关注组织存续形式，即国家文化公园是独立具有管辖权限的公共事业单位，或隶属、受委托设立的不具有法人资格的专门机构，甚至是其他存续形式。

同时，国家文化公园具象化功能应与国家政策一致，其目的需符合中国传统文化的传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究等功能。换言之，证成某文化空间是否属于公家文化公园，只要不符合任何一项构成要件，则不会被纳入到国家文化公园保护范畴之中。另外，明确国家文化公园范围是确定外延的关键。以地方性法规为间接指引，国家文化公园范围主要包括：文物、会议会址、活动遗址、纪念设施、村落以及相关旅游景区、景点。结合非遗整体性保护原则，国家文化公园也应接纳人文景观、非物质文化遗产等内容。同时，各省市可因地制宜，依据现存可以开发的文化资源进行调研、建档与数据分析，调整重点保护范围。

需要明确的是国家文化公园与国家公园无直接联系，不应混淆。有学者指出国家文化公园不同于“国家公园”“国家遗址公园”“国家文化遗产公园”，其理念要点在于国家是属性、文化是内涵、公园是形式[6]。国家公园发源于美国，依据国内不同的文化和审美的自觉，美国国家公园兼具自然资源保护与国家文化保护双重功能，明确与国内国家公园定义与范围有所区别[7]。国家文化公园是全新的文化遗产保护方式，不应纳入国家公园的保护范畴，其政策背景与文化强国的需要以及国家公园建设目标完全不同，非隶属也非交叉关系。

因此，笔者认为国家文化公园的法律定义为：以国家长城、长征、黄河、大运河线路遗产为项目分类标准，主要涉及文物、会址遗址、纪念设施建筑、村落及景区景点、人文景观等物质文化遗产和非物质文化遗产，为实现传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究等目的而成立的专门机构。机构的组织形态、独立性、管辖权限与当地编制与财政有关，可能出现地方差异，即可能为事业单位、受委托单位、公司法人等形式。

二、国家文化公园协同保护的立法背景

(一)立法困惑

根据国家文化公园内涵与外延的解读，其类别主要依托物质文化遗产与非物质文化遗产。那么现行《文物保护法》《非物质文化遗产法》以及下位条例规章不能成为国家文化公园的法治保障吗？从国家文化公园总体规划来看，其更强调在整体性保护中形成文化经济带，同时克服物质文化遗产与非物质文化遗产分散保护弊端，并且能够结合旅游开发模式，整合文物保护与非物质文化遗产保护与宣传，打破文物保护与文化传承束之高阁的现状，让公众更好地理解并参与到文化建设与保护中。

(二)立法需求

《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》中特别强调“要修订制定法律法规，推动保护传承利用协调，推进理念入法入规；要按照多规合一要求，结合国土空间规划，分别编制长城、大运河、长征国家文化公园建设保护规划”[8]。从政府层面已经明确国家文化公园立法需求。

另外，实践中利益主体具有立法需求。站在法律实证主义的视角，法治不再是以某种暴力手段强加在混乱社会结构上已构成社会秩序的东西，反而拥有法律则可符合个人和社会愿望，以法治代替人治。国家文化公园建设涉及跨区段、跨领域的公私主体，其利益需求有所差异，立法应予以回应。基于解决利益冲突的立法需求，国家文化公园立法是功能发展的结果，符合所涉公私主体利益，而非以法条意义和道德品格来进行评价[9]。

(三)相关立法文件

国家文化公园立法可协同参照的法律、法规、政策性文件主要有：《长江保护法》《文物保护法》《非物质文化遗产法》《长城保护条例》《大运河条例》《文物保护法实施条例》《贵州省长征国家文化公园条例》《江苏省人大常委会关于促进大运河文化建设的决定》《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》《淮安市大运河文化遗产保护条例》《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《长城国家文化公园建设保护规划》《大运河国家文化公园建设保护规划》《长征国家文化公园建设保护规划》《北京市大运河国家文化公园建设保护规划》等。

三、国家文化公园协同治理的理论基础：从治理、协同治理再到协商共治

(一)治理

从党的十八大“加强创新社会管理”，到十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”，到党的十八届五中全会“构建全民共建共享的社会治理格局”，到党的十九大 “打造共建共治共享的社会治理格局……社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，再到十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的社会治理体系，协同共治已具备政策层面的理论基础。

(二)协同治理

1.集体的自主行为。“治理”“共治”“协同”下具备多元化理论基础。Andrew Campbell从战略管理角度探讨协同治理。格里·斯托克提出治理的主体出自政府且不限于政府，治理是行为体网络的自主自治，肯定了集体行为的价值。但是，责任随着自治的扩张而趋于模糊[10]。

2.各方表达利益的协商平台。学者们在协同共治、多元治理模式之上肯定共治的积极作用，但其角度、适用领域不同。如在农村社会治理中，学者肯定协商共治在乡村社会治理的重要作用，认为协同治理是随着我国乡村社会治理环境变化而产生的制度，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》同样明确健全多元治理的共治模式[11]。又如在河、江域治理中，协商共治模式能够灵活地将流域治理置于开放性的环境当中，为各方主体提供利益表达渠道并构建多层次的协商平台[12]。

3.国家文化公园属于文化治理的范畴。结合协同治理基础理论中集体协商的基础属性，文化协同治理是治理理论在保障公民文化人权的实践转化，更强调治理主体的多元性。国家、社会、市场与公民均为文化治理的主体，合作共治参与文化治理。同时，文化共治需要弘扬社会主义核心价值观，巩固党的执政之基的作用，要求治理者采取更隐蔽的治理手段，关注社会交往中社会关系的营造，形成塑造社会秩序[13]。

(三)协商共治

协商共治理论是指为政府部门与部门之间、政府与企业间、政府与公众、企业与公众之间提供理性与平等的协商平台，以达成对公共利益分配的共识，体现治理的真实性、参与性、合理性等价值，内在包含民主之治、依法之治、多元之治[14]。协商共治强调主体多元性、权力下放性及民主决策等理念，寻求政府、企业、公民协同治理的共振，使相关利益者的耦合治理成为现实[15]。

协商共治理论与协同治理理论相互联系，呈现递进关系，即协商共治是在协同治理基础上形成的更高层面的民主交流机制。在共建、共治、共享的社会治理中更需要治理主体间搭建起融合各方利益为基础的协商共治机制。基层民众能够自下而上表达诉求，实现利益表达。治理主体在协商共治中共同参与公共事务的治理，实现治理机制的转变。通过协商共治可以明确各方利益诉求，有利于在参与主体平等协商基础上寻求最大公约数[16]。国家文化公园应采用协商共治方式，并满足跨省、省内跨市区的协同需求，厘清中央与地方的事权、财权，解决物权及孳息不明晰、本地自然资源开发利用不合理、传统村寨开发利益冲突、文物保护效果不佳、传承人利益难以保障等问题。

四、国家文化公园协同保护的主要困境

(一)跨地综合协调机制未形成合力

国家文化公园综合协调机制困难在于“点面结合”下文化遗产与非物质文化遗产呈现数量多、跨地区、利益群体分散广、地区差异大的实践现状，极大增加了前期立法成本。

国家文化公园综合协调机制应包含区域外协调与区域内协调分类，但总体上区域内立法协调实施较好，而区域外协调机制并未大范围启动。比如浙江省在《江苏省人大常委会关于促进大运河文化带建设的决定》(以下简称《决定》)第4项、第22项、第24项，《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》第26条，以及《淮安市大运河文化遗产保护条例》第25条均提及大运河文化公园的立法建设等问题，特别是《决定》第22项明确了协调机制，即“建立完善相邻设区的市之间、县(市、区)之间和跨省界的水域联巡联防联治协调机制，开展跨区域多层次交流合作”。但可惜的是地方条例中对国家文化公园建设实施细则与协调机制并未提及，后期浙江省内、跨省协调的困难较大，制度执行力不强。

又如《贵州省长征文化公园条例》是首个针对国家文化公园专门设立的地方法规，其第5条明确“省建立长征国家文化公园综合协调机制……”，第6条“省人民政府长征国家文化公园主管部门和市州人民政府负责落实综合协调机制的决策……文化和旅游、发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、退役军人、交通运输等有关部门以及史志研究、档案等机构，应当按照各自职责做好相关工作。”明确了国家文化公园省级主管机关，落实联席的责任部门，厘清权限划分，提高后期执行效率，开启综合协调机制的法治化进程。

实践困境在于：同步启动中央与地方立法的概率较小。为加速推进国家文化公园法治保障工作，地方立法往往成为实践中的主要选择。以浙江、贵州为代表的省份陆续开启国家文化公园的立法工作，出台了地方性法规等法律文件。除了“跨省合作水域联巡”机制，跨省协同机制处于法律空白或滞后状态，明显属于“各自立法”的情况。国家文化公园中无论是长城、长征、黄河与大运河，均会涉及跨省段的文化带保护。若地方各自规划、各自立法、各自管理，后期则可能与上位法律、行政法规或部门规章冲突，违反法律优先的原则，加大统一立法的难度。同时，结合不同地区可开发的文化资源存在差异的情况，若地方立法中优惠政策出现差异，传统社区、集体、个人等在共治共享国家文化公园中可能出现利益不均，不利于实践工作的开展。比如，长征文化公园以流动线路为主体，缺少连贯的地物，难以形成连贯的旅游流网络，呈现出红色旅游的“流空间”极不均衡[17]。

(二)协同保护中主体众多

总体上国家文化公园协商保护分为3个层面：政府内部层面、物质文化层面、非物质文化遗产层面。

1.政府内部层面涉及中央政府及文化主管部门、跨区横向政府、区域内不同纵向政府及文化主管部门，以及横向综合协调的参与部门。横纵向交叉的行政权，以及出现及参与部门间职能划分、管辖力度、行政权限的冲突，直接地降低了协同保护决策效率。

2.物质文化层面。在权属方面，合理配置产权是保护自然资源的前提。国家文化公园各区段涉及国有、集体用地的地权划分，以及自然资源的产权判定。以此为基础产生了孳息归属和传统社区、集体、个人对自然资源合理利用权限范围等问题。同时，在文物保护、传统村寨开发、遗址保护、建筑保护中，还需考虑利益补偿机制的必要性与补偿机制合理性等问题。

3.非物质文化遗产层面。国家文化公园建设涉及不同地区、不同传承体系、不同名录下的同一类型非遗项目。国家文化公园制度一旦与《非遗法》存在不同解释，那么社区、集体、个人组成的协同保护非遗利益主体则可能会呈现出不同的公共参与积极性，造成区段差异，不利于整体性的保护逻辑。比如，各国家文化公园建设区段内传承人认定标准不一，不同区段传统村寨开发利用中的补偿标准不统一，或者当地居民在区段内对传统自然资源非遗开发利用权限存在差异。利益相关人则可能偏好选择或消极保护，不利于实质平等，会影响后续国家文化公园的整体性建设。

(三)公众参与方式不清晰

公众参与是国际社会普遍认可与执行的文化遗产保护原则，体现在《保护非物质文化遗产公约》中。文化遗产保护强调公民、法人、其他非法人组织通过提供资金援助、技术等方式，自愿加入、协助、支持文化遗产保护工作，积极参与文化遗产信息分享、经营运作、监督管控等环节。从国内法看，我国已经出台了有关公众参与的文化保护制度，但实施效果不佳，尤其体现在非遗的立项、验收、结项、数据建立等环节。公民、法人、其他非法人组织无法律授权，执行力不强。而按照罗尔斯的正义论原则，公众参与能够有效防范政府自利倾向，调和不同利益主体诉求所造成的社会矛盾[18]。

五、国家文化公园协同协商保护的路径

(一)综合协调机制的立法完善

1.中央出台统一的综合协调机制，统筹衔接地方性法规。综合协调机制立法逻辑应以推进中央立法为核心。如推进制定《国家文化公园法》《大运河保护法》《黄河保护法》《长城保护法》等上位法律文件，确定综合协调机制的主管机关，强调文化主管部门以相关部门在跨省跨区中的责任范围，应对地方性法规中认定、功能划分、利益补偿、资金筹集等不同规定带来的实践冲突，降低国家文化公园建设中个人本位的竞争意识，加强共赢下跨省的整体保护与合作。

综合协调机制的实施必须依赖于具体主管机构，因而需要立法确认。但是，是否需要成立专门的管理机构？各地情况有所不同。受制于地方财政、编制的影响，是否需求成立专门的主管机构呈现出不同的治理选择。比如贵州省在长征国家文化公园建设中并未成立专门机构，确定省人民政府长征国家文化公园主管部门和市州人民政府的主管权限。江苏省在大运河文化带建设中成立工作领导小组，统一领导大运河文化建设工作。有学者建议尽快组织实体管理机构建立，如设立江苏省大运河国家文化公园管理局，并按照功能分区下“一总多分”格局，设立江苏省大运河国家文化公园分园管理委员会[19]。

2.制定低于地方性法规的地方政府规章、政策性规范等文件。地方政府规章的灵活性在于能够有效地提高综合协调机制的实施效果。因此，制定下位规范中协调机制内容，明确文物保护、遗址保护、传统村落保护、建筑保护、非遗保护方面具体协调内容。同时，在地方规章与政策性文件中处理好国家文化公园同国家公园与文化带的衔接关系。如黄河国家公园建设中与国家公园、长城与长征国家文化公园有空间交叠，应在文化和自然差异下各自侧重，共同利用建设资源与平台，规划层面有所区分与协调，防止平台重复建设、互相掣肘、互相影响[20]。

(二)明确利益补偿机制

《长江保护法》中涉及生态补偿机制。国家文化公园建设中黄河国家文化公园的整体建设与长江流域保护具有一定共性，可提供间接指引。

《民族区域自治法》第65条中对“输出自然资源的民族自治地方给予一定利益补偿”，破解以利益受损为前提的矫正性补偿模式。国家文化公园建设与民族自治地方高度关联。如长征国家文化公园贵州段中多民族聚居的特点反映此特征。因此，国家文化公园利益补偿机制具备了参考基础。

国家文化公园会特别影响民族自治地方对森林、农牧业、流域、矿产、自然保护区的开发与利用，考虑民族自治地方本身经济产业和规模现实情况，应当建立民族地区文化遗产流域生态补偿，主要以经济手段为主[21]。同时，传统村寨开发过程中各主体地位不对等，特别是传统社区、集体、个人可能信息相对不对称。如传统社区、集体、个人既要配合与尊重行政权的行使，又要被动接受开发企业“谁投资，谁受益”的商业模式。国家文化公园建设可善用利益分享机制，履行事先同意的程序道德。如“家庭或个人的奖励制”“收入的集体所有原则”“以家屋为本的管理体制”等[22]。

(三)提高公众参与

国家文化公园协同保护中明确了公众参与。其中《贵州省长征文化公园条例》第3条“长征国家文化公园……统筹推进、社会参与的原则”。地方性法规中明确社会参与是一项原则。按照20世纪70年代初现代自然法学的趋势，特别是富勒所论述的法律与道德不可分割联系，将道德区别为愿望道德与义务道德。愿望道德是人们赢取并努力实现的有关善行的道德，它是肯定性道德，公民实行愿望道德会受到赞扬。而义务道德是必须遵守的道德，若公民未遵守义务道德将受到谴责[23]。公众参与作为一项基本原则，并非“命令”“义务”，更应看作一种“道德”，而这种“道德”更偏向富勒所指的愿望道德，协同政府共同治理国家文化公园。那么，将肯定性道德与公众参与进行连接，政府主管部门通过荣誉称号等精神性奖励等方式表扬协同保护中做出重大贡献的社区、集体或个人，提升公众参与的积极性。因此在内容方面，特别是在国家文化公园所涉非遗项目中，地方政府可以在联合传播、市场合作、资源共享、信息整合、人才学术交流等方面进行合作，发挥公众参与，形成有效的非遗协同保护机制[24]。