省级政府网络财务信息披露质量特征研究

□文/李昊东

（西安石油大学 陕西·西安）

［提要］ 本文以31个省级行政区政府门户网站年度公开财务信息为载体，以财务信息披露质量特征为研究目标，从预算信息、财务收支信息、重点领域信息等三个方面分析政府网络财务信息披露质量特征，收集政府财务责任监管证据，为衡量政府网络财务信息披露质量提供思路。

一、研究背景

随着社会公众民主意识不断加强，政府网络信息披露日益为人们所关注，打造“透明政府”与“公信政府”已经成为趋势所向。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，将信息公开作为政府必须履行的义务进行明确规定，并于2019年修订，扩大了主动公开的范围和深度，明确了以公开为常态、不公开为例外的原则；2014年，新修订的《中华人民共和国预算法》对政府财务信息披露也做出了详细的规定；党的十九大报告指出，“要巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”；2020年7月，国家“十四五”规划进一步强调“完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度”，将其作为完善党和国家监督体系的重要举措之一。

财务信息作为政府各级部门日常工作信息的重要组成部分，记录着公共资金的流向，而公共资金与政府部门大部分决策与实施紧密相连，因此，政府财务信息公开能够反应政府大部分决策与实施的走向，降低政府与公民之间的信息不对称，更好的履行其受托责任，从而提升政府满意度需求。有鉴于此，本文选取我国31个省级行政区的政府门户网站为研究样本，以2017～2020年作为样本期间，梳理政府网络财务信息披露途径、披露次数和披露篇幅的趋势演变，尝试从预算信息、财务收支信息和重点领域信息三个质量层次，对政府网络财务信息披露质量进行评价，从而提供政府网络财务信息披露质量评价结果，提出政府网络财务信息披露质量改进建议。

二、研究样本与数量特征

（一）研究样本选择。我国经过四次较大规模的行政区域修正，自1999年至今，共划分34个省级行政单位，包含23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区，1，355个县级行政区。因考虑到香港、澳门以及台湾地区行政体制、财务信息建设体系与内陆有所出入，故不包含在本次样本数据范围之内；同时，考虑到省级单位财政体系、网站建设资源较县级相对领先，作为研究样本代表性、典型性强，本文研究样本选取大陆31个省级行政区政府门户网站2017～2020年度财务数据进行研究。财务信息内容来自政府网络信息公开法定内容，包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、财政收支情况、政府决算报告、三公经费、政府债务、政府采购、扶贫资金、减税降费、财政资金直达基层12项内容。根据国家统计局2011年发布的《东西中部和东北地区划分方法》，将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。具体分类情况见表1。（表1）

表1 我国省级行政区划分一览表

（二）数量特征。政府和部门预决算公开是实现公共财政的基本要求，是我国当前财政制度的基本特征，也是建设良好政府的重要手段。因此，在进行省级政府网络财务数据质量评价前，首先对31个省级行政区政府门户网站预决算报告数据收集整理，得到其财务数据数量特征，并对其做出评价，如表2所示。（表2）

总体来看，预算报告披露篇幅占比呈现波动上升趋势，说明预算概念逐步深入政府财政信息披露管理理念，但相对于逐年提升的预算报告篇幅均值而言，决算报告披露篇幅提升幅度有限，并且不同地区的省级行政区财务信息披露篇幅差异性较大，表明省级政府网络财务信息披露规范程度仍需提升。

三、政府网络财务信息披露评价指标

（一）财务信息披露质量层次设置依据。从委托代理理论的角度看，人民群众是“委托人”，通过人民代表大会制度选举产生的政府是“代理人”，政府以其名义代人民对公共和社会资源进行获取、分配和管理，并相应地获得一定的决策权。政府行政机构作为人民的“代理人”，将“委托人”交托的财务资源用于社会公共管理及经济建设，而资源获取和支出的数量、使用的有效性等相关财务信息显著、可量化、及时地向外界进行披露，即是为了履行其相对应的财务受托责任。

基于《中华人民共和国政府信息公开条例》与《中华人民共和国预算法》等政策法规、社会公众对政府财务信息的关注程度、政府财务信息实际披露项目以及财务信息披露质量研究评分的可操作性，本文设置了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、财政收支情况、政府决算报告、三公经费、政府债务、政府采购、扶贫资金、减税降费、财政资金直达基层12项内容，其中前三项属于政府预算信息，中间三项属于财务收支信息，后三项属于重点领域信息。财务信息披露指标设置理由如下：

2015年，第十三届全国人大第七次会议中修订的《中华人民共和国预算法》中明确：我国政府收支活动的全貌反映在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四个预算中；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三章“主动公开”规定，政府应主动公开财政预算、决算信息、政府集中采购项目的目录、标准及实施情况、扶贫、社会保险等方面的政策、措施及其实施情况等；省级行政区政府政务公开中存在重点领域信息公开专栏，其中与财务有关的信息包含政府采购、扶贫资金、减税降费、财政资金直达基层。

（二）财务信息披露质量评价指标系统设计。表3构建的质量评价指标系统化涵盖政府财务信息披露的重点内容，旨在通过各项指标全面细致地评定政府是否及时公开预决算信息、充分披露政府财务实时情况、接受人民群众监督等。（表3）

表3 财务信息披露质量评价指标一览表

四、政府财务信息披露情况

（一）总体描述。各省级政府在其门户和相关财政部门网站中，对财务信息披露质量各项指标的披露完整程度可反映出政府对财务信息公开体制建设的重视程度和进展情况，在数据搜集过程中，得到如下信息内容特征：

1、研究样本中绝大部分省份对财政收支信息、重点领域信息中的12项质量指标进行完整披露，这与《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施密不可分。

2、社会关注度极高的预决算报告、三公经费披露的比例非常高，但预决算的详细程度有所差别，且几乎所有省份三公经费的披露过于单调，未在门户网站披露详细信息。这一现象说明省级行政区门户网站的财务信息公开在预决算信息与三公经费信息的披露程度较为统一且全面，这也与中央制度和规范性文件的下发有密切关系，《关于深化预算管理制度改革的决定》（2016）、《地方预决算公开操作规程》（2016）等一系列文件的下发执行提高了预决算制度的建立完善。

3、政府门户网站财务信息披露较好的省级行政区披露情况如下：辽宁省信息披露显著性较高，在政府门户网站首页单独披露；吉林省财政收支分季度披露，且三公经费单独披露；江苏省有单独的预决算公开平台，各项信息披露清晰，分类明确；安徽省信息披露项目详细，减税资金、财政资金直达基层等单独披露；湖南省中央补助金、专项资金单独披露。这一现象说明部分省级行政区政府信息披露不仅能够符合中央信息公开条例，同时还能做到自主创新，将财务信息多样呈现，从而更好地履行了政府的受托责任。但部分政府财务信息仅在该地区财政网站披露，财务信息显著性相较不足，如安徽省、福建省、山东省、湖北省等。

4、政府门户网站信息披露中有部分缺失的省级行政区如下：内蒙古自治区2017～2018年度仅有政府采购信息1项于政府门户网站披露，且2019～2020年度也未披露预算及执行情况；广西壮族自治区仅有2019年度的预算及执行情况对外披露，2017～2018年度未在政府门户网站找到相关信息；重庆市2019年度只有预算及执行情况披露；青海省三年内只有预算及执行情况在政府门户网站对外披露。这一信息披露不完整现象反映出我国部分省级行政区信息披露在早年还存在管理不规范及滞后效应。

（二）质量特征。通过对各省级行政区政府门户网站考察评估，不难发现政府财务信息披露质量呈现逐年上升趋势，说明财务信息披露逐渐引起各省级行政区政府重视，自愿性财务信息披露意愿有所改善。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，完善制度规范，对信息披露质量起到了引导效应。且《关于深化预算管理制度改革的决定》（2016）、《地方预决算公开操作规程》（2016）等一系列文件的下发执行提高了预决算制度的建立完善。

从财务信息披露质量维度来看，财务信息披露量化性相对较强，原因在于图文结合的信息披露方式有利于直观展示政府财务信息成果，更便于信息使用者查看及政府更好地履行其受托责任，已经逐渐成为政府的共识；财务信息披露时间性次之，部分省份（如吉林、浙江等）能够做到财务信息按月、季度分别披露，缩小数据的最小单元，使政府审计及信息获取进一步便捷。且财务信息时间性较强省份在披露中将现在与过去信息对比，使信息使用者可获取该年度绝对数值以及增减趋势与百分比；财务信息披露显著性并不理想，初步表明现阶段省级行政区政府财务信息披露仍然以预决算报告与财政收支信息为主，各项财务信息单独披露相对不足。

五、结论与建议

（一）研究结论。本文以31个省级行政区2017～2020年度网络财务信息为研究对象，梳理财务信息披露数量及质量特征，主要研究结论如下：（1）财务信息披露篇幅占政府数据公开比重有限，但呈现明显改善趋势，说明财务信息披露逐渐引起政府重视，并将趋于常态化；但各行政区财务信息披露内容存在一定差异，信息披露完整性有待进一步提高。（2）财务信息披露质量层次分析结果显示披露质量不够理想；财政收支信息披露是政府财务信息披露的重点内容，但财政收支情况、三公经费与政府债务披露明显弱化，表明透明度欠佳仍然是政府财务数据披露存在的主要问题。（3）财务信息披露质量指标分析结果显示政府普遍对除预决算报告之外的信息缺乏重视，社会保险基金与政府性基金信息披露显著性不足，大多省级行政区未单独披露；几乎所有政府财务信息都能够做到文字结合数量化信息，但部分信息未用图表表示，量化性不足；财务信息时间性指标普遍较差，表明政府财务信息时效性不强，缺乏前瞻性和比较性的信息披露内容，可能影响财务信息披露可理解程度。

（二）相关建议。本文提出以下政府网络财务信息披露质量完善建议：（1）增强财务信息披露完整性。大多政府网络财务信息披露内容只有预决算报告较为完整详细，财政收支、三公经费等数据未单独、完整、全方位披露。并且基于收付实现制的资产负债表也应在政府门户网站予以公示，及时、准确反映其资产负债情况。（2）注重财务信息披露方式，充分利用表格、柱状图、饼状图等反映与总结数据。政府网络财务信息披露的目的即为更好地履行其受托责任，降低与公众之间信息不对称，财务信息披露方式改善便于公众理解，有助于提高政府网络财务信息披露质量。（3）缩短财务信息披露间隔时间，按月及时披露，同时做到财务数据纵向比较。如北京市政府分月度公布其财政收支信息，并在政府收支报告中披露较上年增减变化。详细的财务信息披露能够进一步提高公众对政府满意程度，应在政府网络财务信息披露领域中成为常态。（4）引入第三方审计。在进一步完善政府审计的同时，为加强财政资金使用的公开透明度及政府网络财务信息的高强度保证，必要时可引入民间第三方对政府网络财务信息进行审计。（5）建立考核评级制度。成立国务院直属政府信息办，对全国省级行政区政府门户网站信息进行考核、评级，建立奖罚机制，明确责任追究制度。