上海市生活垃圾治理多主体行为决策特征

□文/董 媛

（上海理工大学 上海）

［提要］ 城市生活垃圾分类是解决“垃圾围城”问题的主要手段。作为全国较早进行垃圾分类的城市，上海市在实践探索中形成多元主体共同参与，政府、环保企业和社会组织三方协调作用的格局，垃圾分类初见成效。然而，在实际执行过程中仍然存在很多的问题。本文对此提出完善政策、认可非营利组织优势和促进市场发育等一系列建议。

随着我国经济发展和城市化进程的加快，“垃圾围城”的问题已经逐渐扩展成为困扰我国城市发展的主要难题。2019年，上海率先出台《上海市垃圾分类管理条例》，率先将生活垃圾分类强制性的纳入法治化轨道，这项举措在我国引领着垃圾分类的“新时尚”。但不得不承认的是，我国垃圾分类仍处于未成熟阶段，各方主体都存在不同方面的问题。政府主体作为垃圾分类的领导者，在这项工作中起到了重要作用，但垃圾分类不能仅依靠政府，这项工作同样也缺少不了其他主体的参与，高效地发挥市场主体和社会主体的作用会使垃圾分类做到事半功倍。因此，以政府为主导，协同其他主体共同参与，成为做好垃圾分类这项工作的必要手段。针对这类问题，本文通过收集数据、实地调查、阅读文献等方法，了解上海目前垃圾分类过程中各主体的实际情况，研究垃圾分类各主体的行为决策特征和发展过程中受到的制约，发现他们自身和互相协作中的不足之处，在了解并且分析这些问题之后，借鉴了一些发达国家在垃圾分类治理过程中能够借鉴的地方，结合上海本身垃圾分类工作的实际情况，针对各类主体存在的不足之处提出了相对应的解决办法。

一、文献回顾

在以往的文献中曾有学者表示垃圾分类推进速度缓慢是由于政府方面的制度缺陷，没有合理的推行奖惩机制。在实际管理过程中，我国垃圾分类机制确实存在一些缺陷，而政府作为垃圾分类的主要执行者和责任人也确实在具体奖惩方面存在不完善的地方。在垃圾分类实施关键主体——个人方面，Hernandez和Maonroe等人认为，垃圾分类的行为属于个人行为，因此行为人主观的价值判断和对垃圾分类的态度直接影响其对垃圾分类这项行为的实施。在垃圾分类各个主体协作方面，陈云雁表示，政府工作存在其固有的局限性、我国的非政府组织在目前的垃圾分类过程中没有发挥应有作用、环保企业不能有效进入市场等问题，是我国生活垃圾分类问题存在的主要原因。在具体的解决和宣传方面，Barr S、Tracy和Oskamp等认为，居民对生态环境保护的责任意识和重视程度、对垃圾分类相关知识及信息的掌握程度与垃圾分类执行行为的有效性成正比，直接影响垃圾分类有关行为的实施。这一理论可以作为垃圾宣传工作的突破口，为政府的披露行为和垃圾分类的宣传工作提供新的思路。我国在生活垃圾分类的探索过程中可以适当地学习其他国家。例如，日本在垃圾分类方面做得比较好，部分学者希望通过研究日本垃圾分类成功的案例来给中国垃圾治理提供一些新的方向。在相关的经验学习当中，一些学者表明，在学习日本政策的同时也应该明白，我国垃圾分类的首要工作是引导居民积极参与垃圾分类，这项工作需要政府和其他的社会主体共同努力。日本于2003年颁布《有关增进环保意愿以及推进环保教育的法律》，将环保教育以法律形式确定，学校、地区、工厂等都根据该法律和基本方针推进垃圾分类教育和学习活动。这些发达国家在垃圾分类探索过程中实施的方法，在结合我国实际国民特征的基础上，为我国的垃圾分离治理提供了很好的思路。

综合来看，现有的研究主要讨论垃圾分类的治理环境，认为现有问题主要是由于政策执行环境的制约。但是对于政府具体如何协调各类主体、各类主体的协调特征等问题仍存在不明了之处，针对这些问题，本文提出了一系列的解决办法。

二、垃圾分类的不同责任主体

（一）政府主体。生活垃圾分类是污染治理环节的重要一部分，属于生态保护的内容，因此作为公共事务，政府理应作为这项工作的主导者。2018年，上海市人民政府办公厅发布了《关于建立完善生活垃圾全程分类体系的实施方案》，方案表明了上海市的阶段垃圾分类处理目标。上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室印发《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》的通知。这一系列相关政策和法规的颁布有效地推动了垃圾分类的进程。上海市政府不仅根据自身的城市特点颁布了一系列相关法律法规，而且具体地将垃圾分类这项工作的实施下发到各个部门，各部门各司其职。各部门的主要工作如表1所示。（表1）

表1 政府主要责任部门具体职责一览表

（二）社会主体。社会主体在垃圾分类的实际运营过程中是一类很容易被忽视的主体，但是这类主体在推行垃圾分类的过程中起到了很大的过渡作用，对于垃圾分类的长远发展至关重要。社会主体主要包括：（1）非营利组织，上海市截至目前共有环保类非营利组织100多家，基本上覆盖了垃圾分类前端收集、中端运输和末端处置的所有环节。不仅如此，这些企业还包含垃圾分类宣传、免费提供技术和资金的基金会。正是这些社会组织在我国垃圾分类过程中营造着垃圾分类全民参与的氛围，组织居民积极参与垃圾分类，积极开展垃圾分类的公益项目，成为上海市垃圾分类的探路者。上海最具代表性的非营利组织——爱芬环保，是一家致力于解决城市生活垃圾问题的非营利企业，这家企业在数十年的积极探索中取得了优秀的成绩。爱芬环保扎根社区10年，累计推动了341个社区（几乎遍布全上海），覆盖超过204，524户居民，总结出一套特有的爱芬模式，并提炼整合了扎根社区10年的垃圾分类实操工作经验，汇集成《城市社区生活垃圾分类工作解析与指南》一书。（2）社区居委会，居委会在实际执行由政府制定的垃圾分类相关规定时，基本上是将工作分为两大环节，一类是垃圾分类的前端分类投放工作，另一类是垃圾分类运输工作。在实际执行过程中也是按照由市到各个区、再到街道办事处以及社区居委会、最后到实际垃圾投放的居民这套体系来的。我们可以看到，在这套流程中居委会处于由上到下的中间环节，起到了枢纽作用，是政策落实的关键环节。上海市不同的居委会根据小区的特点和自身的实际能力建立特色的推进方案。例如，阳二居委会通过选择申请公益专项基金来为社区引入了专业的团队，这些团队与居委会共同建立了一套全流程的生活垃圾分类方案。（3）志愿者，在推进精细化治理多元主体协同发力的背景下，志愿服务组织越来越受到重视并取得了长足的发展，逐步成为环境治理工作中的一股强大力量。回顾上海市的垃圾分类历程可以看到，志愿者一直在宣传引导等方面发挥了积极的作用。尤其是在《上海市生活垃圾管理条例》正式实施以后，志愿者参与垃圾分类的队伍不断壮大，参与力度不断提高，成为上海垃圾分类治理的一股不可或缺的强大力量。例如，梅陇三村组的170名骨干志愿者组成的“绿主妇”着重通过开展阳台种植就地消纳厨余垃圾，“绿骑士”志愿者服务队则定期深入到居民区开展电子废弃物回收活动，并进行垃圾分类生态知识讲解。截至2021年初，城市生活垃圾分类志愿服务总队注册志愿者人数达到53.86万人，服务项目数量达到16，597个。

（三）市场主体。市场主体主要包括环保企业。近年来，为了减轻政府的负担，政府采取公共服务外包的方式来处理一些公共事务，这也将市场主体引入到垃圾分类中，企业与政府签订服务合同，成为垃圾分类的实际参与者，上海市也主要采取这类模式。从事分类治理的企业主要分为前端分类、中端运输、末端处理3个环节。前端分类的企业，例如天威环保有限公司，是一家主要从事垃圾分类前端工作的企业，为了杜绝大型居住区内湿垃圾发酵恶臭、滋生虫害等二次污染问题，在垃圾分类开始后，上海的一些街道采用政府向企业购买服务的方式，引入了天威环保的垃圾处置设备。中端运输企业，例如上海永煜环境服务有限公司，该公司主要经营范围是垃圾清扫、收集、运输、处理，普通货运、渣土运输、建筑垃圾处置等，是上海一家实力雄厚的综合性实业公司。末端处理企业，源创环境科技有限公司是一家从事大型综合类分拣中心的投资运营及可回收物的资源利用的公司，具有高水平的陈腐垃圾处理、建筑垃圾处理、厨余垃圾处理的能力。

在垃圾分类治理过程中，为可持续地推进垃圾分类工作，单纯依靠某一主体是不太现实的，只有多元主体协同治理、共同发力，才能够更有效地实现高效率、持续的垃圾分类。（图1）

图1 垃圾分类治理不同主体关系图

三、各主体的决策特征

（一）政府方面

1、政府迫于业绩指标，对垃圾分类工作大包大揽。体制内严格的绩效指标的压力使一些政府组织为了达到规定的标准而对其他应该引导教育的方面大包大揽。在关于印发《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》的通知中，上海市为了贯彻落实《上海市生活垃圾管理条例》要求，推进属地责任落实，促进常态长效管理，持续提升本市生活垃圾分类实效及精细化管理水平，特制定《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》。其中，公布的街镇生活垃圾分类实效综合考评标准构成表考核指标细则中对很多细则都标注了明确的规范行为，这虽然将政府的工作内容明确了，但也无疑减少了一些其他社会主体发挥的空间，部分关于沿街商铺的细则如表2所示。可以看出，细则关于具体细节的描述和规范十分明确，这就导致政府部门必须严格按照规章执行，而其他社会组织的参与未免会导致行为的不规范、实施得有偏差。（表2）

表2 《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》中关于沿街商铺细则部分一览表

2、政府资金有限，基础设施不足。垃圾分类虽然有各方主体的参与，但是在实际执行过程中政府几乎是全部出资，其他主体处于被资助的状态。然而，政府的资金是有限的，对于有限的资金，具体投入到哪些方面需要政府仔细斟酌。在一系列的投资中，基础设施的建设显得尤为重要。因为基础设施给居民主体最直观的感受，不仅提供了垃圾分类的条件，更展示了政府对于垃圾分类的态度。据统计，上海的一个街道的131个小区中，103个小区都配备相应的垃圾箱房，其余没有配备垃圾箱房的通常是老旧小区。然而，在配备箱房的小区中仍然存在不同程度的基础设施不能保障的情况。

“现在小区的垃圾厢房基本都需要配备分类垃圾桶、摄像头、照明灯、户外帐篷等基础设施以方便居民投递垃圾，但是现在我们小区仅仅有垃圾桶，并且由于垃圾桶比较陈旧、分类标识也不是很醒目，白天还好些，晚上根本分不清，并且照明灯也是有时根本不亮，天黑时候垃圾分类具有一些困难。”（访谈对象：居民A）

其实不仅是被采访小区有这类情况，通过调查问卷发现，上海市很多小区都存在这类状况。基础设施的资金投入效率其实是很高的，而且可以从源头上治理垃圾分类，因此政府应该尤为重视。

3、政策有待完善，数据不够透明。提到垃圾分类，不少人会第一时间想到德国和日本，这两个以“工匠精神”著称的国家在垃圾分类方面也同样颇有成效。然而，鲜有人知的是我国是最早提出“垃圾分类”概念的国家，早在1957年我国就通过在报纸上刊登文章的方式呼吁北京市民对垃圾进行分类。在实际执行的过程中，随着人们物质生活的提高，物质匮乏的日子越来越远，有关垃圾分类的治理也就逐渐地削弱了，而如今面对环境的问题，垃圾分类又重新摆上了日程。日本的垃圾分类能得到各国的一致好评，与其完备的法律体系有很大的关系。上海市目前虽然已经颁布了一些有针对性的政策与条例，但其内容与日本相比还不够完善，各政策之间不成体系。此外，数据的披露对于激发各主体的积极性也有重要作用，只有让每一个人都看到垃圾分类的数据，让大家有直观的感受，能看到自己努力的成果，大家才更有执行的动力。目前，垃圾分类的数据还不够透明，比如目前我国并没有针对垃圾分类具体到各个环节的数据，虽然已经有一些企业研发了有关垃圾分类的大数据平台，但是由于种种原因的限制，这些数据平台针对的只是一部分的地区，并没有相对宏观的数据平台。相比之下，日本早在2000年就确切清晰地公布了这部分的信息。这不仅有助于一些相关研究者能够确切地获得可靠的数据，同时也让普通大众了解了垃圾分类的成果，有利于激发民众参与的热情。因此，政府应将更多的精力放在数据的披露方面，重视这个问题，确保“好钢用在刀刃上”，使效率进一步提升。

（二）非营利组织方面

1、非营利组织数量少，优秀成果难以维持。政府在垃圾分类中虽然占据主导地位，但是在实际执行过程中也存在不便的地方。比如，垃圾分类如果只是由政府负责，政府宣传得再到位，老百姓在心中也会存在一些防备心理。此时，如果有一个第三方的公益组织进来，大众认为他们是中立的，因此也能听进去他们讲的话。其实这类的公益组织很擅长处理这类情况，他们在长期的社会实践中积累了丰富的经验，能够进行有效的沟通，了解居民心理，与他们进行有效沟通。但是在实际执行过程中，非营利组织的发展仍然受到限制，这与这类非营利组织的数量少也有一定的关系。非营利组织数量少直接影响了居民垃圾分类的持续性，在大环境不能得到有效改善的情况下，尽管当时有几个小区的垃圾分类做得比较好，一旦非营利组织撤出来，做得比较好的小区很快就会恢复到平均水平。

“我们小区是开展垃圾分类比较早的，其中也有一些非营利组织进入了我们小区宣传垃圾分类的工作，经过大家一段时间的努力和志愿者的付出，我们小区的垃圾分类做得很好，还评为了先进小区。但是大概一个月以后，这些组织撤出了我们的小区，大家就逐渐懈怠了，大概半年以后，我们业主之间交流发现其他很多小区垃圾分类都不严格，省了很多的事情，我们这个小区垃圾分类做得也不如之前好了。”（访谈对象：居民B）

有非营利组织参与的社区对垃圾分类比较重视，做得也比较好，但是没有宣传到的小区则采取比较消极的态度。这就直接导致垃圾分类的普及辐射范围比较小。对于进行垃圾分类的小区来说，一旦非营利组织撤出小区，那么他们进行的垃圾分类的前期投入会付之东流，因为他们看到其他小区没有进行垃圾分类，出于从众的心态，他们垃圾的分类也难以长期持续下去，导致垃圾分类的效果仍然不好。

2、相关政府部门不承认，工作难以进行。我国非营利组织也存在一些不足，虽然目前政策的大方向是鼓励非营利组织参与到生态文明建设中来，但是在实际操作过程中仍然存在很多的困难。比如，非营利组织在注册、登记时受到民政部门的限制，在开展业务时还要受到与本身领域相关的政府部门的监督，这种多重管理使得我国非营利组织缺乏独立性，限制了非营利组织的工作效率和发展的步伐。不仅如此，尽管非营利组织和政府部门的总体目标是一致的，但是非营利组织在实际执行过程中的具体目标和政府的政策目标不太一致，这就直接导致了一些基层政府由于政绩要求和一些其他的因素不太愿意非营利组织运营。在这种情况下，政府的不支持直接导致非营利组织在资金和宣传方面都受到一定的限制，很容易挫伤非营利组织的积极性，从而使非营利组织的运营难以持续下去。

（三）环保企业盈利困难。垃圾分类企业在发展过程中需要主动探索适合自身发展的运营方式，目前的盈利问题是一个很重要的问题，如果环保企业不能达到一定的利润率，未来环保企业只能是越来越少。目前，垃圾分类的相关企业之所以无法“自负盈亏”，关键问题是对于垃圾终端方面的处理能力较差。他们的经营方向主要是收集或再分拣，而收集或再分拣垃圾成本大但是收入较少。“爱分类”相关负责人曾经给过垃圾分类的详细数据，公司一个月的销售收入约30万元，政府采购收入约40万元，但是公司的人力和运营费用在80万元左右，另有其他支出20万元左右，处于亏损状态。在垃圾转运的企业中，垃圾转运成本很大，较高的运行成本无疑就挤压了利润，而且在这些方面政府的补助也相对较少，这些企业的实际收入加上政府补助再扣减成本之后的利润就所剩无几。而政府对于这些企业的补贴和优惠政策也仅仅是维持一个收支平衡。这种情况导致垃圾分类企业很难盈利，未来的发展也将受到很大的限制。回看之前那批“互联网+”的垃圾分类企业，大部分处于破产重整、停业倒闭的状态。

四、破解之策

（一）健全完善政策，促进协同发展。上海市目前虽然有了一系列针对于垃圾分类的法规，但是其内容仍有必要进行完善。比如，在对于非营利组织态度方面，政府应该采取更加鼓励的形式，为非营利组织提供一些便利，以便其更好地进行工作，相对增加一些资金的支持，将合作共赢作为目标，而不是认为其可有可无。在对于垃圾分类的企业方面，调整投入资金的结构和方向，帮助企业改变主营业务的结构，带动其得到更高的利润，而不是仅仅提供政府补助。对居民行为规范方面，不仅要制定奖励策略，更要制定惩罚机制，垃圾分类发展比较好的国家对于垃圾处理不当的行为都有对应的惩罚措施。但与此同时，也要注意处罚力度，避免在实际执行过程中出现处罚过当的问题。不断完善各类政策，鼓励各个主体积极有效地参与到实际的垃圾分类行动中。

（二）认可非营利组织优势，协助其参与垃圾分类。在垃圾分类的过程中，非营利组织具有独特优势。政府的宣传和激励手段例如积分、平行补贴等方式实际上是将政府和居民放在了一个相对对立的位置上，因为这类行为实际上是一种交易手段，而最终结果取决于居民是否选择交易。如果在实际运行过程中将非营利组织这一主体引入，通过环保教育来转变居民的认知结构，使其站在同一方向，正是环保教育类非营利企业所擅长的地方。从国外实践经验来看，非营利组织的生存和发展，主要取决于政府对非营利组织采取的政策。政府在肯定非营利组织的工作优势的同时，也需要通过制度化设计鼓励他们参与垃圾分类的治理，促进非营利组织的发展，将其优势发挥到最大，在日后的垃圾分类工作中做到合作共赢，让其在政府不方便出面的地方发挥其自身优势。

（三）促进市场发育，尊重利润需求。在垃圾分类中促进市场机制充分发挥作用，实现资源的优化配置，是目前政府的主要工作。政府在垃圾分类过程中的作用不仅仅是引领，更重要的是修复和培育市场。针对目前垃圾分类企业不盈利的问题，政府可以帮助垃圾分类前端分类企业引入盈利能力更强终端设备，扩大经营范围，以此来解决这类企业无法自负盈亏的问题。这种情况下即使前端分类部分盈利困难，但由于前端分类已经变成后端处理流程中的一环，其亏损也会被终端运营获得的利润弥补。这样就能有效提高企业的利润，不仅使企业财务紧张的问题可以有效缓解，政府也能节约一部分资金，将补助投放到前期宣传和教育中去。

综上，上海是我国较早进行垃圾分类的城市之一，在长时间的实践探索过程中，已经基本形成有效的治理模式，很多市民也已经能理解垃圾分类的原因，学会了相关知识，基本能实现全民垃圾分类。政府协同社区深入到每家每户，积极引导居民实践分类；企业利用自身技术，协助垃圾分类有效处理各类垃圾；社会组织连接多方主体，积极发挥协调作用，使多元主体共同参与到垃圾分类中。本文对上海市垃圾分类治理各方主体的行为决策特征加以分析，指出现阶段各方主体存在的问题并提出相应的对策，希望可以为上海市垃圾分类治理提供一些思路。