城市公共活动中心规划建设探析
——以合肥东部新中心建设为例

杨宝玉 （合肥市自然资源和规划信息中心，安徽 合肥 230000）

合肥，安徽省省会、长三角副中心城市、综合性国家科学中心，通过多年努力，合肥在区域和国家发展大局中的位置愈加重要，城市能级不断提高；城市结构从单中心向多中心转变，政务文化新区、滨湖新区功能日趋完善，城市空间框架逐渐拉开；一批特色街区、城市公园、精品道路、城市新地标相继建成，城市品质得到有效提升；城市公共服务设施加速配套建设、基本建成“市-区-街道-社居委”四级公共服务设施体系。但对标沪宁杭，合肥城市综合竞争力和综合服务能力仍差距较大，优质公共服务供给不足、城市风貌特色不突出、文化特色不鲜明、城市品质有待进一步提升。特别是城市公共活动中心不鲜明、有城无核现象明显，即使是相对功能较为齐全、用地布局较为合理的政务文化新区也存在商业相对分散、地铁站点与商业距离匹配度较低等弊端。如何规划建设一个多元复合、功能集聚、尺度适宜、交通便捷、配套完善的城市公共活动中心，作者结合合肥东部新中心规划建设情况，浅谈一下个人的几点思考。

1 背景

东部新中心以瑶海老工业区为核心，跨瑶海、包河、肥东三地，南淝河穿越其中，总面积34.1km2，是合肥市公共活动中心体系规划中的一级中心。瑶海区是合肥市工业文明的发源地，上世纪50年代，安徽纺织厂、安徽拖拉机厂、合肥钢铁厂等一大批企业落户瑶海区，为合肥工业发展奠定了坚实基础。马（合）钢厂区内保留的高炉区、老八吨仓库、铁路、烟囱、管道等带有鲜活时代特征的工业遗产，是合肥市工业发展的见证。上世纪末，伴随合肥市国企改革，瑶海区进入产业转型阶段，但转型层次不高、规模不大、质量不佳，瑶海区渐成合肥发展洼地。2014 年，瑶海区正式纳入全国21个城区老工业区搬迁改造试点之一；2016 年，马（合）钢全面关停，瑶海老工业区涅槃重生迎来新机。为有效解决发展不平衡、不充分问题，补齐区域发展短板，2016 年，合肥市启动了东部新中心规划建设。

2 注重高水平规划引领

突出规划的前瞻性和时代性，注重多规合一，以城市设计为指引、以详细规划为依托、以相关领域专项规划、专项研究为补充，形成科学的规划编制体系，指导东部新中心规划建设和具体项目实施。

一是高规格编制《合肥东部新中心概念规划暨核心区城市设计》。该项目是合肥市继滨湖新区之后，第二个采取全球招标的城区设计规划。国内外29家规划编制团队报名参加，经合肥市公管局筛选，五家知名团队参与方案竞标，最终段进院士领衔的东南大学城市规划设计研究院方案获得一等奖。东部新中心规划保留马（合）钢高炉区、老八吨仓库等工业建筑遗产，通过空间织补、多元功能植入，塑造一条包括创意休闲、文化展示、户外体验等多种功能的工业文明长廊。东部新中心核心区依托滨水空间，布置公共活动开敞空间，建设集休闲、展示、娱乐、旅游、文化及创意等多元内容的活力港湾。同为保护母亲河南淝河生态资源，规划控制了南淝河生态绿廊，结合南淝河治理，打通区域内部水系，全力打造水清、岸绿、景美的城市滨水生态景观。

二是加强专项规划编制和专项研究工作。按照东部新中心总体工作要求，深入开展重点区域、重点领域的专题研究及专项规划。例如，开展工业遗址再利用及工业文明长廊建设的专题研究；开展以加快形成以物联网、文化创意、科技服务等产业为主体的新兴产业体系研究；开展以“环境修复+开发建设”的创新模式加快城市更新研究；以及区域综合交通、核心区内部水系等其他多项专项研究。同时、完成涉及道路、排水、供电、公服、水系等15 个专项规划编制工作。这些专题规划、专项研究对项目用地布局、规划建设实施的科学性、合理性提供了有效的支撑。

三是深化东部新中心启动区控制性详细规划编制工作。完成启动区的片区单元控规编制，完成裕溪路与广德路交口、裕溪路与郎溪路交口以及启动区内剩余地块等多个街坊控规编制。同时，为了摸清东部新中心土地存量空间，对现状用地进行梳理编制《东部新中心（瑶海）区域经营性用地调查与梳理》，确定存量用地可用于出让土地规模，为中心可持续建设提供资金基础。

3 完善公共配套设施配套

东部新中心公共基础设施极其匮乏，是全市公共设施配套的洼地。市、区政府统筹考虑东部新中心的现状条件及发展目标，有意识规划新增该区域的教育、医疗、文化、体育等设施，加强优质公共服务资源向该区域集中。市青少年活动中心、市博物馆、和平路小学新校区等公服项目的规划布局建设，将有效提升该区域公共服务“软硬件”水平，促进东部新中心区域的公共配套设施日趋完善。

3.1 构建安全高效的交通市政体系

构建以轨道交通为主，城市快速路为辅的综合交通网络。根据城市轨道线网规划，加快推进城市轨道6号线、11号线建设，为东部新中心核心区采取TOD开发模式创造条件，引导核心区高强度开发、功能混合使用，促进土地高效利用。依据道路专项规划，加快推进郎溪路、广德路、亮湾路等多条城市道路建设，打通区域内部的断头路，构建级配合理的城市道路网络。规划“走廊型”休闲绿道系统和“网络化”慢行交通系统，营造适宜步行的街道网络和高质量公共空间。

3.2 建立高效的运行模式

加强组织领导。创新市领导小组办公室实体化运作机制，领导小组办公室负责研究制定城市公共活动中心建设相关政策，讨论审议重要片区规划、重大建设方案等。市领导小组办公室实现实体化运作，市级领导直接调度，市直相关部门抽调人员驻点工作，与原有机构人员全面融合，强化主体责任，制定具体目标、时间表、路线图和任务书，工作推进效率得到快速推进。针对东部新中心规划区域涉及“两区一县”的实际，进一步明确“统一政策、统一规划、统一建设、统一开发”的工作思路。对“两区一县”规划建设统筹研究，加强落地项目的规划管理，对区域范围内的各类土地出让和使用更加科学合理。

统一拆迁安置。依据规划，打破按项目边界征迁的模式，制定征迁改造实施方案。按属地管理的原则加强城市房屋拆迁项目监管。以“拆得稳、拆得掉”为目标，认真做好年度拆迁计划申报、拆迁补偿安置方案审核、拆迁许可证审批、拆迁纠纷调解与裁决、房屋拆迁政策宣传与拆迁信访等工作，着力推进旧城改造，全面实施老旧小区的综合改造工作，全力推进彭大郢复建点等安置小区建设。

推进招商合作。加强对东部新中心范围内招商工作的统筹协调，紧扣“一体化”和“高质量”目标，紧紧围绕“长三角青年中心、安徽双创中心、合肥东部新中心”的定位，以“强平台、壮产业、扩开放、出形象”为主要任务，紧密联系长三角等先发地区。围绕东部新中心主导产业等重点领域开展产业链招商，加大高端项目引进力度。探索市场化委托招商，利用市区平台探索设立产业基金，能充分发挥“基金+”赋能作用，加大政府债券申报力度，谋划大产业大项目落地。

实施综合开发。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以功能承接为重点，合理确定用地规模和开发强度，鼓励采取高密度复合开发，提高运行效率和综合效益。鼓励整体性开发，探索采取“带方案”招标挂牌出让方式，甄选“有品牌、有实力、有业绩、讲诚信”的市场主体，实施成片综合开发。

加大要素保障。加强资金保障，探索设立城市公共活动中心建设“资金池”，先行安排建设启动资金，专项用于各中心征迁和基础设施建设。深化政府和社会资本合作，鼓励政策性、开发性金融机构参与中心建设，调动社会资本参与中心建设积极性。强化“征地拆迁、土地收储、大建设、土地供应”四大计划的协同性，统筹安排并倾斜支持市级新增建设用地计划指标、耕地占补平衡指标。支持片区制定适宜于新产业、新业态发展的用地政策。

4 关于城市公共活动中心规划建设的几点思考

今天的合肥，正以追赶者的姿态融入长三角，承担着越来越重要的国家使命。2021 年，合肥已经站上了“GDP 过1.1 万亿、常住人口近千万、市场主体超百万”的新台阶，迎来了历史发展新起点。2022 年政府工作报告明确提出，未来五年将按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的基本原则，加快完善城市功能，优化城市空间布局，高品质建设中心城区，中心引领、两翼齐飞、多极支撑、岭湖辉映、六带协同”的国土空间总体格局全面展现。为了实现这个目标，高品质建设合肥各级城市公共中心尤为重要。

一是坚持统筹规划，成片开发。尊重经济发展和城市发展规律，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹功能业态、空间布局、风貌设计、要素配置、生态保育五大系统；坚持科学性规划、综合性开发、高标准建设、系统性推进，提高城市公共活动中心体系规划建设的系统性、整体性。明确规划经批准后，中心的边界、主导功能、开发强度和用地构成等内容不得随意变更和修改，确保“一张蓝图”干到底。

二是坚持民生优先，提升品质。坚持人民城市为人民，积极适应人民群众需求，加大公共服务设施投入，提高商务、休闲、文化、体育、教育、医疗、公园等配套供给水平，不断提升城市功能和品质。

三是坚持政府推动与市场运作相结合。强化政府在城市公共活动中心定位、规划、基础设施建设等方面的引导作用；充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，鼓励社会各方力量参与城市公共活动中心体系建设和管理，逐步形成政府引导、社会参与、多元投入、市场运作的良性机制。

四是坚持创新驱动，集约高效。加大制度创新、管理创新、服务创新，吸引要素资源向中心集聚。加强“五量调控”（框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量），在城市空间管理上实现空间统筹与协同开发，提升节约集约用地水平。

5 结语

城市公共活动中心是提升城市品质、展示城市形象的重要窗口，是满足城市居民公共服务需求的重要载体。本文以合肥市东部新中心为例，以理论结合实际的方式，详尽地论证了高质量建设城市公共中心地区在规划、建设、管理三大环节中的提升路径与抓手，对城市公共中心地区如何提高建设和管理水平进行了有益的思索与探讨。本文在有效解决“有城无核”等普遍存在的城市病问题，有力推动城市公共活动中心体系建设等方面具备较强的指导意义，同时也为更好地满足人民群众日益增长的美好生活需求，不断增强人民群众的获得感、幸福感提供了切实可行的发展与建设路径。