乡镇政府涉农公共服务经费问题的思考
——基于两起乡政府违规收费案例的分析

□文/王悦

乡镇政府是我国政权体系中农村地区最基层行政管理机构，承担着辖区内发展农业经济、管理农村社会、服务社区居民的重任。党的十九大提出实施乡村振兴战略，必然要求乡镇政府切实贯彻落实党和国家各项路线方针政策，为辖区内农村社区居民提供优质公共服务。然而由于各种原因，一些乡镇政府在提供公共服务过程中，违反财经政策规定和管理制度现象时有发生，严重影响财经纪律的严肃性和权威性，恶化经济社会发展环境。2017年一些新闻媒体曾公开曝光多起违规收费事件，其中包括X市S县A乡政府两起擅自设立收费项目向企业违规收费的案例。虽然违规问题已经得到迅速整改，但其所反映出的深层次问题，值得学界和管理工作者深入思考。

一、相关背景

（一）所涉乡和企业情况

A乡地处太行山区，面积60余平方公里，辖23个行政村。乡政府多年来牢固树立宗旨意识，不断提升服务辖区内社会公众和各类组织的能力，敢于履责担当，受到广泛好评。某矿山企业曾经多年为X市纳税大户，同时也致力于维护好与驻地间关系，履行社会责任，为当地经济社会发展做出了贡献。该企业运营已近70年，资源枯竭，当前经营状况很差，虽地处X市H县境内，但尾矿库设在S县A乡境内上游。企业尾矿通过20余公里排尾管道排至尾矿库。2017年尾矿库库容超过2000万立方米，标高已近极限。

（二）问题发现背景

党的十八大以来，各级政府通过持续深化“放管服”改革、出台减税降费政策等措施，努力减轻企业和社会公众负担，使全社会共享经济发展成果。同时加强相关政策落实情况督导检查，确保惠民惠企政策措施落实到位。2017年7月，国家某部委在深入上述矿山企业进行调研时发现了A乡政府收费的问题，经核实认定为违规收费，并通过媒体予以曝光。

（三）违规收费事实

所涉违规收费事实共2项，计违规资金约41万元。

1.“农企关系协调费”。矿山企业在A乡的排尾管道，因年久失修经常出现尾矿跑漏淹没毁坏农田现象，损害农民利益，致使企业和管道沿线群众关系十分紧张，信访事件常有发生。A乡政府为化解企业与当地村民矛盾，积极与企业协调补偿事宜。为保障补偿工作顺利，该企业与乡政府签订委托协议书，由企业向乡政府支付一定数额资金，由乡政府代为处理企业与受损农户间纠纷。所收资金限用于受损农户补偿，以及协调过程中产生的诸如交通费、误餐补助等支出。乡财政所为企业开具了政府收费票据，“收费项目”名称为“农企关系协调费”，收费额为22万元。

2.“防洪抗灾演练费”。尾矿库地处位置较高，每逢雨季对下游A乡7个村6000余名群众的生命财产安全造成极大威胁。2017年A乡所在地发生“7·19”洪灾，乡政府及时组织尾矿库下游村民成立巡查队，购置储备抢险物资，组织群众进行防洪抗灾演练。演练所需要的抢险物资、村民误工补助等费用，经协调由企业支出，乡财政所开具了政府收费票据，收费项目名称为“防洪抗灾演练费”，收费额约19万元。

二、实地调查

（一）农户视角

受损农户认为尾矿库及排尾管道由矿山企业负责管理，因其造成的损失须给予补偿。企业对于补偿无异议，但商定补偿数额时协调难度大，必要时由乡政府出面协调是必然选择。如乡政府不出面解决，或虽出面协调解决但难于达成一致时，采取上访途径维护村民权益亦是现实选择。而采用法律途径解决争议则因专业性强、成本高和耗时费力，不是首选。对于由尾矿库所致的防灾抗灾所需经费，由企业安排支付亦无不妥。

（二）矿山企业视角

矿山企业认为，作为责任方应对受损农户给予补偿，协助做好防洪演练属于社会责任。但是在与众受损农户商议补偿额度时，常遇要价过高、互相攀比、难于达成一致等问题。另外企业历史欠账较多，经营状况不理想，难以拿出使受损农户满意的补偿。委托乡政府出面协调是基于自身的“理性”选择，可以克服自身协调过程中的诸多困难，也可赢得受损农户信任。由于防洪演练、险情排查等是一项系统工程，需要做大量组织动员和具体工作，企业方不具备相关能力。而通过委托乡政府从中协调并组织实施、企业方支持部分费用的方式，则更有助于各类问题解决，企业也能节约成本。

（三）乡政府视角

1.履行职责方面。为辖区内公众和各类组织做好公共服务是乡镇政府职责所在。因此乡政府应当帮助受损农户维护权益，协调化解各类矛盾，并保障企业正常生产经营。一名副乡长表示“非常愿意为辖区老百姓做好公共服务，干点实事”“许多工作是经过慎重考虑后才做出决策的”“非常担心在企业所缴费用管理上出点纰漏”。

2.工作程序方面。为保障工作合规，矿山企业与政府方自愿签订了委托协议书，明确双方的权利和义务。政府方以协议办事，应不存在违规行为。对所收资金出具了票据，严格落实“收支两条线”政策。同时加强资金支出管理，严格限定资金使用范围。

3.经费安排方面。因矿山企业纳税地点不在本县，多年来不但未给本乡经济社会发展带来经济收益，而且还经常导致财产损失和村民恐慌。据此相关农户损失由企业方补偿、防洪演练相关支出由企业负担合情合理，而不能由本乡甚至本县政府负担。特别是乡政府财力紧张，年度预算中未安排相应支出，难以通过其他方式临时筹措资金用于协调企业和村民矛盾、组织防洪演练。

三、问题实质

（一）分析依据

习近平总书记指出，“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”［1］，这必然要求各级严格执行税费政策，减轻企业负担。公共财政理论指出，政府为社会提供公共物品或公共服务属履职行为，其成本由国家依法依规取得，例如政府税收、政府性收费等。但是向公共服务受益方收取服务费无疑会增加其负担。遵照公平正义理论，政府收费的根本原因在于体现“谁受益谁负担，多受益多负担”原则，克服税收作为“普遍性收入”的弊端，有助于修正政府税收的负外部性［2］。随着政府职能转变以及聚财能力增强，采取减税降费政策降低企业成本，以释放经济发展红利。据此国家和省级政府均出台相关政策，制定发布税费目录清单，规范政府行为，接受社会监督。

（二）收费行为认定

首先，从收费主体、收费对象、乡财政所出具的收费票据以及矿山企业入账资料判断，这是两起政府机关向企业的收费行为。按照行政事业性收费管理规定，收费项目必须依照规定程序由国家和省财政部门会同物价部门审批，且应列入政府收费目录清单。当时“农企关系协调费”和“防洪抗灾演练费”未按规定审批，更未列入收费目录清单，因此违规设立政府收费项目事实成立，属于典型的违规行为。

（三）问题实质

A乡政府协调解决受损农户补偿问题，组织防洪演练，本质上属于政府提供的涉农公共服务。上述两案例，是政府公共品供给失效的一种具体表现形式［3］，所反映问题的实质是政府公共服务经费问题。政府在提供公共服务过程中所需差旅补助、误餐补助和交通费等各类经费支出，均属于政府日常公用经费或项目经费支出范围，只能通过政府预算安排解决，不应通过向企业收费解决。尽管企业未给本乡带来收益、本级财政未安排相关预算、与企业方达成相关协议均不应是政府违规设置收费项目向企业收费的理由。

（四）或为可行的解决方案

受损农户赔偿问题属普通民事行为，可按由矿山企业向受损农户直接给付补偿金的思路解决，分3种情况：一是企业和受损农户达成一致，则直接给付即可；二是如由乡政府协调并取得一致，则乡政府出具补偿清单，履行相关手续后交企业直接给付；三是如由司法途径确定出补偿数额，则按照司法部门要求的方式给付。防洪演练所需经费问题可按照谁决定、谁组织、谁负担经费的方式解决。乡政府认为需要组织演练且没有安排经费预算，可通过追加本级经费预算或报上级研究决定的方式解决。

四、几点思考

（一）加强基层干部公共财政政策教育

A乡政府认真履行公共服务职责，努力维护辖区公众和社会组织权益，干了两件企业和群众都满意的事，属于“好心”，可是却违反了政府收费政策管理规定，或有点“冤枉”。但无论如何，政府方面应该率先垂范，切实维护政策的刚性约束。案例表明部分基层干部财经纪律意识淡薄，或存在“任性”行为。事实上，乡镇工作人员素质急待提高、履职能力确需增强，是不争的事实［4］。因此必须加强基层特别是乡镇政府服务能力建设，做好包括财政所在内的基层干部公共财政政策教育，确保其落实到位。

（二）科学安排涉农公共服务经费预算

乡镇政府面向农村提供公共服务，必须有相应的财政预算做保障。具体工作中应注意把握三点：一是应充分认识到农村社区环境多样，居民禀赋条件复杂，农业生产具备季节性、周期性、地域性特点，特别是农业生产具有显著不确定性，一些应急性公共服务需求难有预见，这决定了涉农公共服务经费预算安排与城镇不同。二是不同地区乡镇预算管理形式不同，不同乡镇公共服务经费保障能力差距较大，致使许多乡镇统筹经费的空间有限。三是乡镇级财政等部门要积极参与相关事项决策，履行好政策管理职责，科学编列政府预算，严把政府收支政策关，当好领导的参谋和助手。

（三）建立健全涉农公共服务经费保障机制

随着乡村振兴战略实施不断深入，对各类涉农公共服务供给管理要求越来越高，同时当前经济形势极为复杂，各级财政收支矛盾突出，使涉农公共服务经费保障压力加大。因此应多措并举发挥财政资金和政策引导作用，探索多元化公共服务供给模式，建立健全涉农公共服务经费保障机制，提高涉农公共服务供给水平。同时应落实政府收费目录清单制度和收费政策信息公开制度，公开违规行为举报途径，强化财经政策落实和督导检查，为推动乡村振兴战略实施、促进农村经济社会发展营造良好环境。