欧盟内部再边界化抗疫方式研究

王亚宁，边振辉

中国人民警察大学 移民管理学院，河北 廊坊 065000

一、引言

新冠病毒的高传染性给人们的健康和生命安全带来了严重威胁，有效抗击新冠肺炎疫情成为世界各国的重要使命。很多国家为了阻止新冠肺炎疫情输入，纷纷采取关闭边界或者加强边防管理的措施，即进行再边界化。疫情背景下，加强边防管理成为阻断疫情输入的重要措施，一时间，重新认识边界和再边界化变得重要起来[1]。虽然全球化进程和区域一体化使得去边界化甚至“无边界化世界”的认识越来越广泛，但新冠肺炎疫情却引发了人们对再边界化的重视。

欧盟作为一体化程度最高的区域组织，其内部的去边界化实践比较成功。但是，在疫情背景下，其不得不再边界化。欧盟内部再边界化在表象上与其常态是矛盾的，所以对于欧盟而言，其通过再边界化方式抗疫必然与主权国家的再边界化抗疫有着明显不同。因此，研究和思考新冠肺炎疫情背景下欧盟内部再边界化抗疫方式，不仅对于认识再边界化抗疫有积极意义，而且对于积累再边界化经验，丰富公共卫生事件背景下的再边界化理论有积极意义。

二、欧盟内部再边界化简论

欧洲一体化进程的推进使得欧盟申根成员国间取消了边界管控，即实现了去边界化。去边界化是指国家、政府或有关组织为了促进跨界交流而开放边界，即强化边界的桥梁功能，弱化边界管控乃至取消边界管控的过程[2]。欧盟的正常运行，特别是内部统一大市场的正常运行是奠定在欧盟内部去边界化的基础上的。但是，在新冠肺炎疫情背景下，抗疫却要求欧盟内部必须开启再边界化进程。再边界化主要是指国家、地区出于维护安全或利益的考虑，依法恢复或加强边境管控，弱化边界的桥梁功能，强化边界的阻隔功能的过程[3]。对于欧盟而言，单纯从边界化的方向看，似乎再边界化是对去边界化的全盘否定。但是，从欧盟安全发展的角度看，去边界化与再边界化是辩证统一的。欧盟内部的再边界化是抗击新冠肺炎疫情的本能反应，是为了保护欧盟公民安全，确保欧盟健康发展的必然要求。

新冠肺炎疫情暴发后，为了防止疫情输入，一些欧盟成员国迅速单方面恢复边境管控[4]，自发地采取了欧盟内部的再边界化措施。需要强调的是，新冠肺炎疫情的复杂性，使得欧盟内部的再边界化不仅表现为恢复成员国间边境管控，还表现为禁止医疗物资出口、颁布旅行限制等多种形式。这种多样化的表现形式，是在新冠肺炎疫情特殊背景下，再边界化内容不断丰富的体现，同时也是再边界化研究的创新，即再边界化的场域不仅仅局限在边境地区，也可以出现在边境地区以外，再边界化的表现形式不仅仅是恢复边界管控或加强边境管控，还有生物、电子边界的使用等。

三、抗疫与欧盟内部再边界化的关系

(一)抗疫是此次欧盟内部再边界化的主要原因

欧盟的正常运行是以欧盟申根成员国间取消边界管控，即去边界化为前提的。然而，在新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部生产要素的自由流动却成为疫情传播的有利条件。在这种情况下，必须采取再边界化措施，阻断或预防疫情跨境蔓延，有效保护欧盟公民的生命健康安全。为应对疫情，欧盟发布了旅行禁令，旨在通过减少欧盟境内的人员流动，降低疫情传播概率[5]。由此可见，新冠肺炎疫情暴发是欧盟内部此次再边界化的主要原因。

(二)欧盟内部再边界化是抗疫的具体措施

新冠病毒以人和物品等为载体进行传播，因此切断新冠病毒的传播链，是预防和降低新冠肺炎疫情传播的关键措施。对于国家而言，保护本国公民不被输入的新冠病毒感染、切断新冠病毒传播链的主要切入点就是关闭本国边界或加强边境管控。因此，新冠肺炎疫情的跨境传播迫使很多国家本能地加强边界管控甚至关闭边界[6]。

欧盟作为国际社会中的一个区域一体化组织，其通过再边界化的方式抗疫既有一般国家的特点，也有自己的特点。欧盟的正常运行是以成员国间的去边界化为前提的，而抗疫则迫使欧盟再边界化。一方面，欧盟在其外部边界进行再边界化。2020年3月17日，为避免新冠肺炎疫情输入，欧盟临时关闭其所有外部边界[7]。另一方面，欧盟也在其内部进行再边界化。意大利暴发新冠肺炎疫情后，奥地利关闭了与意大利的边界，并要求意大利公民离开奥地利，这是奥地利从自保角度采取的再边界化抗疫措施。由于欧盟内部的再边界化抗疫比较特殊，因此本文仅研究新冠肺炎疫情背景下欧盟内部的再边界化。

四、欧盟内部再边界化抗疫的主要方式

(一)恢复欧盟成员国间的边界管控

史无前例的新冠病毒让全世界手足无措，在短期内还找不到有效应对措施时，切断新冠病毒的传播链，预防和减少境外疫情输入成为欧盟成员国应对新冠肺炎疫情的本能反应。2020年1月24日，欧洲官方报道法国出现新冠肺炎疫情，3天后，德国暴发新冠肺炎疫情，5天后，芬兰出现新冠肺炎疫情，在短短六周内，欧盟所有27个国家都出现新冠肺炎疫情[7]。面对疫情蔓延之势，一些成员国依据《申根边境法令》中有关卫生和公共安全相关规定，恢复临时边境管控，通过再边界化方式抗疫。意大利暴发新冠肺炎疫情后，奥地利是第一个恢复临时边境管控的申根国家。2020年3月11日，奥地利恢复了与意大利的边界管控，3月14日恢复了与瑞士和列支敦士登的边界管控……[8]此后，随着新冠肺炎疫情在欧盟内部蔓延，恢复临时边界管控的成员国逐渐增多。到2020年4月27日，已经有17个申根国家向欧盟委员会提出恢复部分或全部边界管控的申请，以降低新冠肺炎疫情跨境传播风险[5]。由此可以看出，欧盟内部的再边界化实践成为多数成员国抗疫的重要措施。

欧盟成员国通过恢复临时边界管控方式防止疫情输入，在本质上就是以再边界化方式进行抗疫。这种再边界化的原因是新冠病毒的跨境传播，再边界化的场域是成员国间的边境地区，再边界化的方式是恢复边界管控甚至关闭边界，再边界化的基本逻辑是切断新冠肺炎疫情跨境传播链，再边界化的范围和程度则取决于欧盟内部疫情的严重程度。虽然再边界化抗疫方式有悖于欧盟内部统一大市场的要求，但却获得大多数欧盟公民认同。2020年4月，欧盟在部分成员国作了一个关于民众对欧盟应对疫情看法的调查，在接受调查的国家中，相当大一部分人口(从丹麦人口的48%到葡萄牙人口的73%)支持更严格的边境控制政策[9]。这一数据表明，不管是精英，还是普通民众，都对再边界化抗疫持支持态度。在没有更好的抗疫措施情况下，以再边界化方式对新冠病毒进行物理隔离是最直接、最有效的方式，这也是疫情发生后诸多国家关闭边界的原因。

(二)在欧盟内限制人员流动

对于欧盟而言，虽然恢复成员国间的边界管控有助于预防新冠病毒跨境传播，但这一措施却无法避免成员国内部的疫情蔓延。由于新冠病毒以人传人等方式蔓延，因此要有效抗疫，则必须保持社交距离，要保持社交距离，就必须限制人员流动。在很多情况下，成员国在恢复边境管控的同时，还采取了限制旅行措施[10]，以及非必要不出行等措施。大多数成员国都制定了入境限制措施。如，从欧盟黄码国家进入匈牙利的匈牙利公民或居民必须接受入境核酸检测和14天隔离，从欧盟中风险国家进入塞浦路斯的塞浦路斯公民或居民不仅要进行入境核酸检测，且检测后还必须居家自我隔离[8]。与此同时，欧盟成员国还采取隔离确诊病例，封城，宵禁，关闭饭店、咖啡厅、酒吧、商场等人员密集场所，颁布旅行限制以及非必要不出行等规定，限制人员流动。虽然限制人员流动有悖于欧盟一体化精神，但疫情背景下，欧盟内部特别是欧盟申根区内部限制人口流动是多数成员国积极采用的措施[11]。

从表象上看，在欧盟内部限制人员流动是通过保持社交距离方式降低新冠病毒感染率，其本质上却是再边界化，只是把再边界化的场域从边境地区挪到成员国边界线以外地方，把再边界化的对象从成员国变为成员国国内人员。这种再边界化的核心目的是希望在人与人之间拉起一道“防疫边界”，使人与人之间的“无边界化”交往变为“有边界化”交往。这种“有边界化”交往既体现在有形的社交距离上，又体现在无形的心理“隔阂”上，这种“隔阂”源自于人们无法识别身边人是否携带新冠病毒，源自于难言的焦虑和恐惧。在疫情背景下，限制人员流动是带有浓郁抗疫印记的再边界化，是抗疫对传统再边界化所作出的适应性调整。

(三)在欧盟内部署警察、军队等安全力量维持防疫秩序

新冠病毒的高传染性迫使欧盟成员国采取保持社交距离的防疫政策，而政策的贯彻和落实则需要欧盟公民的大力配合。但是，因为有的欧盟公民缺乏对新冠病毒危害性的认识、有的欧盟公民无法坚持长时间保持社交距离、有的欧盟公民对政府保持社交距离的政策表示怀疑等，所以经常发生欧盟公民违反抗疫规定事件。为了规范欧盟公民的行为，维持正常的抗疫秩序，欧盟成员国不得不调用强制力量，部署警察、军队以及其他安全力量负责维持防疫秩序，即通过强质量的规范力，实现欧盟公民间的再边界化。

一是运用警察、军队等强制安全力量维持防疫秩序。新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部部署了大量警察和安全人员，负责巡逻、发现并制止违反防疫规定的行为，以促使人们自觉遵守防疫规定[11]。由于新冠肺炎疫情已经持续两年多，很多欧盟公民开始对政府的防疫措施失去信心，失望情绪蔓延导致民众游行频发。欧洲多国民众大规模抗议游行活动进一步增加疫情扩散风险[12]。在法国，参与反对政府实施更严格限制措施的抗议游行人数已超过10.5万人；德国各地约有4.5万人参与示威游行，反对政府遏制新冠肺炎疫情政策。此外，奥地利维也纳也有约4万人走上街头，反对政府的抗疫措施，其中包括一项强制公众接种疫苗的计划[12]。面对欧洲民众游行频发的状况，法国、荷兰、比利时等国警察不得不全副武装，驱散聚集人群、惩戒趁机作乱和破坏防疫规定人员，维持社会秩序。德国国防军迅速调集15 000名士兵负责协助卫生部门抗疫[13]。由于警力不足，意大利投入7 000名士兵参与“安全道路”计划[14]。运用警察、军队等强制力量来规范部分欧盟公民的行为，使其遵守防疫规定，是以国家强制力量强制部分公民行为方式进行的再边界化抗疫。这种再边界化的场域是成员国内部的公共场所，对象是不遵守防疫规定的欧盟公民，再边界化的方式是警察、军队的强制性介入，再边界化的目的是防疫。

二是对违反防疫规定的行为进行处罚。对于违反欧盟及成员国防疫规定的人员给予适当惩罚，是警察维持防疫秩序的重要方式。这是通过行政或法律惩罚的方式来实现欧盟公民间的再边界化。欧盟成员国对违反防疫规定人员进行行政或刑事惩罚的主要方式有：对雇主进行制裁、罚款、停发工资等。如，比利时给予不服从防疫规定人员最高罚款500欧元的惩罚，塞浦路斯、捷克共和国、德国和西班牙则给予违反防疫规定人员最高超过10 000欧元的处罚[7]。对于不听劝阻前往欧盟高风险地区旅游的人员，奥地利则会停发其回国后隔离期间的工资。还有的欧盟成员国对疫情期间雇佣违反防疫规定员工的雇主进行惩罚等。新冠肺炎疫情背景下，对违反防疫规定的行为进行处罚，是通过惩罚方式规范人们的行为，实现再边界化抗疫的目的。虽然这种再边界化方式中丝毫没有“边界”或“边境地区”的印记，但本质上却是要实现“边界”的分隔与隔离目的，只是通过警察、军队或者惩罚的方式呈现出来，其本质上是以再边界化的方式进行抗疫。

(四)广泛使用防疫通行证

由于人是新冠病毒的主要载体，因此加强对人员健康状况和行动轨迹的监视是有效应对疫情的关键。为了切实有效遏制新冠肺炎疫情的蔓延，欧盟成员国要求入境人员提供新冠病毒检测阴性证明，在入境时测量体温、入境后进行医学隔离，对注射新冠疫苗的公民颁发疫苗证书等。不管是新冠病毒检测阴性证明，还是疫苗注射证书等，都扮演着防疫通行证的角色，即有这些证明的人员可以在欧盟境内流动，反之亦然。虽然在新冠肺炎疫情背景下，保持社交距离非常必要，但是欧盟公民的生活和工作却需要最基本的社交，而社交则必须通过人员流动的方式进行。只要有人员流动，就有感染新冠病毒的可能，因此在既要保证基本的社交，又要保证安全的前提下，则必须对所有人员的行动进行必要的监视。为了有效监视人员流动，掌握人员的活动轨迹，降低新冠肺炎疫情的蔓延概率，欧盟内部大规模采用数字监视技术、无人机、扫描设备、通信数据、防疫数据库、疫苗证书等措施[11]，这些都在某种程度上扮演着欧盟公民的防疫通行证角色。如：行动轨迹没有出现在高风险地区的公民，可以继续通行；扫描设备上显示体温正常的人员，可以继续通行；注射新冠疫苗的人员，可以继续通行等。由于手机已成为人们生活中的必需品，欧盟推出数码证书通行证，以手机二维码形式向用户发布数码证书，包括已接种欧盟认可疫苗、核酸检测阴性以及感染新冠肺炎后康复的数码证书等。这种再边界化借助于现代通信、扫描、监视和感应等技术，以防疫通行证的形式在合乎要求与不合乎要求的欧盟公民之间划定一条看不见却真实存在的边界，其在本质上仍然属于再边界化的范畴。这些措施以申根区域内旅行限制的方式体现出来，旨在对所有旅行者及其数据进行监管和监控，进而在欧盟内构建一条自由流动的电子边界[8]。由于欧盟内部的防疫借助于现代通信和监视技术，因此防疫通行证在某种程度上类似于流动的电子边界，出现在欧盟公民生活和工作的各个角落。

新冠病毒具有高传染性，一旦有人感染，与其密切接触的人感染概率非常高，因此不仅要以最快的速度识别确诊人员，也要以最快速度把密接者找出来，这就要求以防疫通行证的方式层层筛选可能的感染者。欧盟成员国通过核酸检测阴性证明、数码通行证、体温检测、防疫数据库等方式，给健康人员发放防疫通行证，以“通行赋权”的形式实现再边界化抗疫，在健康者与确诊者、密接者之间筑起“防疫边界”。法国伊弗普调查公司进行的民调显示，68%的法国人赞成将“健康通行证”或“欧洲绿色证书”作为欧盟内部人员流动的必要条件[15]，这说明防疫证书在民众中有非常高的认同度。虽然这种再边界化的表现形式中丝毫没有边界线的物理印记，但其却以“防疫通行证”的内核发挥边界的过滤、分隔与阻拦功能，是特殊形式的再边界化，这种再边界化以监视技术加防疫数据的方式存在着。

在新冠肺炎疫情和欧盟特殊属性的共同作用下，防疫通行证在本质上是欧盟内部再边界化的具体体现。防疫通行证在健康人与确诊者、密接者之间形成一道“防疫边界”，虽然这道“防疫边界”不是密不透风的，但其“边界”的分隔和阻拦功能却显而易见。从这个角度来看，以防疫通行证的方式实现再边界化抗疫是新冠肺炎疫情特殊背景下再边界化方式的特殊体现，同时也是再边界化理论在新冠肺炎疫情背景下的丰富与完善。

五、对欧盟内部再边界化的思考

(一)新冠肺炎疫情是欧盟内部再边界化的大背景

随着欧洲一体化的深入发展，申根区的超国家属性凸显[16]，成员国间去边界化成为主流思想。但是，新冠肺炎疫情的暴发不仅改变了人们的生活方式，而且改变了人们的安全观，更改变了欧盟内部的去边界化环境。新冠肺炎疫情大流行表明，21世纪的安全观必须将人类安全置于议程首位，并将更多战略资源集中于卫生保健和环境安全上[17]。新冠肺炎疫情背景下，为了确保欧盟公民的安全，必须把遏制疫情扩散放在优先位置，欧盟内部不得不再边界化，因为在没有其他有效应对方式情况下，内部的再边界化是最为可行的措施，内部再边界化具有物理隔离新冠病毒的功能，物理隔离新冠病毒本身就是抗击疫情。换言之，即新冠肺炎疫情的暴发催生了欧盟内部的再边界化反应，欧盟内部的再边界化反应是为了应对新冠肺炎疫情，是疫情背景下的特殊形式的再边界化，是始终围绕抗疫的再边界化。

新冠肺炎疫情是欧盟内部再边界化的大背景，也决定了欧盟内部再边界化的方式和内容。由于新冠病毒具有人际高传染性特点，所以抗疫的基本逻辑必须从分隔或阻断人们之间的社交活动、保持社交距离开始。在这种背景下，不管是恢复成员国间的边界管控、限制人员流动、部署警察和军队等强制力量规范人们的防疫行为，还是防疫通行证的使用等，都是要在国家之间或欧盟公民之间构建起一条“防疫边界”，通过物理隔绝方式切断新冠病毒的传播链。因此，其属于广义上的再边界化，即再边界化的场域既包括边境地区，也包括非边境地区，再边界化的对象既包括国家，也包括公民等。虽然这些再边界化的方式差别较大，但这些各不相同的再边界化方式所蕴含的核心思想却是相同的，即抗击新冠肺炎疫情。换言之，即欧盟内部再边界化的大背景——抗疫，决定了欧盟内部再边界化的关键内核，围绕关键内核，可以采用不同方式。

新冠肺炎疫情的暴发引发了欧盟内部的再边界化实践，即欧盟内部的再边界化实践是伴随着新冠肺炎疫情的存在而存在的，特别是在没有其他有效应对方式情况下，欧盟内部的再边界化是抗疫的重要措施。但是，随着新冠疫苗的诞生以及注射新冠疫苗人员的增多，以及其他有效抗疫方法的不断出现，欧盟内部再边界化抗疫的必要性不断下降。当这种必要性下降到一定程度时，欧盟内部的再边界化实践就没有必要了，此时欧盟内部的去边界化实践就会代替再边界化实践，欧盟进入常态化运行阶段。总之，欧盟内部的再边界化是新冠肺炎疫情背景下欧盟抗疫的特殊反应，是特殊时期的特殊举措。

(二)欧盟内部再边界化是边界功能在疫情背景下的丰富

国家间边界的传统功能是分隔和阻拦功能，即分隔“本国”与“他国”的地理范围，阻拦外敌入侵。欧洲一体化进程的推进改变了成员国间边界的分隔和阻拦功能，即成员国间通过取消边界管控的方式实现生产要素的自由流动，以获取更大的收益，因此去边界化是符合欧盟及成员国的利益诉求的。但是，全球新冠肺炎疫情的暴发对于国家边界的功能产生了非常大的影响，同时也赋予国家边界遏制和阻断疫情跨境传播的重要地位[1]。在这种背景下，欧盟成员国间去边界化实践必须停止，进而开启内部的再边界化实践。从表面上看，新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部的再边界化貌似否定了欧盟的发展逻辑，但从本质上看，却是欧盟安全发展的必然要求，即：只有先保障欧盟公民的健康和生命安全，欧盟才能继续发展。在这种情况下，再边界化进程的开启是欧盟安全发展的内在需要。上述分析表明：边界功能的构建是国家所处安全环境的真实反映，边界不仅具有分隔国家间地理范围和阻拦外敌的功能，同样具有拦截疫情输入的功能。欧盟去边界化与再边界化的本质诉求是一致的，都是为了欧盟的发展与安全。

新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部的再边界化也是传统边界化理论的丰富和完善。传统边界化理论的默认场域仅仅聚焦在边界和边境地区，默认对象是主权国家，默认方式是加强或取消边界管控，默认力量是国家的边防力量，默认环境是国家面临军事、恐怖主义、跨境犯罪等威胁。但是，在新冠肺炎疫情背景下，再边界化的场域可以是任何地方，再边界化的对象既可以是国家，也可以是公民，再边界化的方式可以是恢复成员国间的边界管控，也可以是限制人员流动、警察和军队等强制力量介入，还可以是防疫通行证的使用，再边界化的背景是新冠肺炎疫情暴发，再边界化的力量既有边防力量，也有非边防力量等。在新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部的再边界化既包括物理隔绝、政策介入，也包括现代监视、扫描、感应以及通信等技术的使用。这说明，随着社会的进步和技术的发展，再边界化内容和形式具有越来越鲜明的时代特点，再边界化开始从平面走向多维，从边界走向非边界。新冠肺炎疫情的暴发和欧洲一体化进程的相互作用，催生了欧盟内部的再边界化实践。虽然欧盟内部的再边界化实践只是特定时期的特定反应，但是其却体现了再边界化的发展趋势。综上所述，欧洲一体化实际上是边界化的实验室[18]，新冠肺炎疫情的暴发催生了欧盟内部再边界化的实验环境，因此研究欧盟内部再边界化这一实验现象，必须紧密结合新冠肺炎疫情这一实验环境。在新冠肺炎疫情背景下，欧盟内部的再边界化为我们认识和研究再边界化提供了一个非常特殊的案例，我们需要从中找寻出一些共性和特性，切实提高再边界化理论研究水平，更好地服务于国家边防管理工作。