职业教育集群发展：理论审思与推进路径
——以成渝地区双城经济圈为例

张家军 王嘉龄

“十四五”时期，随着我国经济社会进入高质量发展阶段，促进区域协调发展成为解决我国区域发展不平衡不充分问题的重要举措，而围绕“城市群建设”这一任务展开战略布局，是实现区域协调发展的重要环节。我国继推动发展京津冀、粤港澳与长三角三大城市群后，也将成渝地区双城经济圈发展纳入国家的议事日程。2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上明确指出，要大力推动成渝地区双城经济圈建设。同年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。新时期，党和国家对成渝地区双城经济圈建设的高度重视，为成渝地区职业教育高质量发展指明了方向。作为塑造我国区域发展新格局、推动区域经济社会发展的职业教育[1]，理应是该战略的题中之义。2021年11月，重庆市教育委员会与四川省教育厅制定的《成渝地区双城经济圈教育协同发展行动计划》提出，要推动职业院校提质培优和职业教育协同发展。基于此，本文以职业教育集群发展为切入点，建构成渝地区职业教育集群发展的推进路径，以期为成渝地区职业教育高质量发展提供参考。

一、成渝地区双城经济圈职业教育集群发展的应然认知

成渝地区双城经济圈建设为职业教育集群发展带来了新契机。与此同时，职业教育集群发展也为成渝地区形成优势互补、高质量发展的区域经济一体化格局提供了人才支撑。明晰成渝地区职业教育集群发展的核心要义，首先要从“应然”的认知层面出发，厘清职业教育集群发展的内涵和理念。

（一）集群和教育集群的理论认识

根据《辞海》的解释，“集群”意为“聚群”。由于展现出自组织特性与多变的行为模式，集群被当作一个跨学科的研究课题，成为生态学、计算机、经济学等学科领域的研究对象。在生态学领域，“集群”意指不同种群在同一栖所的集聚形式和共生关系[2]。在计算机领域，“集群”是指一组相互独立、通过高速网络互联的计算机，它们构成一个组，并以一体化系统的模式加以管理[3]。在经济学概念上，集群被用作描述一系列相互联系的企业和机构为了谋求更高的生产效率，在某一特定区域的地理集中现象。美国经济学家迈克尔·波特（Michael E.Porter）在《国家竞争优势》一书中提出了“产业集群”概念，即在一定区域内，由多个相关产业与机构融合相联的共生体[4]。产业集群的发展依托于集群内不同产业在“集聚”基础上的“联合”，通过建立从战略层到实操层的一体化协同管理机制，可使产业集群发挥最大的关联效应和协同效应[5]。从“集群”的多学科释析可看出，集群具有三个特征，即整体关联性、发展协同性和治理一体性。从整体关联性来看，集群是发生在有共同利益关系，具有相似背景特征的事物间，它是以内部单元彼此之间的共通性和互补性作为前提条件的。如产业集群总是发生在有相同或相近的产业链，且组织内部具有多向联系的企业之间[6]。整体关联性为集群建设提供了潜在条件。从发展协同性来看，集群涉及不同单元之间的分工协同、制度协同、集聚协同和竞争协同等多重协同关系，集群内部各单元通过相互合作以实现互惠双赢。发展协同性为集群建设提供了价值基础。从治理一体性来看，集群是一个复杂动态系统，由多个子系统组成。其中，因为不同子系统在治理体制与治理规则上存在一定的差异与冲突，所以需要利用系统思维来协调与平衡差异各方乃至矛盾各方的利益[7]，建立调和这些利益冲突的内洽机制，这种系统思维实际上反映了集群的治理一体性特征。治理一体性为集群建设提供了现实保障。

与生态学领域、计算机领域和经济学领域相似，教育领域也存在集群现象。近年来，随着教育一体化在促进区域经济发展中作用的凸显，以资源融通、经济创新、人才培养为核心特征的教育集群，开始成为区域教育发展研究的关注点。国内关于教育集群的研究主要集中在京津冀、粤港澳、长三角以及成渝双城经济圈的高等教育集群上，学者们从不同角度探析了区域高等教育集群发展的相关内容。在价值认识上，有学者从高等教育集群发展中形成的以科技资本、智力资本和人力资本为标志的“集聚—溢出”效益出发，论证了高等教育集群对区域经济社会发展的重要作用[8]。在特征分析上，相关研究从“成本—收益”视角出发，总结出高等教育集群发展具有整体性、多样性与一体化的特征[9]。在发展理路上，有学者运用新经济地理学中的“中心—外围”模型，在分析产业、人才、教育与城市互动的区域创新一体化的基础上，提出了创新性、中心性与协同性的高等教育集群建设思维[10]。还有学者指出，要将教育一体化看作区域经济发展的重要工具，并据此构建了区域教育水平式与垂直式的集群发展模式[11]。可见，已有研究从价值层面明确了集群理论对探究区域教育改革发展的理论创新和实践指导意义，从理论层面分析了教育集群的内涵特征和建设机理，从实践层面提出了教育集群发展的现实路径和模式，为深入研究区域教育集群发展奠定了一定的理论基础。综上所述，可以将教育集群定义为在相邻地理区域内的教育系统以及与之相关的其他系统，为提高自身竞争优势以及所在区域社会的整体发展水平，通过彼此间的相互联结和有机融合，实现知识、人才、信息、资源等创新要素的高度聚集和有效流动，从而形成的一种结构关联、发展协同、治理一体的新型共同体组织。

（二）职业教育集群的发展理念

作为公共教育系统中的重要组成部分，职业教育与区域经济存在着互动共生关系，将集群理论应用于职业教育领域，不仅可为职业教育高质量发展提供重要思路，也可为成渝地区双城经济圈的建设提供智力资源和人才支撑。职业教育集群发展应坚持整体关联性、发展协同性和治理一体化的三大理念。

第一，整体关联性理念。从宏观层面而言，这种整体性就是职业教育与区域经济的密切关联。一方面，职业教育通过培养技术技能人才，将知识资本转化为区域经济发展所需的生产力资本，在推动区域经济社会发展和产业结构转型中发挥着积极作用。另一方面，区域经济通过物质供给与经费支持，能够促进职业院校改善办学条件，优化教学环境，为实现职业教育办学规模扩张和专业结构优化提供切实保障。这种双向交互关系决定了只有构筑职业院校的布局结构、专业结构、层次结构与区域经济的分布结构、产业结构、技术结构联动发展的立体路径，才能实现两者的互利共赢与深层次发展[12]。从微观层面而言，职业教育集群的整体性理念体现在职业教育系统内部，具体表征为各职业院校之间及院校内部诸要素间的结构关联，如各院校间以及院校内部的学科融合、课程融合与专业集群建设等。只有实现校际和内部要素之间的均衡配置和资源共享，才能从总体上实现职业教育集群的内涵式发展。可见，宏观层面与微观层面的结构关联是职业教育集群发展的潜在条件，因此要在职业教育集群发展过程中坚持整体关联性理念。

第二，发展协同性理念。协同性发展蕴含于区域教育集群内部各院校间的一致性和互补性之中[13]，即集群内部各职业院校在发展目标上是一致的，且各个系统和单元在信息资源上具有互补性。一方面，区域职业教育集群内部各职业院校在价值追求上具有一致性，存在着共同的发展目标，即通过培养技术技能人才，提高区域人口素质，供给区域人力资源，优化区域产业结构，最终实现促进区域经济社会发展的目标。这一价值链提升了集群内部各个系统与单元的共生度和关联度，为其联手合作、协同发展提供了前提条件。另一方面，区域职业教育集群内部各职业院校的禀赋资源、发展基础、特色定位、办学设施等现实条件各不相同，这种异质性决定了不同职业院校之间具有一定的互补性。一致性的价值链整合了异质性的技术链、资源链、人才链，促使不同的职业院校致力于寻求异质性中的互补性，建立资源、人才、技术、功能等方面的耦合关系，推动各主体走向正和博弈，形成职业教育协同发展共同体，进而更加有效地应对组织优化和环境变化的挑战。总的来说，区域职业教育集群内部不同职业院校间的一致性与互补性为区域职业教育集群发展提供了现实条件，所以应在职业教育集群建设过程中坚持协同发展的理念。

第三，治理一体化理念。职业教育集群的治理一体化理念表征为政府对职业教育集群的统筹治理与职业教育集群内部各子系统的协作治理。在统筹治理层面，由于政府在公共教育治理中具有明确的主导性和权威性，因此无论是教育治理规则的制定和维护，还是教育治理模式的调整和改革，都离不开政府的统筹规划和指引[14]。作为公共教育系统中重要组成部分的职业教育，其集群发展的实现和治理也要依靠政府的规划引导、要素监管、职责纠偏等“元治理”功能的发挥。在协作治理层面，任何组织的集群都离不开该组织内外部利益相关主体的支持与配合，因此，在集群发展过程中，职业院校作为典型的利益相关者组织[15]，其关联效应与协同效应的有效发挥，也需要包括行业组织、社会机构、合作企业等外部利益主体与职业院校的管理者、教师与学生等内部利益相关者的共同参与。通过建立支持多方利益主体共同参与职业教育治理的协作治理机制，能够加快区域内职业院校间以及职业院校与企业间的人才、资源、信息等核心要素的有效流动，破解传统“一元治理”模式下条块分割的治理弊端。由统筹治理与协作治理共同构成的一体化治理思维对于促进区域职业教育集群发展具有重要的意义。基于此，在推进区域职业教育集群发展的过程中，应树立治理一体化的理念。

二、成渝地区双城经济圈职业教育集群发展的实然困境

集群理论为成渝地区职业教育发展提供了新的发展方向和目标，也为成渝地区职业教育的高质量发展提供了可能性。然而，从成渝双城经济圈职业教育的发展现状来看，成渝地区职业教育集群发展还存在着整体关联度较低、协同发展动力不足与治理一体化式微的问题。

（一）整体关联度较低，体系结构有待优化

职业教育集群发展的整体关联性主要包括职业教育体系结构与区域经济整体结构间的相互关联以及职业教育系统内部各要素间的相互关联。由于受行政区划、资源配置、发展基础等因素的影响，成渝双城经济圈职业教育与区域经济的结构关联度、职业教育系统内不同职业院校间专业设置的结构关联度都较低，有待进一步优化。

其一，成渝双城经济圈职业院校的布局结构与区域经济的分布结构不协调。当前，成渝地区双城经济圈共有高职院校122所，其中“双高计划”建设项目学校18所，成都市的“双高计划”建设项目学校6所，重庆市的“双高计划”建设项目学校10所[16]，超过88%的“双高计划”建设院校都集中在双核地区。事实上，除重庆、成都外，成渝双城经济圈内的德阳、绵阳两市作为成渝高新技术产业集聚的核心区域，亟需一大批高水平技术技能人才。然而，德阳的“双高计划”建设项目职业院校仅有2所，绵阳0所，两市的高水平职业院校数量与双核地区相比存在很大差异。可见，成渝双城经济圈的职业院校布局与该区域内不同城市的发展需求匹配度不高，在一定程度上难以满足成渝双城经济圈经济协调发展的现实需求。

其二，成渝双城经济圈职业教育培养的人才层次结构与区域经济的产业技术结构不对接。在成渝经济圈内共有的785所职业院校中，高等职业院校仅占成渝地区职业院校总数的15.54%。在新产业布局背景下，随着成渝地区双城经济圈内汽摩配件、仪器仪表、金属制品、电气机械、通信设备等支柱性制造业和电子信息、数字娱乐、商贸物流、旅游康养等新型服务业的兴起，对高端技术技能人才和管理人才的需求将不断扩大，而以培养一线操作工人和初级技术技能人才为主的中等职业教育很难适应成渝双城经济圈产业升级发展与转型的需要。因此，亟需提升成渝地区双城经济圈职业教育建设的水平层次，进一步加强高等职业院校的建设力度。

其三，成渝双城经济圈职业教育的专业结构设置与区域经济的产业结构调整不同步。一些职业院校在设置专业、规划课程时，未充分调查了解当地的产业结构与人才类型需求的变化趋势，导致学校课程开设与专业设置同行业、职业的契合度低。根据调查显示：与四川省油气化工、钒钛钢铁与稀土等发展优势产业和生物医药、高端医疗设备、轨道交通设备、海洋工程装备等高端成长型产业相匹配的职业院校数与专业数较低[17]。例如，四川职业院校开设专业对应四川三大产业体系开出率仅为31.6%[18]。成渝地区职业院校的专业结构调整没有及时跟上产业结构调整的步伐，难以为地方产业的技术革新提供充足的人力支持，职业教育人才培养的结构供给侧改革仍需大力推进。

其四，成渝双城经济圈职业院校之间的专业设置结构不均衡。一方面，职业院校间的专业设置同质化严重。据重庆市考试院统计数据分析，重庆市高职院校的专业设置过多集中于财经商贸大类与电子信息大类[19]。专业的“产能过剩”造成人才培养供过于求，在影响毕业生就业率的同时，也造成了教育资源的浪费。另一方面，职业院校间的专业结构关联度也有待加强。按照“双高计划”要求，高职院校肩负着建立健全多方协同的专业群可持续发展保障机制的重要任务。然而，由于受到封闭的办学体制、院系分割体制以及固化僵化的专业群架构等方面的束缚[20]，成渝地区高等职业院校的高水平专业群建设仍处于起步阶段，高水平专业群建设计划在成渝地区高职院校的落地实施有待推进。

（二）协同发展动力不足，合作共识仍需提升

职业院校在发展上一致性的价值追求与现实中条件资源的差异互补，决定了区域职业教育协同发展的必要性。协同发展的理念有利于形成资源共建共享、创新协作共进的区域职业教育生态格局。当前，成渝经济圈职业教育发展由于缺乏科学合理的统筹规划，导致教育资源的共建共享难以实现，校际间合作交流效能偏低，“双核”对周边城市的辐射带动效力不足。

其一，成渝地区职业教育资源的共建共享机制尚未形成。当前，由于优质教育资源大多集中在成都与重庆两个地区，导致成渝地区不管是在社会发展、经济发展、产业聚焦方面，还是在教育资源供给方面，都呈现出“双核独大”“双核独秀”的现象[21]。从成渝两地职业院校布局可以看出，无论是在职业院校总数还是在高水平职业院校建设单位的数量上，成都与重庆两地都占了一半以上，院校布局的不均衡实际上反映了教育资源分布的不均衡。同时，在政策倾斜上，政府对职业院校建设的专项扶持资金必然侧重于“双高计划”建设院校，而这些“双高计划”建设院校大多集中于成都和重庆，导致职业教育发展基础本就相对薄弱的其他各市在软硬件设施、师资队伍、生源质量等方面与两个区域的差距不断扩大，进而加剧了成渝地区高职院校发展的“马太效应”。成渝双城经济圈内其他城市由于经济欠发达、教育资源相对匮乏，未能形成与中心增长极发展相适应的梯度，使得成渝地区职业教育整体呈现出断层式发展，难以发挥职业教育促进区域经济社会协调发展的杠杆作用。

其二，成渝双城经济圈内的职业院校虽已建立起一些合作平台，但院校间的合作交流仍呈现出无序化和重复性的特征。自成渝双城经济圈建设战略推进实施以来，成渝两地职业院校积极开展交流合作，建立了涉及科技、医疗、商贸、教育、旅游等多个领域的联盟平台，包括人工智能职业教育联盟、成渝双城经济圈医药卫生职业教育联盟、成渝地区双城经济圈产教融合发展联盟、成渝地区文化与旅游产教联盟等，体现了成渝地区职业院校在服务双城经济圈建设中的主动意识和积极行动。然而，由于缺乏理论层面的科学引导与行动层面的统筹规划，不仅导致两地间职业院校的协同效能难以有效发挥，同时还存在无序竞争的风险。例如由重庆电子工程职业学院发起的“成渝地区双城经济圈产教融合发展联盟”与重庆医药高等专科学校发起的“产教融合发展联盟”，在所属区域与平台性质上都一样，这种同质性的合作平台建设不仅影响信息、技术、资本、人才等核心资源的良性循环，还容易引起职业院校间的恶性竞争，最终影响合作效能。

（三）治理一体化式微，系统思维亟待树立

成渝双城经济圈在地域上的相邻性与文化上的同源性，为两地职业教育集群发展提供了现实基础。同时，在成渝双城经济圈政策红利不断释放的背景下，职业教育集群协同发展愿景与治理一体化意识都不断增强。然而，在实际行动上，政府在宏观调控上还缺少有针对性的政策举措，职业院校系统内部也尚未形成有效的协同治理模式，这都成为成渝地区双城经济圈职业教育实现一体化治理的掣肘因素。

其一，政府对成渝双城经济圈职业教育治理的宏观调控有待加强。一方面，一体化治理的制度与组织有待完善。从现有政策文件看，专门针对成渝双城经济圈职业教育治理方面的政策数量较少且极为零散，且与区域职业教育一体化治理相关的文件都以“计划”“条例”“意见”等形式出现，对职业教育治理实践的规范与约束作用不强，导致这些政策难以发挥出应然的效能。同时，政府部门尚未建立成渝经济圈职业教育区域治理的专门组织和机构，而现有的与区域职业教育治理有关的其他组织机构的职责划分尚不明确，对职业教育一体化治理所起的作用十分有限。另一方面，成渝双城经济圈职业教育的区域治理缺乏有效的正向激励机制、监督约束机制、协作机制和决策机制等合作治理机制，难以发挥多元治理主体在治理过程中的协同作用。

其二，职业院校与地方企业作为治理主体在成渝双城经济圈职业教育一体化治理的过程中参与度较低。从职业院校层面看，成渝双城区域内各职业院校在人才培养、教师队伍建设、资源共享等方面还未建立起协同化的管理模式。在人才培养上，各地职业院校的学生学籍信息、毕业生就业信息的信息共享公共服务平台的运行管理机制尚未形成；在教师队伍建设上，成渝地区职业院校教师跨区域跟岗研修、挂职交流，试点教师职称互认等联合培养优质师资的职前职后一体化发展管理规划仍需落实；在资源共享上，川渝两地职业院校在共建共享职业技能培训实践基地，互相开放数字教学资源以及创建对口帮扶项目等方面的资源调控管理也有待加强。从地方企业层面来看，成渝双城经济圈职业教育的区域治理受由政府管控的计划经济体制的影响较大，较少受到与地方企业相关的市场机制的影响，这主要体现在职业院校的招生计划、教育经费的拨付、课程的设置以及教师的招聘考核等方面，企业参与度不高，市场机制在职业教育治理中的缺位使得职业院校办学定位出现偏差、人才培养滞后于经济社会发展需要，最终导致职业教育发展受限。

三、成渝地区双城经济圈职业教育集群发展的路径选择

面对成渝双城经济圈职业教育集群发展的现实困境，成渝地区职业教育集群发展必须采取多层次、多维度的发展模式，从加强整体关联度、增进协同发展性与深化一体化治理三方面着手，为成渝地区职业教育集群发展确立一个适切的路向。

（一）优化结构体系，提升整体关联度

进一步推进和深化成渝地区职业教育集群的高质量发展，应当从整体上加强成渝地区职业教育的关联度，优化职业教育的结构体系。

首先，提高成渝双城经济圈职业院校的布局结构与区域经济的分布结构之间的匹配度。成渝地方政府应根据区域经济发展战略和高技术产业分布情况，对职业院校的布局进行合理调整。一方面，针对德阳、绵阳等新兴的高新技术集聚的核心区域，应适当增设与区域主导产业相适应的职业院校，而对于成都、重庆区域内密集分布的相似或相同类型的职业院校，则可通过撤销、合并等方式对其进行升级重组，整体推进与区域经济分布相适应的职业院校的布局规划。另一方面，相邻地理区域内的不同职业院校，可以从院校间点对点的沟通，逐步过渡到职业院校与企业间线到线的联结，进而围绕区域特色产业形成网状分布结构，构建赋能地方产业特色化发展的职业院校布局。

其次，实现成渝双城经济圈职业教育人才培养的层次结构与区域经济产业发展的技术结构之间的对接。一要根据区域经济的产业技术结构发展升级的需要，大力拓展高等职业教育的发展规模，推进职业教育本科层次的人才培养，为成渝地区支柱性制造业和新兴服务业的长足发展储备高端技术技能人才。二要稳步提升中等职业教育的人才培养质量，加强初等技能人才培养与高等技能人才培养的有机衔接，助推成渝地区产业技术结构从初级、中级技术向高级技术的上移，为高等职业教育和高端技术产业的发展夯实人才基础。

最后，优化成渝双城经济圈职业教育的专业结构，提升职业院校专业结构与区域经济产业结构的关联度以及不同职业院校间专业设置的关联度。其一，职业院校应与地方教育行政部门联合构建基于大数据的人才供需信息平台，利用大数据技术的捕获、分析与预测功能，深入挖掘成渝地区企业发展对人才类型和人才技能的需求，并与区域内各职业院校的专业结构特点进行对比分析，设计建立反映地方产业结构动态变化趋势和职业院校专业设置现状的人才供需指标模型，为职业院校专业结构的优化调整提供科学合理的数据支撑和分析工具。在此基础上，职业院校应以人才供需指标为依据，积极推进专业建设和改造，及时调整相关课程内容，保持学校的专业调整、课程教学改革与市场发展需求同步，使院校专业设置和课程教学规划动态服务于地方产业升级。其二，各职业院校之间应坚持特色发展，并围绕共同基础构建专业群。职业院校在设置专业时要结合自身办学优势和地方产业特色，集中力量打造特色品牌专业，杜绝盲目追求热门专业，避免因专业重复设置而导致的教育资源浪费。同时，各职业院校应围绕共同基础加快专业群建设步伐，通过教育资源的互补共享和优质师资的双向流动，将具有共同学科基础或技术基础的专业组建成专业群，增强区域职业教育专业集群的凝聚力和竞争力。

（二）提升合作共识，增进发展协同性

为实现成渝地区职业教育集群的协同发展，需要促进区域职业教育资源的融通整合，加强各方职业教育主体的有效合作。

其一，建立成渝双城经济圈职业教育资源共建共享机制，实现短缺资源的互补共享与核心资源的创新共建。一方面，要实现成渝地区职业教育的优质师资、课程资源及办学条件等资源的共享。在优质师资共享上，成渝地区各职业院校应打破校际壁垒，定期开展教师互派交流与置换培训等活动，实行跨区域的优质职教师资的互聘制度，促进职教师资的有效流动和合理配置。在课程资源上，成渝地区职业院校间可联合创建公共在线课程资源，互相开放特色课程资源，允许学生跨校选课，并实行学分互认制度，形成多校联动的人才培养创新模式。在办学条件上，成渝地区职业院校间要实现软硬件资源的共享。高水平职业院校应积极分享自身的先进办学思想、高效管理模式等办学经验，帮助同类院校增强办学软实力，提高集群内部职业院校的整体办学水平。同时，相邻区域内各职业院校可相互开放实习车间、模拟操作室、多功能教室等教学实训场地，实现设备设施等办学硬件的互补共享。另一方面，成渝地区各高水平职业院校可基于自身的禀赋优势，通过联合开发项目式课程、共同创建重点实训基地、合作举办职业技能大赛等方式，促进核心资源的合作创新和深度协同，使职业院校的优质教育资源发挥出更大的效益。

其二，搭建成渝双城经济圈职业教育有序共生的合作平台。一是搭建职业教育产教融合平台，通过有效整合社会公共资源、职业院校教育资源、区域社会经济资源等要素，强化区域职业教育与地方产业经济的双向互动。二是搭建职业教育科技创新平台，各职业院校应主动联合科研实力强大的高等学校以及高新技术企业，在职业院校聚集的职教园区设立科技研发中心，建立职业院校高新技术孵化器，促进职业院校科技成果的转化，充分发挥出职业教育集群的“集聚—溢出”效应。三是搭建智慧职教联盟平台，通过共建优质在线教育资源和信息化学习环境，创新职业教育理念和教学模式，提升职业教育信息化建设水平，为开展职业教育校际、校企合作提供信息化平台。

（三）树立系统思维，深化治理一体化

成渝职业教育集群发展涉及各方治理主体的多边利益关系，职业教育集群关联效应与协同效应的发挥有赖于治理场域内的各主体形成协同、共享、互补、增益的共识。为实现多元主体的利益诉求在一体化价值链上的融通整合，要利用系统思维构建一体化的职业教育治理场域，以保障职业教育集群的稳定运作与可持续发展。

第一，充分发挥各级政府部门统筹协调的元治理功能，坚持中央统筹与地方负责相结合。一方面，中央政府部门应加强对职业教育集群发展的顶层设计与宏观治理。中央政府要在充分明晰各方治理主体权责的基础上，制定兼具灵活性与统一性的调控指引制度，依法对成渝职业院校集群发展进行宏观治理，调节各方治理主体的利益突破，消解成渝职业教育在管理体制上存在的“条块分割”格局，确保职业院校间有序合作的顺利进行，为成渝职业教育集群发展提供有利的宏观政策环境。另一方面，成渝地方政府应在认真执行中央政府政策规定的基础上，结合成渝地区职业教育集群发展的现实情况，协商制定针对成渝职业教育集群发展的规划，对成渝地区职业教育集群发展的总体要求、发展原则、战略定位以及发展目标等方面进行整体设计，为成渝地区职业教育集群发展提供切实可行的制度指引，推动职业院校间的合作办学、资源共享、教师交流、学分互认等集群发展措施的有效落实。

第二，充分发挥职业院校与行业企业的协作治理功能。一方面，成渝地区各职业院校应遵循政策制度的宏观指引，秉持“和而不同”的价值理念，寻找职业教育集群治理的协作融合点和利益共生点，在民主协商的基础上，以契约合同和资产联结为纽带，自发建立多样化的职业教育协作治理组织。通过职业教育协作治理组织的组织架构和制度建设，创建一种相互制约、相互监督的协作治理模式，推动不同职业院校与企业单位在区域人才培养、人才就业与人才引进等环节的规则衔接与机制对接，打破人才流动的校际壁垒和校企壁垒，避免职业教育集群发展过程中可能出现的“零和博弈”和“恶性竞争”。另一方面，成渝地区行业企业应积极参与职业教育集群的协同治理。企业可通过参与性支持与资源性支持两种方式参与成渝职业教育的集群治理。行业市场可利用自身的产业发展趋势、劳动力市场需求变化等重要信息资源，自主建立非政府组织性质的职业人才培养监督评估机构，对成渝区域内职业院校的人才培养类型、专业设置结构、课程教学质量进行评估对比，为职业院校的专业结构优化与课程教学改革提供参考和依据，充分参与到职业院校的办学管理之中。同时，行业企业还可通过向职业院校提供高级技术设备、高端技能人才、教学实训场地、资金支持以及学生实习机会等方式，进一步参与职业教育的集群治理。