减税降费背景下促进地方财政可持续发展的转移支付制度的研究

文/李悦（中央民族大学）

2008年世界金融危机以来，中国经济持续下行，加上长期以来支撑中国经济增长的“改革红利”和“人口红利”逐步消失，一系列因素促使我国经济进行转型。目前，我国经济结构不断优化，经济增长也正由高速阶段转向高质量发展阶段，我国经济已进入新常态。在此背景下，我国政府将减税降费政策作为积极财政政策的重要组成部分。

2013年-2017年间，减费降税政策为市场减轻负担3万多亿元，2018年，全年为企业和个人减负约1.3万亿元，2019年减税降费规模达到2.36万亿元，2020年上半年，受新冠疫情冲击、国际贸易摩擦的影响，我国经济面临巨大考验，随后出台一系列针对性减税降费政策，全年新增减税降费超过2.5亿元。2020年末“双循环”发展新格局的提出也表明，持续大规模的减税降费依旧是未来财政政策的重点。减税降费政策持续大力推行，地方财政会面临财政收入减少、刚性支出增加的问题，这使得地方财政可持续性风险进一步增加，对于这一问题，可以通过政府间财政转移支付进行缓解。

一、减税降费对地方财政的影响

（一）减小地方政府收入规模

财政收入规模减小、可支配财力下降是减税降费政策对地方财政最直接的影响。首先，为了进一步提高直接税比重，优化和调整税收结构，我国减税主要针对增值税这一间接税税种。增值税由中央与地方共享，其减税额中有一半原本是划归给地方政府的，再加上增值税税基庞大，是地方财政的主体税源，所以减税政策对地方政府税收收入造成了很大影响。据图1显示，受到减税降费的持续政策性影响，我国地方财政收入增速呈现下滑趋势，于2014年首次低于10%，并于2016年以5.11%的增速首次低于GDP增幅，2020年更是受新冠疫情影响，增速由正转为负，达到-0.9%。其次，如果将“费”视为一般公共预算收入中的“非税收收入”，则地方非税收收入约占全国非税收收入的80%，因此降费政策减少的主要是地方政府收入。据图2显示，2008年-2020年，我国地方非税收入总体呈现下降趋势，2018年甚至出现了负增长的情况。所以综合来看，减税降费在收入方面对地方政府的影响更大，很大程度上减小了地方政府的收入规模。

图1 2008年-2020年 我国地方财政相关指标变化

图2 2008年-2020年 我国地方非税收入增速变化图

（二）使地方财政风险进一步增加

减税降费政策中，被削减的税费绝大部分是由地方财政承担，在财政收入减少和刚性财政支出增加的情况下，地方政府收支矛盾会进一步加大，财权与事权不平衡程度进一步加剧。在这样的背景下，地方财政必然做出策略性反应，一方面，地方政府可能再次将注意力放在土地上，推高地价，使土地财政愈演愈烈；另一方面，地方政府为了争取更多的财政资金，可能会大量举债，再加上存有上级财政兜底“幻觉”，地方债务的风险可能不断积累。要弥补地方自有财力不足，增强地方财政的可持续性，政府间转移支付是一项重要措施。

二、减税降费对地方财政可持续性的影响

关于财政可持续性的定义，各界尚未达成共识。 1985 年首次出现从学术角度定义的财政可持续性，Buiter（1985）从公共部门资产的角度定义了财政可持续性。他认为财政可持续性是一个经济实体，通过将国家公共部门的净资产与产出比率保持在当前水平，一个国家的财务可行性或能力是可持续的。 总而言之，财政可持续性的重点应该放在财政整体作用的可持续性上，即政府未来的财政收入足以履行其支出责任和义务，保障经济社会稳定。

财政可持续性的困难主要来源于地方政府而不是中央政府，其实质是地方的财政可持续性问题。因为自1994年分税制改革以来，中央与地方财政收入的占比变化显著，中央财政收入占比很大程度得到提高，地方财政则相应降低，中央掌握着主要财权，而我国地方政府担负着提供大部分公共服务的重任，承担着主要事权，中央、地方财政的财权、事权是不匹配的。减税降费政策大大减少了地方财政的税费收入，同时，地方财政又面临着刚性财政支出增加的问题，这使地方财政的收支冲突更加激烈，地方财政可持续发展问题面临更大的挑战。

三、目前我国财政转移支付制度现状及存在问题

（一）财政转移支付的相关理论

关于政府间财政转移支付的概念，理论界已基本达成共识，财政转移支付不同于购买性支出，其目的不是获得商品和劳务，而是反映了单方面的资金转移。现阶段，我国的财政转移支付主要为纵向转移支付。

我国目前的财政转移支付主要包括中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付，以及一种特殊方式——税收返还这三种类型。

第一，一般性转移支付，属于上级政府在下级政府有财力缺口时给予的财力补助，一般不指定用途，由下级政府统筹使用，可根据实际情况自主安排资金，较直接地增加了下级财政的可自由支配收入。其主要通过科学方式核算出地方政府财政与实际财力的差额给予补助，实现地方政府各个方面的职能发挥，促使其平稳运行。

第二，专项转移支付，主要用于满足中央政府特定宏观政策目标，地方政府应当按照中央政策目标把资金用于事前约定的公共支出上，专项转移支付不能增加地方政府的可自由支配收入。

第三，税收返还，最初是为了缓解体制等方面矛盾，保证分税制改革顺利进行而推出的一种政府补助。其资金来自税收收入，地方先将税收收入上交中央，然后中央按规定比例退还。税收返还是分税制改革时期为了保护地方利益而出现的特殊存在，随着实际情况的变化，它将逐渐被现代财政转移支付体制所吸收转化。

（二）我国财政转移支付面临的主要问题

1.专项转移支付反映的问题

专项转移支付现阶段在财政转移支付中占比较大，但是其运行还存在较为突出的问题，主要有：

一是专项转移支付资金使用效率低，一方面专项资金涉及领域宽，项目和数量繁多，专款专用和资金分散使专项转移支付难以集中力量办大事，资金的使用效率低；另一方面，资金申请和拨付的程序复杂，较长的审批时间，致使资金实际使用进度滞后，而且项目批复资金下达后，又可能因为时间过长，情况发生变化，导致资金使用与实际需求已脱节，资金无法按原用途使用，也难以上收国库或跨部门分配，出现“资金趴窝”问题。

二是地方配套压力大，专项转移支付通常伴随着对地方政府配套资金的要求， 在减税降费政策大力推行实施的背景下，这对于财力缺口进一步加大的地方财政，可以说是有害而无益。地方财政可能为了满足资金配套要求，通过“拆东墙补西墙”，迫使财政支出结构调整，某些必要性开支被压缩，导致地方财政支出结构变形，压缩了地方财政的资金运用空间，进一步积累风险。

2.转移支付的结构不合理

目前，我国财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三种。在整个财政转移支付中，目前一般性转移支付占比偏小，再加上在一般性转移支付中还有许多资金有明确的目标指向，带有专项化色彩，这对于地方政府拥有资金自主权、承担公共服务的支出责任是不利的。专项转移支付资金使用效率低、分配不透明，目前在财政转移支付中所占比重较大，在当前减税降费背景下会对地方财政的可持续发展产生不利影响。税收返还政策效应具有时滞性，由于其间接作用的延迟会明显降低效率，无法适应地方财政解困的时效性。我国目前的三种类型转移支付的分布比例不是很合理，一般性转移支付规模不大，专项转移支付和税收返还比重相对较高，目前减税降费背景下对地方财政可持续性是不利的。

3.转移支付资金使用的监管力度不够

目前，我国法律法规中，只有《中华人民共和国人大常委会监督法》和《中华人民共和国预算法》中有关于转移支付制度的简略概括性规定，转移支付方面相关的法律法规尚不健全，大量有关转移支付的法规都是以部门规章的形式出现，立法层级较低，缺乏权威法律保障。转移支付制度缺乏完备的监督机制，法制监督惩戒的缺失往往造成权力寻租，资金拨付之后可能存在信息不对称的问题，增加被挪用、挤占的风险。在减税降费背景下，对地方财政合理有效地使用转移支付资金，缓解财政困难，促进财政可持续不利。

四、减税降费背景下关于财政转移支付制度的改革建议

在减税降费背景下，从财政转移支付的角度考虑地方财政可持续性，关键是在政府计划的转移支付规模下，合理利用每一项资金，提高资金使用效率，以满足地方财政提供大量公共服务的资金需求。本文从以下角度提出财政转移支付制度的改革建议：

（一）科学划分各级政府财权和事权

划分合理的政府间财权、事权是转移支付体系的基石，政府间财权和事权的清晰划分，使各级政府明确了自身职责，从而能有效避免其相互推诿责任，这是进一步完善我国财政转移支付制度的一个大前提。只有财权和事权划分合理明确，政府的财政收入和财政支出的数额才能确定下来，财政转移支付的规模也才能确定下来。目前我国财权与事权划分的界限较为模糊，过多的政府层级使其事权与财权的划分变得混乱，财权主要集中在中央，事权主要由基层政府负担。县乡基层政府承担着更大的支出责任，自身财力又较为不足，科学划分各级政府财权和事权，是当前减税降费背景下完善财政转移支付制度亟待解决的问题。

（二）优化政府间财政转移支付的结构

减税降费背景下，为实现缓解地方财政困境的目的，我国对于转移支付的结构分配，应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，并逐步取消税收返还。

1.进一步扩大一般性转移支付的规模

一般性转移支付通常不规定资金的用途，政府对其有较大的自主支配权，地方可以根据自身情况，对该类资金灵活运用，使其价值发挥最大化。可以通过以下几种方式来扩大一般性转移支付的规模：一是将税收返还的资金划归到一般性转移支付；二是剔除专项转移支付中不具有专项性质的转移支付，并将其划归到一般性转移支付。在政府间财政转移支付中，应确立一般性转移支付在转移支付资金总额中的主体地位，以有效增强政府对转移支付资金的自主支配权，提高资金使用效率。

2.逐步取消税收返还制度

税收返还制度的建立原本是为了保护地方政府的既得利益，保证分税制改革的顺利实施，是当时改革背景下为避免出现社会矛盾冲突而推出的一项特殊政策。但是税收返还会拉大地区间的财力差距，违背公共服务均等化原则，不利于地区之间财政平衡，而且随着分税制改革顺利推进，它的价值也在逐渐降低。因此，随着改革的逐步完善，税收返还制度应逐步取消。

3.科学规范界定专项转移支付的规模和范围

专项转移支付的规模较大、项目繁多、比重偏高，目前相关的制度规定、管理办法等都较为混乱，在减税降费背景下，对于专项转移支付的改革要注意提高效率、规范管理。

一是整理专项转移支付存量项目。专项转移支付由于申请、拨付程序复杂，审批时间长，使用效率极低。这类沉淀资金的规模庞大，我们要将其彻底清理，使其重回财政账本参与分配，应对财政支出压力。二是调整专项转移支付的结构。专项转移支付进一步细分，又可以分为分类拨款和项目拨款，前者指定用途但较为宽泛，按因素法进行资金分配，用途通常为指向某一类公共服务；后者的指定用途则较为具体，通过特定项目分配资金。从我国现状来看，分类拨款更具有优越性，限定了资金的大致使用方向，但又让地方政府对资金有了一定的自主权，因此，应该逐步适当提高分类拨款的比重。

（三）完善政府间财政转移支付的法制化建设

运用法律约束可以减少人为因素的干扰，增强转移支付的科学性和规范性，我们应当以立法的形式将转移支付制度的内容、原则、形式、规范和监督等确定下来，以保证转移支付系统的正常运行。现阶段，我国的转移支付方面的法制建设相对滞后，对于转移支付资金的约束力较弱，不利于转移支付充分发挥其效用，也不利于形成健康的政府间财政关系。因此，有关转移支付的各方面规定应当以法律形式予以明确，让政府间转移支付有法可依，便于地方合理预计转移支付金额，科学安排各项支出，促进其财政可持续性。参考文献

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