国土空间规划背景体系下实用性村庄规划编制研究

西北综合勘察设计研究院 李新超

目前，土地利用现状的分析主要是通过实地调查和查阅资料的方式来确定土地利用类型，并以此为依据来制定土地利用的总体规划，而这种方法的缺点在于其不能全面地反映实际的状况与趋势，而且在一定程度上会影响到相关部门的决策与实施。因此本文结合国土空间规划的内涵、原则及意义，以安徽省安庆市吴忠市永新镇为例，对该区域的土地利用格局及布局展开了详细的研究工作，以期为该领域的研究提供参考。

一、基于实用性村庄规划的研究实践

目前国内大部分的土地利用规划都存在着规划编制方法不科学，缺乏实用性的问题；土地利用规划的内容不够完善，没有与城市的发展相适应，在实际的规划过程中，往往是根据上级部门的要求进行编制，而不是结合当地的经济、社会和自然条件，这就造成了土地利用总体布局不合理，用地结构不平衡，建设占地过大，环境污染严重等一系列的问题；在设计的时候也缺少对实用性的考虑和研究，使得实用性的应用效果较差，不能满足当前的需求；由于地域的限制导致了部分的村庄无法实现集约化的管理和利用，因此也就很难达到预期的目标；同时，在实践中，一些地方的政府为了追求政绩，盲目的扩大规模，忽视对农村生态环境的保护以及生态的可持续性，从而使村民的生活质量下降，影响到整个区域的可持续稳定的发展等[1]。

根据国家和省土地利用总体规划的要求和实际情况，在充分了解土地利用现状的基础上，结合区域经济发展的特点及社会、环境变化的需要以及村庄的规模、人口等因素，科学合理地确定村庄用地的数量及布局，对各功能区进行分区，并对各功能区之间的相互关系予以分析，以实现对村庄空间的有效控制。实用性小城镇建设是一个系统工程，它不仅要满足居住生活的基本需求，还要考虑到生态环境的保护与生态平衡的问题；同时，它也是城市建设的重要内容，因此必须坚持以人为本，统筹兼顾，因地制宜的原则开展工作。本文的研究对象为国土资源部的村域规划，主要从以下几个方面来着手：（1）研究其在编制过程中的作用；（2）研究其在编制中的地位及其重要性；（3）研究其在编制时的方法和步骤。其中包括：编制依据，编制思路，设计指标体系，编写程序，计算公式，撰写论文[2]。

通过对实用性小城镇建设项目进行分析，可以发现小城镇在土地资源配置、土地利用、环境质量等方面都存在着一定的问题和不足，主要体现在以下几个方面：（1）用地布局不合理，部分土地利用方式不科学，造成耕地面积逐年减少，人地矛盾日益严重。（2）基础设施不完善，一些地方交通不便，给村民的生活带来极大的影响；（3）农村的公共设施陈旧，导致居民的居住条件较差，难以满足日常的生产活动；（4）小城镇人口较多，但由于缺乏必要的管理和监督，农民群众的权益得不到保障，出现了乱建乱占的现象；（5）城乡发展差距较大，城市与乡村之间的差异明显，使得经济水平较低，人们收入也普遍低于当地的平均水准，因此在规划过程中要充分考虑到区域的实际情况，并根据现实需求制定切实可行的方案来解决这一难题。同时要加强对小城镇的统筹规划，使其合理有序地运行下去[3]。

土地规划的原则（1）科学性、合理性。土地规划是一个具有整体的思想和系统的工程设计，它必须符合土地利用总体规划的基本要求，并根据土地产权的性质和用途，确定其使用的规模和类型，使其能够满足经济社会发展的需要；（2）可持续性。土地资源的开发利用是一种长期的行为过程，在建设用地的同时要考虑到环境的承载力，不能为了追求速度而破坏生态环境，也不能以牺牲生态为代价，要坚持可持续发展的理念；（3）适应性。在进行土地利用的时候应该结合当地实际的情况以及未来的需求来决定是否适合当前的土地现状，并且要充分了解到国家的政策与方针，使其适应时代的潮流与趋势。土地的可行性分析。通过对城市的调查研究，对现有的条件下的土地状况做出预测，并提出可行的措施建议，以保证今后的土地利用的顺利实施。

二、国土空间规划的方法

国土资源属于不可再生的自然资源和可建设用地，在进行土地利用总体规划时，必须充分考虑到土甲二产权的合理配置与利用，并对其未来发展前景作出科学预测。土地利用规划的原则①经济性、前瞻性、前瞻性相结合的原则；②地域的广阔和空间的多向关联的特点；③协调统一的原则；④统筹兼顾的要求；⑤以人为本的原则；⑥以节约集约型为基础的原则等。总而言之，在制定土地利用规划时，要坚持以下几点：第一，要遵循国家的相关政策，严格遵守法律法规，不超越国家标准，不违反社会公德，不损害群众利益，做到有据可依，有法必依。第二是要根据实际情况，因地制宜，不同区域的差异化，因地制宜，结合当地特色，创造出具有地方文化的新风貌。

1.经济发展水平在我国的国民经济发展中，土地资源是不可再生的宝贵财富，也是人类赖以生存的基本条件，所以要合理地利用好这一珍贵的自然资源和空间，使其发挥更大的价值与作用。但是由于人们对土地利用的观念还不够强，导致了许多人盲目地追求土地上的开发而忽略了对环境的保护与建设，造成了很多不必要的浪费与破坏。2.人口的增长随着城市化进程的加快以及城市规模的不断扩大，越来越多的农村居民选择到城镇居住，这就使得耕地面积逐年减少，同时也给国家带来巨大的经济损失及社会压力。为了解决这一问题，我们必须加大力度的进行规划，使其符合可持续发展的要求；与此同时，还要加强对用地的管理制度，严格控制占用的道路、建筑等，提高土地利用率，实现节约集约的目标，还应建立健全的监督机制，通过制定一系列的规章条例，来规范各部门的行为准则，并将这些政策落到实处，从而保证各项工作的顺利开展。3.国土空间布局的影响因素。

三、国土空间规划背景体系下实用性村庄规划编制

为保证规划的科学性和合理性，在编制过程中，需遵循以下原则：（1）符合实际情况，结合现实条件因地制宜，根据国家相关政策，因时制宜，充分考虑到村庄的现状、未来发展，并对其进行分析，以实现规划的可操作性。（2）坚持实事求是的基本原则，在编制的时候应注意实事求是的思想理念，要立足于当地的经济社会环境，以人为本，从村民的角度出发，全面推进规划的有效性与可行性。（3）注重实用功能，兼顾布局的完整性和整体的协调统一。要做到统筹安排，既要满足土地利用的需求又不能破坏生态环境。

（一）国土空间规划编制总体思路

结合当前我国国情，国土资源部于2015年1月发布了《关于进一步加强农村土地管理的意见》，该文件的主要内容包括：完善土地利用总体规划，合理确定建设用地规模，优化布局，提高土地利用率，保护耕地，节约集约，实现集约高效，促进经济发展。根据上述的相关规定，国土空间规划的编制要坚持科学性、可持续的原则进行，在满足基本需求的前提下，尽量减少不必要的投入；在保证质量的基础上，尽可能降低成本，使其能够达到预期的目标；同时，也需要对未来的规划工作提出相应的建议和措施，以便更好地推进各项事业的开展与进步。为了确保国土空间规划的顺利实施，必须严格按照国家的法律法规，以保障其具有一定的权威性，并制定详细的计划方案，以指导实际的管理工作中的具体操作，从而使其具备可持续性的特点和规律，为以后的国土空间规划提供参考依据。

（二）土地规划功能定位

土地利用总体规划是国家根据各地区的社会经济发展水平和土地资源状况，结合区域的自然、生态、环境条件，在满足土地利用结构与布局的前提下，对土地的利用进行的宏观指导和调控。在土地利用规划编制过程中，要充分考虑到当地的实际情况，并依据相关的理论知识，对用地的用途及使用的范围做出合理地安排与设计，使其符合城市的整体规划。同时要注意保护耕地，避免水污染，严格控制非农业建设占用的土地数量。在编制土地利用专项规划时，应以科学的态度为基础，遵循可持续发展的原则来制定，不能盲目地追求速度，而忽视了质量，这样做的后果是浪费大量的人力物力，也会导致一些不必要的经济损失；而对于那些已经被破坏的农田等，则应该及时地恢复或者重建，使之成为一个完整的生态系统；此外，还要注重对农村居民点的改造与完善，通过改变原有的面貌来提高其服务功能，从而改善生活的便利性。

（三）总体规划编制的具体步骤

总体规划是国家在土地利用总体规划的基础上，根据我国的基本国情，以土地利用现状调查为依据，结合城市建设的需要以及未来发展的方向和目标，制定出的一套具有普遍约束力的、符合实际情况的规划方案。（1）首先要明确本村的主要经济来源，其次是确定各产业的比例和布局，最后再通过对各部门的协调配合，最终形成一个科学合理的总体规划。（2）然后要进行详细的设计工作，包括道路、排水沟等的设计与布置，还有绿化设施的设置与完善，给村民们提供方便的生活环境。（3）接着就是编制总则，并分步执行，分阶段的一步一步完成。在编制过程中，应该注意的是，在编制总则的时候一定要考虑到各个方面，比如说如何安排好每项任务的先后顺序，怎样使每个步骤都能顺利地开展下去，又不至于耽误时间。同时也不能忽略其他的环节可能会发生的影响等。

四、国土空间规划设计

国土资源是人类社会发展的基础物质保障，是我国经济建设的重要支撑,随着国家对土地的开发利用土地利用问题越来越受到重视,如何科学合理地规划用地成为一个值得思考的问题。同时，我们也要看到,在实际工作中，土地利用规划的编制与应用存在很多不足，比如说,在进行土地利用总体规划时，往往会忽略对区域的划分和详细的调查研究，导致出现许多不合理的现象发生，影响了整个规划的质量和进度。本文结合《国务院关于加强农村改革、实现全面小康目标的若干意见》等文件，并根据国土部门的相关要求，从以下几个方面分析了现行的土地利用制度的缺陷:一是计划指标的确定不充分，没有考虑到未来的可持续发展，造成耕地面积的浪费；二是未将人地关系协调好，未能做到人地和谐相处，不利于人的生活生产,也阻碍着社会主义新乡村的构建进程。

1.科学性原则在进行土地利用总体规划时，要以土地利用规划的基本理论为指导,结合实际情况，制定合理可行的土地利用规划，使其具有可行性和可操作性。2.协调统一原则在对各区域的土地利用现状及未来发展趋势等内容的分析中,要将各个方面的联系考虑周全，做到统筹兼顾,使各部门之间的关系更加融洽。同时还要注意与其他相关学科的关联与衔接，如计算机技术的运用和管理，以及综合利用的能力等等。只有这样才能保证各行其是，共同进步,实现共赢。3.经济效益原则:在编制过程中,应充分考虑到建设用地的使用效率，并根据不同的用途确定相应的数量指标，从而达到提高投资收益的目的；另外,还应尽量减少新增建筑，以节约社会资源。总之，要尽可能地将有限的资金投入到更多的项目当中,来获得最大的利益；最后，还应避免出现重复的现象发生，以免造成不必要的浪费和成本的增加等。

规划原则：（1）坚持科学发展观，统筹协调城乡建设，合理布局，节约用地，保护耕地，严格控制高耗能，促进农业生产和农村经济的可持续健康穏定增长。（2）土地利用总体规划的编制要以国家相关政策为依据，结合区域实际情况，因地制宜,综合考虑各方面因素，做到整体与局部的有机统一。（3）土地利用的优化配置要以提高土地产出率为目标，在满足基本需求的前提下，尽可能减少对环境的影响和破坏，实现资源的有效利用。（4）在进行土地利用的优化设计时，要遵循可持续性的原则、生态性的要求、社会的效益以及经济的利益等。在保证生态环境的基础上，尽量降低对现有的自然环境造成的负面影响；同时，还要兼顾周围居民的生活条件,使其能够安居乐业。

①科学合理的土地利用总体规划在进行土地利用的过程中，需要结合实际情况，对土地利用的总目标、近期要求和未来发展的需求等因素，对国家的相关政策、用地的性质以及建设的规模等方面的内容作出全面的考虑和分析,从而制定出符合当前社会经济的规划方案。②统筹城乡规划，实现区域的可持续利用。在城市的发展中要做到因地制宜，根据当地的自然条件，环境特点，资源状况，人口分布，交通网络，基础设施等，来确定各个功能区的布局与开发，并以此为基础，来明确各功能区之间的相互关系,进而建立一个完善的协调机制，使各功能分区能够得到有效的衔接与配合，以保证各功能的发挥最大化。③坚持因地制宜的原则

按照《国土资源划分与管理办法》的规定：（1）根据国家经济发展的需要和区域布局的特点进行分区。（2）依据土地利用的类型不同,将各土区划分为若干区。（3）在满足用地需求的前提下，对各区的土地利用现状及规划编制工作的要求下,对各分区的土地利用状况及规划编制的基本情况，以及建设规模等内容，结合该区域的实际情况，合理地选择使用技术指标，并确定其是否符合相关的法律法规,从而实现科学的利用规划。（4）在保证安全的条件下，尽可能地节约成本，使其能够最大限度的发挥效益。同时也要注意保护耕地，避免造成水污染,并尽量减少对环境的影响；考虑到未来的可持续发展，应将现有的规划方案和社会的长远利益相结合，以达到可持续性的目标为目的。最后要注重生态的平衡与可持续的原则来制定相应的规划设计方案。总而言之，我们应该充分地运用各种手段，来完成好这一任务。

五、结束语

针对自然资源部土地利用总体规划编制的研究和分析，并结合实际情况，对土地利用现状进行了详细的调查、整理和统计，最后通过专家的指导意见，最终确定了土地利用规划的编制原则，即“四阶段法”。根据相关的文献资料，明确了本项目的基本.概况，并在此基础.上，针对土地利用的特点及趋势，提出合理的规划方案。在了解的过程中，发现存在的问题：（1）本工程的建设规模较大，且布局分散，在设计时，考虑到未来的发展需要，应将各区域的用地面积统－划分，以满足今后的交通需求；（2）本项目的规划范围较小，且地形起伏大，不利于整体的布置；（3）由于部分乡镇的基础设施不完善，导致施工难度加大，影响进度。所以在以后的实施中，应将重点放在道路的修建与后期维护上，以保证其正常的使用年限。