淡马锡独立董事制度对提升国企公司治理的借鉴

李风强，于 燕

（1．潍坊学院 经济管理学院，山东 潍坊 261061；2．潍坊市坊子区审计局，山东 潍坊 261206）

一、引言

新加坡淡马锡控股公司（以下简称：淡马锡）成立于1974年6月，是新加坡政府出于对经济发展和社会安全的战略考虑，遵循《新加坡公司法》组建的一家国有独资控股公司，代表新加坡行使国有资本出资人的权利，管理政府属下国联企业。多年来公司坚守使命，始终按照市场化标准以追求盈利的模式运营，不断创造可持续的回报。截至2021年3月31日财政年度，它直接和间接控制的企业数超过2000 家，职工总人数14万人，投资组合净值达到3810亿新元，控股的上市公司市值占新加坡证券市场总市值的47%。公司成立40多年来，创造了年均14%的复利股东总回报率，营业收入逐年攀高，占比已多年超过新加坡国内生产总值的10%，公司成为促进新加坡经济发展的中坚力量[1]。淡马锡出类拔萃的经营业绩与其稳健可持续的公司治理模式是密不可分的。深入分析淡马锡的公司治理机制，董事会建设无疑是其治理的核心，而其独具特色的独立董事制度更是在公司治理中发挥了导向作用。某种意义上可以说，是独立董事制度奠定了淡马锡的辉煌和未来走向。

二、淡马锡的独立董事制度

独立董事（Independent directors），特指那些在所受聘的公司中除了担任董事这一职务之外，不再担任其他任何职务的受聘者；独立董事跟就职的公司及公司的大股东间不存在可能影响其对公司事务开展独立客观判断的关系。独立董事一般是外部、 非执行董事(Non-executive directors)。外部董事，是相对于内部董事而言的，是那些不是公司职员却担任公司董事的董事，而内部董事不仅具有董事身份，同时还是公司内部人，一般是公司的受聘职员、经理，以及大股东或其代表。非执行董事是相对于执行董事而言的，是那些不是执行董事的董事，而执行董事是那些来自于公司经营管理团队的高级经理人兼任的董事[2]。

在董事会中引入独立董事的根本目的在于监管公司经理层以解决股东和经理人之间纵向的委托——代理问题，或者监管控股股东以解决横向的大股东对中小股东的权利侵害问题。独立董事制度要保障公司决策层的经营决策不受外界干扰，独立董事要对所效力的公司及投资股东负责。

淡马锡董事会以良好治理和可持续性发展原则为指引，为管理层提供全面指导及政策指引。基于出资人身份及企业性质，淡马锡设计了一套系统科学的独立董事制度，在加强董事会监督职能、有效提高企业决策层决策质量、防范管理层和主要出资人控制等方面发挥了积极的作用。

（一）独立董事在董事会中的数量及构成比例

在董事会成员构成中，独立董事占大比数以保障企业运行不受干扰是淡马锡董事会高效运作的前提和实现条件。淡马锡及其控股的企业的董事会一般由三部分人员构成，分别是社会聘任的独立董事，出资人中选出的股东董事及负责决策层战略实施的经理董事（又叫执行董事）[3]。在构成结构上，随着市场经营化水平的提高，构建了以独立董事为主、其他董事作为辅助补充的构架。如在2021年淡马锡董事会11 名成员中（截至2021年8月26日)，执行董事2 名，股东董事1 名，其余8名皆为独立董事。其主要投资的淡联企业董事会中独立董事也占董事会成员的65%左右。

独立董事占绝大多数能够有效地摆脱控股股东对企业决策层地操纵，便于最高权力机构针对企业运行做出自己客观公允的判断，而且社会聘用产生的各独立董事，因为彼此之间没有利益关联或者领导与被领导的关系，保证了独立董事可以完全依据自己的判断进行表决而不受其内部人的影响。

（二）独立董事的职业背景和任职资格

独立董事的职业背景，从一定意义上可以反映独立董事履行职责的能力和社会的期望。

淡马锡的决策层——董事会，负责制定公司的未来发展方向及经营目标，其决策的科学性决定了公司的可持续发展及成败。作为企业的灵魂，其团队成员应具备良好的经济素养、较高的管理水平和丰富的工作履历。一般地，出资人董事来自新加坡的政府职能部门，作为国有资产所有者在企业中享有股权的体现者；经理董事应当熟练掌握和运用现代化管理技术，具有丰富的企业运营管理经验，一般从全球知名企业中聘请；独立董事，涉及行业广泛，大部分来自商业经验丰富的私营部门的商界领袖、专家。

独立董事背景的多元化确保董事会决策的科学性与有效性，保证了企业在市场竞争中的运营效率。淡马锡及淡联企业密切合作，在全球范围内广泛挖掘经验丰富、能力超群、能满足企业各方面需要的董事人选，通过高比例的独立董事构成，尽量以最优的董事组合构架一个精干、有效的董事会系统。淡马锡8 名独立董事皆是各个行业的精英人物，具有丰富的阅历和管理经验，以确保董事会制定出正确的战略发展目标。

（三）独立董事与各专业委员会的构成及内在关系

董事会专业委员会是董事会发挥作用的重要载体，主要涉及战略、提名、薪酬、审计、考核等职能。董事会专业委员会的科学设置能确保独立董事职权的真正发挥。淡马锡控股董事会按照商业模式运作，下设三个专业委员会。下设的各委员会的主席一般由区别于管理层的非执行董事担任，各委员会的成员也基本由独董组成。属下的执行委员会由7人构成，由董事长兼任主席，除了两名执行董事外，其余均为独董。领袖培育、薪酬委员会负责向董事会制定、推荐管理层领袖及董事发展计划，该委员会由5人组成，董事长兼任主席，包含1 名执行董事，其余皆为独董。审计委员会职责包括审查财务报告流程、审计流程、法律合规、内控体系等，协助董事会履行监督职责，在行政上向淡马锡控股的首席执行长办公室报告；为了有效履行职能，其成员一律为独董，以保证有效监督及决策的民主、专业[3]。由上述构成可以看出，除执行委员会外，审计委员会与领袖培育与薪酬委员会均少有执行董事的参与，以确保独立董事可以不受内部人干涉独立地决定高层管理人员的任职、薪酬。同样，审计委员会也可独立客观地对公司的财务情况进行审计监督。

（四）独立董事的绩效考评及工作激励

制定健全合理的工作绩效考评和激励制度是淡马锡独立董事制度的一项基本建设。对各独立董事的考评内容全面、权变、客观，为其提供工作反馈，扬长避短，改善工作绩效。考评结果，作为工作激励的依据。有效的工作激励既要满足独董个人职位期望又要保障其独立性。报酬太高，独立董事可能会因担心失去高薪职位而不愿提出反对意见，失去其独立性；报酬太低，独立董事可能不愿意花太多时间履行义务，而失去应有的工作激励效用。

在淡马锡，独立董事工作报酬的确定一般依据三个标准：第一，要体现出独立董事对公司的贡献度，独立董事的薪酬要反映出其对公司战略发展的价值、其管理经验及花费在公司的时间和精力，薪酬的高低还要与公司利润挂钩；其次，要符合市场和行业惯例，独立董事薪酬与类似公司人员市场薪酬匹配；第三，独立董事的工作报酬不能极端化，防止出现对职位的轻视及过度重视。

对独立董事的工作激励，主要包括三部分：1.年薪，即基本工资，首先作为董事会成员享有固定年薪，另外作为任职的职能委员会的成员享有一份薪水；2.津贴，主要是董事会会议津贴；3.福利，主要是日常工作福利[3]。这种激励导向显而易见，是期望独立董事在决策过程中超越个人利益。

淡马锡对独立董事的绩效考评，包括法人代表对独立董事的评价及独立董事的自我评价两个方面，真正体现了客观公正。有些控股的下属企业还会通过聘请局外的专业机构对相关独立董事进行任期及年度考评。另外，董事会定期的自我整体评估也是独立董事工作绩效考评的重要补充。

三、我国国有企业独立董事制度实践过程中存在的问题

独立董事制度自2001年被正式引入我国来，对于充分发挥董事会职能，提升公司治理水平发挥了积极的作用。但从近些年的实践看，国内的股份公司特别是国有企业在独立董事制度建设层面还存在着不少弊端，制约了企业的健康发展。

（一）独立性问题

国企公司主要从以前的国有企业改制转型而来，国家股权处于绝对或相对控股地位，主管部门未完全放权，高管任命主要行政化，决策层董事会缺少实质职权，社会监督职能弱化。即使按照应建尽建的原则，部分公司建立了独立董事制度，但由于独立董事数量少，在董事会中所占比例过小（一般都少于1/3，有的公司甚至只有1 名独立董事），人寡言微，失去了独立董事的生命——独立性。

更值得注意的是，仍有为数不少的公司的独立董事在其董事会专门委员会中的比例未按相关文件要求超过一半，使得独立董事通常在专门委员会中的表决优势也难以完全体现，独立董事在提名、薪酬、审计和考核等重要领域难以掌握主导权，影响了董事会独立性的发挥。

（二）任职背景问题

国有企业特别是国有上市公司为了符合法律和监管部门的要求，按照规定设置了独立董事职位，但在任职资格上没有相应要求。一些企业罔顾个人素质及职业道德，常常由上级委派政府官员或选择一些有影响力或有一定社会地位的人来担任独立董事，而不考虑其专业背景、经验，以及个人能力和水平，使独立董事不能发挥其应有的职能。通过对2814 家国有上市公司的调查发现，独立董事中约有39.10%具有政府背景，61.96%具有学术背景[4]。数据表明，我国目前国有上市公司独立董事的选聘标准，还是以荣誉性和社会声誉为主。由于高校或者科研院所人士往往具有较为专业的知识和较高的社会声誉，更容易使得任职公司树立社会公信力。但是，从公司的实际运作和独立董事进行独立判断的需要看，有丰富经验的企业高管和会计师、律师等中介机构从业人员更能符合独立董事进行商业判断和行权的要求。

（三）勤勉尽责问题

独立董事的勤勉尽责表现在为公司工作的时间、出席董事会的次数、董事会上发表的意见和对公司事务的关心程度等方面。从实际情况来看，国有企业相当一部分独立董事在任职期间因为年龄偏大或兼职过多等原因缺乏时间和精力，没有或不能勤勉尽责地履行其职责，成为“花瓶董事”“半休眠董事”和“休眠董事”，没有切实担负起维护国有资产的重任。

（四）工作报酬问题

独立董事付出了职位劳动，理应获得工作报酬。但“独立性”要求下，个人收入不能完全来源于公司。从国有上市公司来看，独立董事薪酬大都实行津贴制，有一部分不在上市公司领取报酬[5]。在连续任职三年的独立董事中，近七成的独立董事津贴是固定的，勤勉尽责和不积极作为薪酬一个样。尽管绝大多数的上市公司和独立董事都认为独立董事津贴应与其工作绩效挂钩，但只有少数的公司在确定独立董事津贴时考虑了独立董事的工作绩效，如南京银行股份有限公司设立了单独条款对独立董事的职位活动进行定期专项考核，大多数公司并不涉及抑或没有明确的考核目标，独立董事缺乏明显的激励性，其独立性也受到很大的削弱。

四、淡马锡独立董事制度模式对提升我国国企治理水平的借鉴

（一）充分认识独立董事在公司治理中的正向作用，加大国有企业独立董事制度建设的力度

从我国国企近些年的实践看，独立董事在公司治理中起到了一定的积极作用，这已得到业界的认可。但不可否认的是，由于独立董事制度设计的不足，在公司治理方面，独立董事的监管经理及法人独立核心作用难以施展，一些企业设置该职位并不是为了提高公司治理水平的需要，而是为了应付监管部门和非管理层的中小股东。而非上市的国有控股公司，对独立董事的设置更是未作强制性的要求。通过成功的淡马锡模式，我们应充分认识到独立董事在公司治理中的重要作用，加大国有控股公司特别是上市公司独立董事制度建设的力度。

（二）落实董事会核心职权，优化董事会结构，明确独立董事职责，重置董事会原生功能

董事会是公司治理结构的核心，是企业最高的权力机构。除了必要的代表行使国有资产出资人利益的董事之外，决策高管一律由董事会选聘，并受董事会的监管。国有企业首先要理清党委、股东大会、董事会、经理层之间的职责划分，保证各组织架构职责边界清晰。相关的上级主管部门要甘于放权，将深刻影响企业经营的重大决策权、人事权、工作报酬分配权完全下放，以提高董事会决策的权威性。董事会成员的数量要与企业规模匹配。独立董事代表的是广大股东的利益，以其独立性、专业性参入董事会建设、贡献职位价值。扩大独立董事占比，通过强化独立董事地位优化董事会结构，重置董事会的原生功能。董事会下设的各治理主体在成员方面，尽量避免交叉重叠，以加强权力制衡。制订国有企业独立董事职位职责、行为指引，以保障独立董事充分行使职权和接受监管。

（三）规范独立董事任职资格，创新独立董事选聘机制，加强独立董事队伍建设

独立董事要实现其完整的职业价值，除了已实行的法律法规上所作的禁止性规定，还要符合其所提供的服务及资源的岗位素质。独立董事首先要“能干”，“能干”要求独立董事具备完整的知识结构，能够根据自己的专业知识和个人经验，不必依附他人就能独自作出判断，如在进行决策活动中，具有实际工作经验是其任职前提，而行使监管职能时，具备专业的财会知识是对该群体任职资格的基本要求。

淡马锡的独立董事，主要来自各行各业的优秀企业家，对比我国大部分公司选聘的高校、科研院所人士，商业眼光更为敏锐，管理经验更为丰富。因此，随着独立董事制度的进一步推行，国企外部的公司高管、会计师和律师等中介机构从业人员更为符合市场对独立董事的期望。

国有企业对独立董事的选聘，要摒弃原来的任命制、提名制，以防范企业聘任独立董事时明显的倾向性，杜绝人情董事、关系董事。具体操作可在相关协会或主管部门的主导下成立专门的独立董事人才库，由具有个人意愿、具备任职资格并通过培训取得独立董事资格证书的人员构成。人才库可分类、分层建设。企业选聘，实行随机选择，结合自己行业特色在人才库中聘任相应专业的独立董事。严格限制独立董事兼职的公司数量，独立董事入职之前可进行任前调研，决定去留。独立董事成员每年定期培训交流，以应对市场变化，提高群体执业能力。

（四）科学工作激励及约束，促进独立董事勤勉尽责，保障履职绩效

有效的激励制度应体现“奖优罚劣”的原则。针对独立董事，国内将其合法收入定性为“津贴”，实行定额津贴方式，工作激励与绩效脱钩，其科学性饱受诟病。试想一下，没有优秀的激励制度，公司如何吸引优秀的人才?如何使其尽心尽力?又如何补偿可能承受的职业风险? 该职位的职业风险从康美药业财务造假引发的独立董事巨额连带赔偿责任可略见一斑。建议借鉴淡马锡模式，设计适合国企性质的、市场化的、长期的独立董事激励机制。具体可将独立董事的工作激励分为物质激励和精神激励组合，物质激励包括固定津贴和递延红利，固定津贴可参照执行董事年固定收入的一定比例发放，以体现职务功能。津贴的发放单位变企业为独立董事协会或证监会下设主管部门，津贴来源于企业。递延红利跟企业经营业绩挂钩，独立董事任期内公司完成了年度目标、个人绩效考核合格，任期结束后或分期支取激励性红利。设置递延红利是为激励独立董事努力工作、取得公司经营效益最大化而设计的，以体现绩效功能。精神激励，指在向独立董事支付合理的薪酬之外，在精神上加以激励，以体现辩证法在激励独立董事方面的功能，如由协会或证监会主导评选年度优秀独立董事等方式。社会声誉对促进独立董事的忠实、勤勉往往比物质激励更有效力。当然，对独立董事损害股东利益和国有资产的“懒政滥政”行为，虽然至今与国企独立董事相关的法律约束机制还处于缺位状态，独立董事仅仅是通过道德来执业，但康美药业案子判决产生的法律责任震慑，无疑会促使独立董事投入更多的时间和精力研究公司的业务。

五、结语

提升国企公司治理水平是一项政策导向强、内容宽泛复杂的系统工程，完善独立董事制度，要妥善处理好其与相关治理体系中各子系统之间的关系；而引进国外先进的管理模式，更要全面考查、消化该模式运行的机理、市场环境，将先进的经验、方法与国企治理的实际有效结合起来，切忌生搬硬套、机械照抄。