跨省流域生态补偿法律制度的困境及对策分析

任晓亮

（东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

跨省流域生态补偿是区域发展战略的重要组成部分，是一次区域间协同发展的伟大创新，通过政府、市场与公众间协同合作，利用经济手段与法律手段打破地域的限制，实现流域整体内的经济效益、社会效益与生态效益之间的协调[1]。跨省流域生态补偿制度对于弥补我国流域生态补偿制度完善，丰富跨省流域生态补偿的立法及实践具有重要的意义，保证市场、公众参与到流域保护和治理的全过程，有利于实现区域内的环境正义，有利于实现流域上下游、左右岸、干支流间发展的协调，实现流域内生态环境保护与经济高质量发展之间的平衡，实现共同富裕的伟大目标，有利于实现“绿水青山就是金山银山”，有利于流域绿色协调可持续发展，实现流域生态文明与美丽中国的建设。

一、我国流域生态补偿存在的问题

我国目前已经开展新安江流域、赤水流域、九江流域等十几个跨省流域的试点，取得了显著的成果。以赤水流域为例，2018年云贵川三省签署赤水流域生态补偿协议，赤水流域生态补偿主体包含政府及市场主体，政府通过府际间补偿协议来横向生态补偿，市场企业通过捐款2400万反哺上游居民并投资4亿多帮助上游地区污染防治基础设施建设，政府与企业的双向合理实现了赤水流域连续多年达到了Ⅱ类水质以上，每年向长江流域输送优质水资源超100亿立方米，实现了流域上下游间环境效益、经济效益与生态效益的双向共赢。2021年云贵川三省人大建立了赤水河流域保护立法秘书长联席会议制度，以“共同决定+条例”的方式[2]，破解共立和共治难题，协同立法共同保护赤水河流域，开创了流域共同立法的先河。但在流域生态补偿实践中也暴露出补偿主体及受偿法律主体缺失、客体不明确以及方式单一等问题。

（一）流域补偿法律主体缺失

流域生态补偿主体的缺位。长期以来，在流域生态补偿的实践过程中，政府主导了流域生态补偿的事务，市场主体与社会公众在流域生态补偿过程中的缺位，导致流域生态补偿主体过于单一。尽管政府主导的单一流域生态补偿模式能在短期内集中力量解决流域生态环境的保护问题，能有效防止市场失灵而导致的资源的浪费，将生态资源使用过程中的外部性“内部化”，但随着流域生态环境保护要求的提高，政府主导的单一补偿模式也渐渐显露出弊端：一方面，政府作为流域资源的所有者、流域生态环境的管理者与流域生态环境的监督者，三重身份的混同致使流域生态补偿实践中权力重叠，引发政府内部权力冲突，造成政府失灵；另一方面，单一的政府补偿主体，打击了市场及公众参与的积极性，压缩了参与的空间，造成参与的被动性及治理的短期性。

流域生态受偿主体的失位。根据我国生态补偿“保护者受偿”原则的相关规定，流域生态补偿最终的受偿主体应该是企业、公民以及社会组织，但在我国流域生态实践中地方政府成为直接受偿主体，导致受偿主体的失位。主要由以下三个原因引起：首先，因流域涉及上下游、左右岸、干支流众多的环境保护及修复主体，立法尚未明确各个主体的权利及义务，造成主体权责的不明确；其次，我国自然资源产权巨大的确权成本与低廉的交易成本间的矛盾导致自然资源产权制度尚未确立，流域资源的所有权归国家所有限制了水权交易与排污权交易制度的发展，我国尚未建立起点对点式的市场补偿方式，造成为生态环境保护做出贡献及牺牲的企业与公众成为间接受偿主体，而生态服务提供地政府则成为直接受偿主体；最后，因流域生态保护与治理的长期性，流域生态效益的无形性与流动性，引发流域生态补偿过程中“搭便车”的现象，导致受偿主体的错位，难确定受偿主体身份及地位。

（二）流域生态补偿客体界定不明确

流域生态补偿的客体主要包括流域补偿的资金及信息。流域生态补偿资金来源及用途上的不明确，流域补偿资金主要来源于财政转移，流域生态保护资金长期采用“输血型”，未向“造血型”市场化及社会化的生态保护补偿资金制度的转变，导致生态补偿资金的短缺[3]。生态补偿资金用途上由于受部门职能分工差异，各部门甚至同部门的不同职能处室间在专项资金的使用、管理上的差异，中央、省、各行业部门所下达的资金，到乡镇财政后边界就较为模糊，致使下级地方政府使用和管理专项资金难以形成系统合力，甚至出现资金滞留无法拨付使用的问题，不利于发挥专项资金的使用效益。流域环境污染信息是补偿主体间博弈的重点，由于受流域监测点区域性的限制，以及政府信息公开方式及内容的限制，导致流域污染信息的闭塞，进而引发流域生态污染信息的不明确，导致流域监督问题，严重降低了流域生态补偿制度的运行，使民众对政府治理环境问题的能力失去信心，导致政府的公信力下降，出现信任危机。

（三）流域生态补偿方式单一

由于政府在流域生态补偿的主体角色定位以及权力配置等方面认识存在偏差，政府对于流域生态补偿事务干预过多，我国流域生态补偿形成了以纵向的中央财政转移为主，以横向的政府间转移支付为辅的政府补偿方式[5]。而流域生态环境保护的全面性与流域补偿方式的单一性间的矛盾，仅以政府财政转移作为流域生态补偿的方式过于片面，难以打破主体利益冲突所形成的壁垒。单一的生态补偿方式不能真正确保生态服务提供地区为保护环境所做出的贡献，单一政府补偿方式导致流域生态保护资金长期依赖于中央政府的扶持。然而近年来中央逐步推出流域生态补偿的事权，逐年降低补偿的金额，逐渐退出直接补偿方式，转而以奖励的方式进行补助，导致生态补偿资金的短缺，引起流域生态补偿过程中追求短期生态效益，忽视治理与保护的长期化，流域生态补偿方式急需向多元化的市场补偿模式发展。

二、跨省流域生态补偿制度建设的困境分析

（一）流域整体性与管辖区域性的矛盾

跨省流域生态补偿的过程中，由于流域整体性与传统行政区域性管理之间的矛盾，造成跨省流域生态补偿过程中“搭便车”与“政府博弈”现象的发生。跨省流域生态补偿的实质是流域的整体性保护与协同性发展，实现流域上下游间经济高质量发展与环境保护的平衡。因流域水资源具有公共性及流动性，导致生态服务价值的外溢，环境受益地区范围突破了行政区划的范围，造成流域中下游地区间搭乘流域上游生态服务价值外溢的“便车”。而我国传统的流域政府管理体制，按照《环境保护法》与《水法》规定，实行行政区域的地域管辖与分级分部门相结合的管理体制。行政区域内的政府对本行政区内环境质量负责，政府作为区域利益的代言人，政府的利益边界与区域行政边界相一致，政府成为本区域内环境第一负责人，成为公共利益的代言人。由于流域生态环境水资源及生态效益的整体性，突破行政区域的划分，造成流域范围内引发政府间的“博弈”，导致跨省流域保护的“公地悲剧”及“囚徒困境”。

（二）跨省流域补偿立法的碎片化及分散化

跨省流域分散的立法模式呈现分散化及碎片化的特点。我国流域生态补偿的规定散见于诸多法律文件中，而我国《立法法》并没有区域立法权，跨省流域立法存在立法的空白。首先，跨省流域生态补偿的规定分散于环境保护法、涉水四法及地方性法规等规范性法律条文中，还散见于府际间政策及协议的非规范性条文中。且相关条文仅仅是对流域补偿原则及制度建设做出了大体规定，未对跨省流域生态补偿形成统一的流域补偿主体、补偿内容、补偿客体、补偿方式以及补偿标准的规定，导致条文过于模糊与分散，难以形成合力。其次，跨省流域生态补偿的运行主要依托自上而下的规范性文件的驱动，产生不同区域政府间委托关系的差异化，及跨省流域生态补偿的内部动力，而各省基于行政管辖区域的划分“各自为政”，专注于自己省内生态环境的保护，导致跨省生态补偿管辖范围的真空及重叠，造成跨省流域生态补偿政策制定的碎片化。立法的分散化及碎片化缺少相互联动，跨省流域生态补偿的法条规定缺乏统一的立法标准，使跨省流域生态补偿的内容在法律规定层面存在偏差，分散的立法模式缺乏整合的能力，导致跨省流域立法难以形成合力。

（三）跨省流域政府间协商机制尚未建立

“十四五”期间跨省流域保护的关键在于协商机制的建立，流域生态环境的保护由传统流域单一水质保护，向横向水环境、水资源、水生态、水文化等多方面，纵向山水林田湖多层次保护方向发展。但由于流域受区域管辖的限制，以及政府“命令—控制”单一的管理模式，导致不同地域政府间基于生态环境而产生的博弈，引发流域保护过程中“条块分割”现象的发生。部门间协同保护理念的缺失、信息交流与沟通的闭塞、职能的交叉与重叠，引发流域管理机构与地方水行政主管部门和流域生态保护补偿工作中存在着交叉、重叠的区域，引发保护效果上的“根治与浅治”间的矛盾，“暂治与长治”的冲突，导致“九龙治水”[4]。府际间博弈与部门间重叠造成两个方面的不良后果：一是执法重叠交叉，造成多头处罚或重复处罚，一定程度上对公民、法人和其他组织的合法权益有所影响；二是执法效率低下，责任主体不明，易出现执法密集地带和执法空白地带[5]。如何破除管理和执法中的博弈与重叠，做到政府间、部门间的协同进而实现有效的结合，急需建立政府间协商机制以解决生态保护的难题。

（四）跨省流域生态补偿多元参与机制的缺失

由于跨省流域生态补偿作为河流保护及管理的一项长效化机制，在实施过程中应当积极调动市场及社会的力量，鼓励多方参与，实现流域可持续发展。而现实中却存在诸多问题：首先，市场参与机制的缺失。市场参与机制的建立主要受产权制度、环境评估及交易平台的限制尚未建立。我国环境生态资源所有权与其用益物权尚未完全分离，自然资源产权确权制度尚未建立，我国自然资源所有权归属国家和村集体，相关生态资源产权及用益物权未作详细分配规定；我国尚未建立生态产品及服务评估制度，生态服务作为无形的物需要进行评估价值之后才能参与市场交易；市场化交易平台尚未建立，水权、排污权及碳的交易模式还处于探索阶段，尚未形成区域间的交易场所与交易制度作为保障，导致了跨省生态补偿市场化的缺失。

其次，社会公众参与的缺失。公众参与意识不高以及公众参与制度的不完善，使得公众往往不能及时有效地参与流域生态补偿的各项决策，导致跨省流域生态补偿社会参与的缺失。公众尚未形成统一的环境保护意识、参与环境管理“主人翁”意识不强、参与的积极性不高；公众参与在环境保护立法层面缺失，生态保护补偿程序中社会公众权利及参与程序只有笼统的规定，未详细做出权利及程序规定；公众参与监督问责机制不完善，在流域生态补偿运行过程中公众即使向有关机构反映了相关情况，公众仍然无法对相关责任人进行有效问责，公众的监督权得不到有效地保障。这导致跨省流域生态补偿的市场化、多元化参与被局限。

三、构建跨省流域生态补偿法律制度的对策分析

由于我国传统流域生态补偿本身存在着补偿主体缺失、补偿客体不明确以及补偿方式单一等问题，而构建跨省流域生态补偿制度面临行政区划、区域立法、政府间合作以及多元主体参与的限制，因此要想破除跨省流域生态补偿制度的困境，解决生态补偿的问题，需要通过建立健全立法长效机制、政府协商机制、市场化、多元化的参与机制以及保障机制来实现。

（一）建立流域生态补偿的立法长效机制

立足于流域生态补偿的实践，建立流域专门立法与协同立法的跨省流域生态补偿的长效机制。专门立法，明确跨省流域生态补偿在《宪法》及《环境保护法》中的地位，综合流域相关法律中关于流域生态补偿一般性法律的规定，梳理流域生态补偿规定的“最大公约数”[6]，组织流域生态补偿的立法工作，确立流域生态补偿立法目的、法律原则，明确界定利益相关各方的权名责、客体、标准以及方式等，协调政府补偿、市场补偿与社会补偿相耦合下隐藏的冲突，尽快颁布《生态保护条例》，研究制定《生态补偿法》专门法律；协同立法，修改《立法法》，建立跨省跨区域协同立法制度，建立流域立法联席会议制度，明确牵头协作机制，成立共同立法工作专班，各省协同探索各自流域生态补偿的法规草案，寻找流域保护的共识，形成立法草案分别交各省人大常委会研究决定，协商一致后交各省人大以联席会议方式协商通过，充分发挥地方性法规的规范性作用，协同制定跨流域生态补偿的地方性法规。流域生态补偿以专门法律为主以协同立法为辅，两者结合构建一个多元、互补和勾连的流域生态补偿法律规范体系，保障跨省流域生态补偿协商机制、参与机制、运行机制与保障机制的开展。

（二）加强跨省流域横向政府协商机制

各省政府间应树立共同生态保护合作意识，加强沟通，搁置争议，协商合作，尽快建立全流域全生态环境联防联控工作制度[7]。各省政府统筹兼顾各方利益，协商制定生态保护措施和解决方案，统筹开展实施水资源保护、水污染防治，水生态修复、水岸线管理及环境执法工作，统筹协调流域上下游、左右岸、干支流之间的水生态、水环境、水资源的协商保护和修复，形成流域生态保护和修复的合力。首先，中央政府综合考虑各方利益，做好前期流域协商机制的顶层设计，发挥好统筹协调，解决争议等宏观作用，对跨省协商补偿制度做出清晰的界定，明确启动的条件、协商的程序、协议的履行力以及追责问题，让跨省流域生态补偿协商制度化与规范化。其次，改革现行的流域管理机构，流域管理机构由原隶属于水利部，变为中央垂直领导，扩大流域管理机构的职能范围，赋予其协调各省间的利益冲突的职能，以流域管理机构为平台依托来促进各省协商机制的建立。最后，打破河长制地域限制，发挥河长制的积极作用，以流域管理机构为基础建立起跨省级河长制协商平台，协商结果通过横向跨省流域生态补偿协议加以确定，横向跨省流域生态补偿协议实施过程中发挥河长制的监督作用，由各省河长制党政负责人监督落实跨省流域生态补偿协议，对于横向生态补偿协议违约情况给予各省政府及河长制负责人双罚制。

（三）健全跨省流域市场化、多元化主体参与机制

健全跨省流域市场化、多元化主体参与机制。首先，要明确跨省流域生态补偿主体和受偿主体。跨省流域补偿主体包含生态环境受益地区的政府、生态环境破坏及自然资源开发利用的公民和企业[8]；跨省流域受偿主体主要包括保护流域生态环境及资源的政府、企业及公民。明确各个参与主体的权利与义务，为市场化、多元化的参与机制的建立奠定权利基础。其次，构建“政府主导+市场交易+社会参与”的参与机制。建立市场化、多元化参与机制应当从以下三点入手：第一，改革政府补偿模式。改革纵向流域生态补偿方式，逐步减少中央财政资金的投入力度，同时加强各省政府间横向补偿协议为主的补偿合作方式，政府由纵向财政补贴向跨省流域横向的补偿转移。政府加强顶层设计，积极开展自然产权归属登记，建立水权、排污权、碳交易平台，健全自然资源收益分配制度，扩大流域环境信息获取的途径，便于市场与社会公众参与到流域生态补偿的全过程中。第二，扩大市场化参与途径。在合理的总量控制前提下，实行初始的产权分配制度，落实产权登记制度，通过第三方环境产权的评估，依托市场产权交易平台，进行环境产权的交易，引导生态受益者对生态保护者的补偿，通过市场手段实现点对点的交易，变“输血型”流域生态补偿模式为“造血型”流域生态补偿模式，实现流域生态环境长久保护[9]。第三，完善公众参与制度。公众是流域生态补偿过程中的“神经末梢”，是流域生态补偿的出发点及落脚点。针对跨省流域生态补偿中“末端参与”失位的问题，应当通过内外双向合力共同推动公众参与的完善。内部明确公众环境信息的知情权、参与权、决策权及监督权及相关权利实现程序作为保证，外部完善通过提高公众参与的意识，公开跨省流域信息以及信息获取方式，实现公众参与意识的觉醒，保障社会公众参与到跨省流域生态补偿的全过程。

（四）健全跨省流域生态补偿保障机制

健全跨省流域保障机制主要分为以下四个方面：第一，政府设立流域生态补偿专项资金池，充分吸纳各级政府转移支付资金、生态补偿专项资金、汇缴资金。建立健全生态补偿资金使用决算审计制度、使用管理制度和效果后评估制度，让资金管理、去向、运行等透明化，确保生态资金补偿用到相关个人、组织和生态项目上[10]。第二，拓宽市场化融资渠道，探索生态补偿基金市场化运作。扩大绿色金融改革试点，建立生态保护补偿融资机制，引入市场化第三方参与流域生态环境保护工作，鼓励银行机构提供绿色信贷，借鉴美国湿地补偿银行制度，以市场价格购买相应的“信用点”来补偿损失，承担生态补偿责任，将生态补偿的具体工作移转给补偿银行，补偿银行再持续进行新建及恢复的工作[11]，以维护生态环境的可持续发展，最终形成长效的市场生态补偿机制。第三，以跨省流域信息为桥梁。跨省流域信息是流域生态补偿物质的基础，提高流域环境信息监测与收集，建立统一的水质与水环境监测体系，在流域上下游、左右岸、干支流的重要节点设置监测站点，由流域管理委员会统一汇总和发布监测信息，打破信息区域的壁垒，减少各省在数据采集方面的分歧。第四，完善流域生态补偿资金的监督。为了保证流域生态环境监督的中立性、公正性、客观性，应当成立全方位的监督体系和问责机制，对于流域生态补偿的实施过程、补偿的建设成就应当及时向政府、人大、社会进行公开，接受来自内外的双向监督。