现代城市治理的主要问题与政策建议

郝庆 单菁菁 苗婷婷

城市是人类生存和发展的重要空间载体，是经济、科技、文化、制度等各领域创新和发展的主要场所。随着经济社会的发展，城市越来越成为人口、产业、资本、创新等要素的集聚之地，推进城市治理现代化的重要性和紧迫性也愈加凸显。2020年3月，习近平总书记在浙江省考察时强调要把城市治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。

一流城市要有一流治理，城市治理的现代化已经成为事关城市可持续发展的核心问题，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕生态文明新时代城市治理的现实需求，不断优化城市治理体系、提升城市治理现代化水平，让城市带给人们更多获得感、幸福感、安全感，让城市成为人民群众宜居宜业的美好家园。

一是城市治理结构不够完善。当前，多数地方的城市治理仍然停留在传统的“城市管理”模式，尚未形成多元主体协调联动的现代城市治理结构，影响形成城市治理合力，“多元协同共治”“元治理”“复合治理”等创新型治理理念有待付诸实施。在实践中政府常被视为城市治理的唯一主体，强调政府“一元”管控，尚未完全形成服务型政府；社会公众和社区组织对现代城市治理认识也不到位，依然定位于“被管理者”的身份，对城市治理的主动参与不足；非政府组织和其他组织时常难以参与城市治理过程，在城市治理中发挥的作用有限[1]。

二是城市基层治理建设薄弱。基层治理能力最真实地反映社会治理水平，直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。长期以来，城市基层治理各主体间的职责界限不清、权责不一致等问题比较突出。上层和基层治理的资源配比长期失衡，行政资源不足、财政资源有限、公共卫生资源配给失衡等问题难以解决，使基层治理缺乏资源要素保障进而影响基层治理的精准化和精细化水平。同时，还存在城市治理层级多、基层治理建设薄弱、治理效能低、传导不畅等问题，还不能完全适应城市居民就业、生活日益多样化发展趋势，难以满足市民个性化、精细化的治理需求。

三是城市治理手段较为落后。一些城市在治理过程中还是沿袭传统手段，多采用行政命令的方式解决问题，经济手段、法律手段等运用较少。例如，在治理城市交通拥堵时，一些城市机械地采用限购限行措施，既缺乏法律依据，又影响社会公平。同时，在城市治理过程中分散性、临时性的治理措施居多，长期性、系统性的长效机制不足，治理效果难以保持。例如，对于流动摊贩的治理，多采取一些临时性的措施，缺乏长期的规划和制度设计。城市治理手段的滞后、城市治理长效机制的缺失等导致城市治理过程中费人费时费力，影响城市治理效果，制约城市治理效能的有效发挥。

四是城市社会人文关怀不足。城市在发展过程中不断分化，形成了多元群体。我国的一个突出现象就是城市中出现了大量非户籍人口。第七次全国人口普查公报显示，2020年我国常住人口城镇化率为63.89%，但户籍人口城镇化率仅为45.4%。全国人户分离人口约为4.93亿人，其中，跨省流动人口约为1.25亿人。与2010年第六次全国人口普查相比，人户分离人口增长88.52%，户籍人口和外来人口的“二元化”现象仍在加剧。但以农民工为主体的大多数非户籍就业人口在教育、医疗、住房等方面不能享受与户籍人口同等的权益。多数城市对外来务工人员、低收入群体等社会群体的人文关怀不够，社区服务等未能将非户籍人口纳入其中。

五是城市人居环境品质不佳。近些年来，按照推进生态文明建设的要求，多地实施了大气污染防治、城市黑臭水体治理等城乡人居环境整治工作，提升了城市的人居环境适宜性。但是交通拥堵、噪声污染等影响城市人居环境宜居性的问题依然突出。生态环境部发布的《2021年中国环境噪声污染防治报告》显示，2020年（不完全统计）全国省辖县级市和地级及以上城市相关部门合计受理环境噪声投诉举报约201.8万件，噪声扰民等一系列问题成为影响人民群众生活宜居性的重要制约因素。

六是城市应急管理短板突出。提升城市风险应对能力是保障城市生存和发展的一个基本前提。但当前我国在城市应急管理方面仍存在一些问题，主要表现为：城市应急治理法律法规尚不健全；公共安全理念重灾害事件发生后的事后处置、轻前期预防；应急管理部门的决策指挥和协调能力不足；基层社区面临准备少、权力小、责任重、能力弱、资源少等多项问题，难以有效满足应急治理工作要求；城市安全规划和应急预案的编制不科学，应急宣教的深度和广度不够，应急资源的储备和供给调度不完善；突发应急场景下智慧城市子系统功能不充分，影响了应急处置效率。总体上，现阶段我国城市应急管理仍存在较多的短板和突出问题，导致城市防范和应对危机的能力不足，影响城市公共安全。

科学规律认识不够，体制机制创新不足

多数城市在城市治理过程中往往采取经验性治理、表象性治理，没有深入地分析城市治理中的关键问题及其背后成因。基于惯性思维实施的城市治理存在“病因病理”分析不清、治理对象错位、治理措施没有“对症下药”等问题，从而导致城市治理科学性不足、影响治理效果。例如，通常认为特大城市的交通拥堵、房价上涨等是由于人口增多的问题。但这很大程度上是教育、医疗等优质资源集中在特大城市，特别是特大城市的中心城区所导致的。

同时，各地在城市治理中普遍缺乏因地制宜实施治理创新的能力。由于每个城市都有其特殊性，单纯地借鉴和模仿，缺乏城市治理创新，往往难以解决城市治理中的关键问题和突出矛盾，需要因地制宜创新城市治理的体制机制。

法律法规不够健全，公民法制观念不强

当前，我国城市的社会形态呈现复杂化、社会治理主体多元化，需要不断建立和完善响应的法律法规体系加以保障。在日常生活中，部分城市管理者和人民群众的法制观念不强。例如，城管暴力执法事件屡见不鲜，而城管人员受到追打和伤害的事情也时有发生。一方面说明城市基层管理者法制观念单薄，没有做到依法行政；另一方面也说明城市公民权利在受到侵害时，不能通过合法的途径进行维权，给社会带来一定的不稳定因素。

基层建设不受重视，人财物等保障欠缺

城市基层社会治理是一个涉及到多个部门、多领域的系统工程，需要多部门合作，并在基层加以落实。目前，城市治理中仍存在治理主体职责不明，上级政府、街道和社区居委会的关系不够清晰等问题，出现多头参与、多头管理的现象，需要进一步明确分工、提高组织协调程度。基层组织往往缺乏相应的管理职权，人员配备和经费配备也不足，基层管理人员疲于应付相关业务工作，对实施好甚至创新城市基层社会治理的动力不足，一些社情民意收集、群众呼声回应、实际问题解决等基础性工作也难以得到有效开展，影响和制约基层治理能力。

社会组织发育不足，缺乏公众参与机制

社会组织是国家治理的重要组成部分，可以承担多项公共服务。我国的社会组织存在数量少、规模小、活动经费有限、专业性不强等问题，独立性、自治性和民间性较弱[2]，难以深度参与现代城市治理工作。同时，在城市治理中公众参与的意识和机制不完善。一方面，公众的公民意识和参与意识薄弱。大多数人仅仅意识到自己是城市管理的客体，没有意识到自己是城市治理主体的重要组成部分，缺乏主人翁精神和参与意识。另一方面，城市政府的宣传力度和公开透明度不够，提供公众参与的机会不足，公众参与的机制不完善。

城市治理理念滞后，未能实现以人为本

当前的城市治理偏重于城市经济建设等方面，对人的全面发展重视不够，缺乏人文关怀。例如，热衷于大面积的种树种草，却无供游人歇脚、避雨的长椅或亭台；热衷于营造景观，但缺乏人与自然接触和互动的区域。在城市建设中对于传统文化和历史文脉保护不够，地域文化的多样性和特色遭到破坏，简单的复制模仿形成了“千城一面”、缺乏温度的城市[3]。

信息共享机制不畅，智慧城市建设滞后

现代城市治理的信息共享机制仍不通畅。各地都在推动相关管理信息系统的建设，但是存在各部门统计口径和工作标准不统一、信息平台不关联等问题。例如，常住人口、流动人口、瞬时人口、生育人口等人口数据分布在卫计、人社、民政、统计、教育、旅游、交通等多个部门，没有建立统一的人口统计信息系统，各部门人口信息共享力度不够，人口信息的利用效率不高，难以为人口综合管理等提供基础性、基准性和权威性数据。一些地方开展了智慧城市建设，但构建的智慧城市多数只停留在技术层面，没有根据所在城市的实际情况深度挖掘城市的组织、结构、格局等治理问题，无法真正解决城市治理的关键难题。

国外城市治理的经验借鉴

一是注重多元协调治理。主要发达国家和地区的城市治理重视形成政府、市场、社会组织和公众等多方参与的城市治理结构。例如，德国的国土空间规划体系具有自上而下分工明确、层级联系紧密但职能清晰的特点，城市的规划建设需要遵循上一层级的原则，也注重充分发挥公众参与机制，并且充分发挥区域协会等相关社会组织的作用，保障其监督政府行为、公益诉讼等权利，形成了由政府、社会、市場等多元主体共同参与城市的规划建设与管理。

二是重视法律制度建设。各国围绕城市治理制定了一系列的法律规范。即便是英美等属于海洋法系、以判例法为主要特征的国家，也在城市治理领域制定了一套完善的法律体系，并严格执法监督[4]。例如，工业革命之后，为应对城市人口快速增加而带来的城市安全、公共卫生、低收入群体住房等问题，英国先后制定了《环境法》《公共卫生法》等，并在世界上较早制定了《城乡规划法》，影响至今。

三是重视实施机制建设。各国在制定法律法规的基础上，还十分重视政策实施机制的建设，推动相关政策措施的落实。例如，新加坡建立了一套完备的、操作性强的考评体系，对各级政府部门及相关单位实施管理绩效考核，明确和细化了考评项目与评分标准。包括对政府雇员的调查、社会中介机构的民意测评、法定机构意见征询制度等[5]。并且对涉及社会民众的市政公用行业进行严格的监管。例如，对公交车、出租车等的服务质量进行全面监控[6]。

四是简化政府组织结构。各国地方政府组织不尽相同，但总体上都比较精简。例如，美国城市政府注重精干高效、协调运作，综合设置提供公共服务职能的管理机构。美国的大中城市一般都没有设立区政府，只设立直接为居民提供近距离服务的“居民服务中心”。这些服务中心与城市政府的行政部门联系较少，主要通过和警方的合作以及同司法部门联系，依法进行社区治理[7]。

五是注重信息化建设。信息技术对城市生产生活方式产生了深刻影响，也为实现公共参与等现代城市治理提供了有利条件。主要发达国家注重发挥现代信息技术在城市规划建设与治理中的作用，通过建设智慧城市等手段，提高城市治理效率。特别是在进行智慧城市规划建设中注重与公众的互动，将公众的普遍需求纳入到智慧城市建设中去，切实发挥智慧城市在城市治理中的作用[8]。

国外城市治理的主要教训

一是过度自由主义带来治理困境。西方社会倡导自由主义治理方式，特别是1990年代以来开始盛行的新自由主义强调增强个人权利，主张去政府化的治理方式[9]。这种社会治理方式在优化资源配置和提升人民生活水平等方面发挥了一定的作用。但是英美等国家无限制地推行自由主义治理，主张去政府化的民粹主义削弱了国家的治理能力。选举政治下政客对民众意愿的过度迎合又进一步加剧了民粹主义，由此带来一系列的问题[10]。例如，美国底特律的衰落除了受全球化引起的产业分工的影响外，很大程度上还受到城市各种政治运动的影响。1970年白人占底特律全市人口总量的55.5%，到2008年时只有11.1%。人口的大量流失既是底特律衰落的标志，也是城市衰落的一个重要原因。此次全球性疫情进一步凸显了过度自由主义在应对危机中的弊端。

二是利益集团博弈影响治理效率。基于“公民社会”的公众参与和民主治理是现代城市治理基础。但在很多时候，西方国家城市的“公民社会”实际上是由不同的利益集团组成。在利益集团社会中，各利益群体通过选举等形式产生其高层代表，这些高层代表直接参与城市治理。各利益集团的利益博弈、甚至相互掣肘容易造成城市治理中决策周期长、治理效率低等问题，最终影响城市治理效果。

三是政府干预缺失影响社会公平。英美等自由主义市场经济国家信奉个人主义和（社会）达尔文主义自由竞争的文化传统，强调自由市场的重要性，主张政府减少对经济活动的干预。但掌握资本的群体力量强大，不仅在资本运行和利益分配中占据主导地位，在政策制定等方面也具有较强的话语权，往往造成社会群体间的收入差距加大，影响社会公平，从而带来一系列的社会问题和城市治理问题。例如，2020年，席卷美国多地的反种族歧视运动深层次的原因是由于美国的财富向富人集中，而中低收入者生活困难，由经济矛盾导致其内部阶级矛盾激化的结果。

当前及未来一段时期，我国仍处在深刻变革的时代。城市化水平总体上已经迈过速度拐点，开始从“加速”向“减速”转变。全国人均GDP已超过1万美元，迈入中等收入国家。全国人口总量将在2030年左右达到峰值，人口结构将发生显著变化。现代城市治理需要适应城市的发展趋势与需求变化，在关注住房、交通、环境卫生等传统问题的同时，积极贯彻落实生态文明理念，坚持以人民为中心，全方位、系统性提升城市的地方品质，改善城市人居环境，满足高质量发展、高品质生活的需求，形成更加安全和谐、绿色健康、富有竞争力的可持续发展城市。

一是更新治理理念，注重以人为本。转变“重生产轻生活”“重物质轻人文”的传统城市管理理念，注重人的全面发展，树立以人为本的治理理念。人是城市治理的对象，也是城市治理的主体，必须坚持以人民为中心，注重满足人民群众对美好生活的需要，既包括对物质文化生活的更高要求，也包括在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。尊重人口结构的多元化复杂特征，特别是关注作为城市常住人口重要组成部分的非户籍人口治理工作，构筑城市居民“命运共同体”，共享城市化红利和经济发展成果，实现人民城市人民建、人民城市为人民。

二是完善治理结构，彰显主体作用。按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求，建立政府、社会、市场等多元主体共建共治共享的现代城市治理结构。切实发挥党组织对城市基层组织的领导地位，突出党建的引领作用，推动基层党建与城市治理紧密结合，不断提升党组织对城市治理的领导力和号召力；明晰政府权责，发挥政府的主导作用，加强政府对社会力量、群众自治组织等参与城乡基层治理的指导与规范；加强对城市居民的公民意识教育，积极推动社区自治机制建设，推动法治、德治与自治有机融合；正视社会力量、社会组织的重要作用，充分保障公众的知情权、参与权和监督权，推动社会协调治理，畅通多元主体参与社会治理体制机制建设[11]。

三是丰富治理手段，建设智慧城市。推动以大数据、物联网等为主的智慧城市建设，提升以标准化、信息化为主要手段的现代城市综合治理能力，实现从传统的依靠部门管理、依靠基层人力的治理方式，走向系统化、平台化、信息化的现代治理手段[12]。深入推进智慧社区、智安小区建设，通过综合运用现代科技提升城市治理的智能化水平；加强城市治理领域的信息化建设，注重各类数据之间的融合、共享与应用，通过发挥大数据的作用提升城市治理的信息化水平；分类推进城市基层治理服务的专业化建设，形成规范的长效机制，通过提升服务的精细化、精准化提升城市治理的专业化水平。特别是注重超大城市的智慧化建设，打造“城市大脑”，助推城市治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化，破解超大城市治理难题，使城市更聪明、治理更高效。

四是细化治理单元，促进精细治理。全面落实“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”的要求，科学划分社区治理的基层单元，解决好资源向社区下沉问题，推动基层社区的减负增效、扩权增能，逐步实现由部门和区域分割的基层管理单元走向网络化、扁平化、集成化的现代基层治理单元。总结推广浙江“枫桥经验”、北京“街乡吹哨、部门报到”等典型经验，不断优化社区的功能定位，增强社区治理的主动性、创造性和主体作用，适应人民群众多样化、个性化的需求，提升城市治理的精细化和精准化水平。

五是延长治理链条，实现闭环治理。树立“全周期治理”意识，延长城市治理链条，形成事前防范、事中控制、事后反思的全周期闭环治理。城市治理既要关注显性问题，更要识别治理隐患，主动疏导治理痛点、消除治理隐患，做到及早发现、及早应对、有效控制。注重对重大城市治理问题进行事后反思与调整，及时反馈到城市治理环节之中，实现闭环治理。

六是拓展治理边界，推动区域共治。我国正在积极推进长三角区域合作机制、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、成渝都市圈建设等。城市治理需要在区域层次审视跨城市的治理方式，从更宏观的尺度研究区域内城市的战略定位、城市分工、空间布局等，分析经济社会发展差异、明确主要矛盾，统筹协调城市区域的发展问题与分配矛盾，完善跨区域的基础设施和协同机制，整体提升区域的综合竞争能力和治理能力。

七是优化治理氛围，协调法治德治。加强城市治理领域的法律法规和制度建设，特别是保障公众参与城市治理的机制保障、法律保障和制度保障，形成常规化、系统化的长效机制。注重对法律法规执行实施的制度建设，依法提升城市治理水平。注重对全体市民的宣传教育，使其理解和明确城市治理的权利和义务，能够自觉的参与到城市治理之中。特别是注重以专项治理为契机，凝聚共识，形成的新经验、新标准、新规范，并上升为城市治理制度，确保治理成效长久保持。

八是明确治理重点，补齐治理短板。按照高质量发展、高品质生活、高效能治理的要求，识别城市治理的关键环节和突出问题，着重发力，补齐城市治理短板。一方面，需要坚持“底线思维”，建设韧性城市，提高城市的风险应对能力和恢复力，筑牢城市的安全底线。另一方面，需要践行“以人为本”的城市治理理念。注重加强城市文化建设，提升地方品质，塑造高品质的魅力空间，增强城市的凝聚力和吸引力[13]，不断满足人民群众对美好生活的向往。

[本文相关研究得到国家社科基金重大项目“健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度研究” （20ZDA086）、中国社会科学院博士后创新项目“地方品质对区域发展的影响机制研究” （2020001）的资助。]

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[3]庄少勤， 赵星烁， 李晨源.国土空间规划的维度和温度. 城市规划， 2020， 44（01）： 9-13，23.

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[6]陶林. 再论新加坡城市治理的特色与中國借鉴. 青岛科技大学学报（社会科学版）， 2019， 35（04）： 13-19.

[7]张诗雨. 发达国家的城市治理范式——国外城市治理经验研究之三. 中国发展观察， 2015（04）： 74-80.

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[11]郭斌， 李杨， 周润玉， 等. 中国情境下的城市老旧小区管理模式创新研究. 中国软科学， 2021（02）： 46-56.

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[13]郝庆， 单菁菁， 邓玲. 面向国土空间规划的人居环境自然适宜性评价. 中国土地科学， 2020， 34（05）： 86-93.

关键词：城市治理 精准治理 基层治理 生态文明 ■