衡水市水利工程质量监督分级管理问题与对策

潘 飞

(河北省水文勘测研究中心，河北 石家庄 050011)

近年来，我国对于水利工程的投资不断扩大。“十四五”规范也重点提出加强水利基础设施建设，并公布了国家骨干水网工程，包括重大引调水、供水灌溉及防洪减灾等领域。截至2021年年底，水利部公布150项重大水利工程已被批复68项，开工63项，并力争今年水利建设总投资超8000亿元。在水利行业高速发展的同时，也应当重点关注水利工程建设质量问题，质量监督就显得尤为重要。扩大水利工程质量监督的专业队伍，构建完整的水利工程质量监督体系成为当前水利工程质量监管的首要任务[1]。

为了能够充分发挥地方政府水利质量监督相关部门的能动性，上级政府部门将越来越多的权利下放到地方政府部门，加强分级管理模式。2012年9月，河北省水利厅发布《关于加强全省水利工程质量监督管理工作的通知》明确指出要建立省、市、县三级分级管理机制。衡水市水务局在2017月5月发布《关于明确水利工程质量监督分级管理工作的通知》指出要成立市、县两级水利工程质量监督管理机制并明确各监督机构的职责范围。至此，省、市、县三级水利工程质量监督管理机制形成。但是当前衡水市水利工程质量监督分级管理面临着诸多问题，如机构不健全、技术力量薄弱、专项经费缺乏等问题。因此，如何完善衡水市水利工程质量监督分级管理机制，提高水利工程质量监督效率，成为当前急需解决的问题。

1 衡水市水利工程质量监督分级管理现状

1.1 衡水市水利工程质量监督分级管理机构情况

2007年9月，衡水市水利局成立基本建设处，2014年3月，衡水市水利局基本建设处更名为衡水市水利工程质量安全技术中心，为衡水市水利局下属的事业单位(正处级)，主要负责衡水市水利工程建设项目的质量与安全监督、水利质量信息系统和预警系统管理以及参与水利工程建设质量相关标准的制定工作。目前，衡水市水利工程质量安全技术中心核定事业编制12人，内设3个业务科室和1个综合科室，目前在岗人员为9人，其中具备水利工程质量监督员证书的人员为5人，人员经费由市财政全额拨款。同年，河北省水利工程质量安全技术中心挂牌成立。至此，河北省已然形成省、市、县三级联动水利工程质量监督机制。

1.2 衡水市水利工程质量监督分级管理运行情况

2015年为实行水利工程质量监督分级管理的第一年，衡水市的10个县级水利工程质量安全技术中心中，目前仅有7个安全技术中心能够独立开展工作，其中5个安全技术中心为专职人员，另外两个安全技术中心则为兼职人员，甚至还存在建设单位与安全技术中心一个单位两个牌子的情况。根据统计，当前衡水市水利工程质量安全技术中心共监督项目58个，主要为小型农村水利工程，包括农田水利工程及村民自建水务工程等。当前，衡水市的县级水利工程安全技术中心的专项经费均未获批、为配备专有的工作车辆，其中仅有1个安全技术中心采购了相关检测设备。在制度建设方面，仅仅有3个安全技术中心依据国家有关法律法规的基础上，结合自身情况，制定了相应的管理办法。

根据统计，衡水市水利工程质量安全技术中心在2019年监督的项目包括：河道治理、农田水利建设、河流治理、农村饮水工程以及污水处理厂等项目。新增备案项目为58个，对衡水市10个区、县共121项水务工程进行了监督检查。其中在建项目71项，完工验收项目17项，通过竣工验收项目33项。与实行水利工程质量监督分级管理之前，新增备案项目数量降低27%，所管理的项目数量降低19%。可以看出，在实行水利工程质量监督分级管理之后，衡水市水利工程质量安全技术中心的监督工作量有了明显的减少。

2 衡水市水利工程质量监督分级管理存在的问题

2.1 质量监督分级管理机构独立性不强，责任范围模糊

随着我国经济社会经济的不断发展，国家实力不断增强，在水利基础设施建设方面的投资越来越大。虽然水利工程的建设发展不断规范化，但是仍然存在着一些问题难以解决，如管理混乱、权责模糊等现象在水利工程相关部门尤为显著。当前，“政府监督、社会监理、企业保证”的水利工程质量监督分级体系并未全面顺利推行，对于县级水务管理部门全权负责的水利工程，容易产生各单位职责混淆的现象[2]。衡水市的县级水务管理部门大多延续了以往的管理模式，尽管在形式上做到了主管与建设相互分离，但实际情况缺与之相反，即建设单位就是当地水务管理部门或水务管理部门成立的分支机构。当建设与监管为一个主体时，水利工程的质量管理工作往往会变成形式主义。

同时，衡水市有些地区并未设置县级的水利工程质量安全技术中心，因此，即便各地根据实际情况成立了县级的质量安全技术中心，却无法获得相应的法律地位。就衡水市成立的县级水利工程质量安全技术中心的情况来看，均为当地的编办批准成立，办公经费也得不到保障。市级的水利工程质量安全技术中心有市编办批准成立，为全额拨款单位，与县级的水利工程质量安全技术中心没有隶属关系。因此，在水利工程质量安全技术中心在法律地位上得不到认可，在行业规范上也没有制约因素，最终造成市、县两级水利工程质量安全技术中心在职责人工上经常引发矛盾，导致水利工程质量监管工作难以展开。并且，在衡水市县级的水利工程质量安全技术中心普遍存在着“一套班子、两个牌子”的现象，工作人员往往具备双重身份，导致工作职责难以厘清。

2.2 监督管理人员专业技术知识欠缺

随着科技的不断进步，水利工程项目与建设技术越来越复杂，并且衡水市水务主管部门将所有涉水工程的管理工作都一并分给水利局，使得水利局工作量大大提升，而对水利工程质量监督管理人员的专业技术要求也随之提高。基本上述背景，需要水利工程质量监督管理人员具备足够的知识和高水平的专业技能，熟悉相关法律法规及行业标准。然而，衡水市的县级水利工程质量安全技术中心的工作人员专业知识有所欠缺，专业技能水平不过硬，对相关技术标准不熟悉，导致水利工程的质量监督管理工作难以顺利开展。同时，衡水市水利工程质量监督管理还存在各级领导不重视、监督管理意识较弱，造成相关人员配置不足，并且配置工作人员专业与水利工程质量监督不匹配。

2.3 质量监督分级管理缺乏专业技术手段

水利工程一般具有工程规模大、建设范围广的特性，涉及的工程种类众多，施工技术与工艺也在不断进步[3]。以往工程质量监督侧重于水利工程的实体质量，往往忽视了对质量行为与体系的监督，且难以厘清监督管理与监理单位的职责范围。并且，在对水利工程建设项目进行监督管理过程中，监督工作人员一般仅凭个人经验进行判断，缺少检测技术与设备的支持，主要是由于缺乏专项资金，无法配备专业的检测设备，管理也不规范。因此，在对水利工程建设质量进行监督时，对质量的评定存在很大的随意性，也为权力寻租提供了机会[4]。

3 衡水市水利工程质量监督分级管理存在问题原因分析

3.1 相关政策法规不完善

早在2000年国务院就发布了《建设工程质量管理条例》其中就对质量监督管理机构及其职责做了详细的介绍。在此基础上，水利部制定了《水利工程质量管理规定》以及《水利工程质量监督管理规定》等。同时，各省市根据自身实际情况也出台了大量的相关政策文件，在很大程度上促进了水利工程质量监督体系的构建。但是上述已有的法律法规管理对象是大中型水利工程，在小型水利工程的监督管理方面仍是空白[5]。由于缺少关于小型水利工程建设监管的相关规定，加上县级水利行政管理部门法律意识不强，经常出现以无法可依为借口不作为或者乱作为的情况。而县级水利工程质量监管部门难以正常展开，如对正在建设的水利工程项目进行质量监督，却无法可依，如果不管不顾，就容易造成工程质量问题。因此，相关政策法规的缺失为水利工程质量监督工作设置了极大的障碍。

3.2 专业技术人员的缺乏

根据衡水市范围内的县级水利质量安全技术中心情况来看，符合标准的质量监督工作人员严重不足。当前衡水市县级水利质量安全技术中心的工作人员一般都是从其他科室抽调来的技术人员或者其他科室人员兼任，而县级水利管理部门中具备相关资格的技术人员本就非常稀少，这就造成兼任的技术人员往往需要开展质量监督以外的工作。同时，水利工程具有分布广、工作任务重的特点，而在对水利工程进行质量监督工作时，需要对各方单位的质量保证体系进行检查，对工程质量进行监督和验收以及质量评定等，可见水利工程质量监督工作的强度之大，这对人员严重不足的县级水利工程质量安全技术中心来无疑是雪上加霜[6]。

3.3 专业能力不过硬，创新手段匮乏

目前，衡水市各级水利工程质量安全技术中心的工作方式基本相同，在水利工程项目开工前对项目进行备案，根据工程实际进展情况采取抽查的方式对关键部门进行监督、验收。在抽查过程中，主要对在建水利项目的工程资料以及施工现场进行检查。对发现的质量问题，一般采取现场通知，重大质量问题进行上报。随着水利行业的不断发展，水利工程涉及行业和知识面越来越广泛，所需要的专业能力也应当随之提高，但是实际的监督工作人员的专业能力大多都有欠缺，造成在开展工作时权威性收到挑战[7]。同时，在相关检测设备缺乏的情况下，工程质量的检测一般由第三方进行，而施工方承担检测费用，这也严重的影响了检测结果的公正性[8]。

4 衡水市水利工程质量监督分级管理的对策

4.1 完善水利工程质量监督分级管理机制，规避同级监督

完善水利工程质量监督分级管理机制，可以从三个方面着手。首先，完善水利部门行政管理体系，使水利工程建设涉及相关单位各负其责，建立完整的水利工程质量监督体系，形成省、市、县三级管理部门联动，确定各级监督管理部门的权责范围。其次，建立健全完善的部门制度体系，设置科学的绩效考核机制，激发各级部门及相关人员的工作主动性。最后，应尽快落实其法律地位问题。完整且独立的法律地位是水利工程质量监督分级管理部门执行监管工作的前提和基础，也是完善管理体系不可或缺的部分。

4.2 积极组织相关培训，增强行业技术指导

针对衡水市当前水利工程质量监督分级管理的现状，对县级水利工程质量安全技术中心的工作人员应积极组织培训。首先，要对水利部门领导层进行培训，提高管理层的法治意识，强化依法行政的意识，改变领导层陈旧的工作思维观念和工作方式。其次，深化行业技术标准培训。熟练的掌握相关技术标准是进行水利工程质量监督管理工作的前提，对工作中经常用到的政策法规、技术标准必须铭记于心。最后，时刻关注最新发布的相关法律法规及技术标准。紧跟科技发展和水利工程建设发展的脚步，并组织相关管理人员学习。同时，对县级水利工程质量安全技术中心加强行业指导，加快衡水市水利工程质量监督分级管理的规范化脚步，提高全市水利工程质量监督管理水平。

4.3 落实质量监督相关管理经费

对水利工程质量进行监管时政府部门的职责所在[9]。因此，政府部门应当在当年的财政预算中全额拨款支持水利工程质量监督工作。业主监管业主，难以保证质量监督的公正性、权威性以及客观性。同时，也可借鉴德国水利工程监管的收费模式，即在水利工程建设前期，将工程质量监督费用列入成本中，并由相关部门进行计提，按照水利工程的建设进度向质量监管机构划拨[10]。

5 结语

针对衡水市水利工程质量监督分级管理存在的问题，本文提出了完善水利工程质量监督分级管理机制，规避同级监督、积极组织相关培训，增强行业技术指导以及落实质量监督相关管理经费等建议，该建议不仅对衡水市完善水利工程质量监督管理具有借鉴意义，对我国其他地区来说也具有一定的参考价值。同时，本文并未对水利工程质量监督分级管理方式进行讨论，不当的质量监督分级管理方式会阻碍质量监督工作的正常开展，今后的研究将着重分析质量监督分级管理方式方面，以确保质量监督工作的顺利进行。