社区教育提升城乡社区治理能力的策略研究
——以苏州市为例

孙桂英(苏州市职业大学，江苏 苏州 215004)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“要夯实基层社会治理基础。健全党组织领导、村(居)委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架。加强基层群众性自治组织规范化建设，健全村(居)民参与社会治理的组织形式和制度化渠道。”国务院办公厅关于印发《 “十四五”城乡社区服务体系建设规划》(国办发〔2021〕56号)提出：“大力发展社区教育，助力构建终身学习体系。扩大文化、体育、科普等公共服务供给。”社区教育是提升城乡社区治理能力现代化的一个重要途径，在加强基层基础建设、人才队伍建设、社会组织培育以及全面提高城乡社区治理社会化、智能化、专业化水平等方面大有可为。

近年来，苏州社区教育虽然积极参与城乡社区治理，开展了一些实践和探索，积累了一些经验，但是从基层工作到顶层设计，社区教育与城乡社区治理的有效融合程度较低，链接不强。从顶层设计来看，缺乏统筹协调，各自为政，从基层社区教育机构来看，缺乏统一的规划和指导，形成了零散无组织的现状。基于苏州市社区教育参与社区治理的现状分析存在的问题，提出切实可行的实施策略，以期充分发挥社区教育的职能，提升社区和居民的治理能力。

一、社区教育参与社区治理的现状分析

社区教育是最接地气的教育形式，其本质目的就是促进社区人的发展，促进社区的可持续发展。因此在国家大力推进社区治理的形势下，社区教育已然提出了要融于社区治理的要求。针对苏州的997位社区教育工作者进行了调查问卷，并征集了33个社区治理的工作案例，从四个方面梳理了苏州社区教育助力社区治理的现状。

(一)社区教育工作者的政策认知

从对社区教育工作者的调查问卷和典型案例的情况来看， 82.74%的社区教育工作者表示了解国家关于推进社区治理的政策精神，其中，24.47%的人表示非常了解，15.15%的人不太了解，2.11%的人处于不了解状态。社区教育是“顶天立地”的教育，是在充分了解政府政策的前提下，结合居民的需求开展教育学习活动。从苏州社区教育近年来下发的相关文件，包括一些项目建设、优秀评比的文件，多数都提及社区治理。从基层一些项目、品牌的申报、总结材料来看，多数也会结合社区治理的背景。因此总体来看，社区教育工作者对政策文件的认知情况普遍较及时，特别是一些从事多年社区教育的人员，对新政策有一定的敏锐度。

(二)社区教育参与程度的分析

本次调查显示，从横向来看，参与调研的社区教育工作者所在的社区教育中心、市民学校90%以上开展过社区治理相关的教育培训活动，但是经常开展的比例为30%左右，还有小部分未开展。95%的社区教育工作者表示在开展社区教育工作的过程中，会有意识地结合社区治理的战略要求。从纵向来看，征集的典型案例中体现了社区教育的参与程度尚处于初步的融合状态，主要是通过开展社区教育活动，增强居民对社区的认同感、对政府的信任度。如苏州高新区科技城社区教育中心引入“饮水思源，慈乌反哺”的理念，以教育做志愿，以志愿带教育。社区通过教育志愿者的加入，在助力居民成长的同时，引导他们反哺社区教育志愿，参与社区教育，发动社区居民的力量，进行文明安全宣传、爱老敬老、环境治理参与等。

(三)社区教育参与形式的梳理

从调查情况来看，苏州社区教育参与社区治理的形式主要有以下五种：一是通过和农业基地、创业园、企业等联合申报社区教育项目，给予项目经费和相关的培训资源，如苏州目前确定的32个社区教育游学项目和10个市民学习苑，均是基层社区教育中心与社会力量以项目共建方式开展；二是与村(社区)协同开展教育培训活动，吸纳居民志愿者并给予相关培训和实践体验，如昆山千灯镇2015年6月起在淞南社区成立了“淞南社之声志愿服务队”，吸纳了学生、党员、退休教师等志愿者开展各类活动，激发居民潜能，共同参与社区自治；三是结合垃圾分类、疫情防控等重点事项开展专业化培训，提升居民自治能力，如苏州市基层社区教育中心开展垃圾分类和疫情防控教育实现了全覆盖；四是协助村(社区)开展民意调查，建立社区议事协商机制，引导更多居民参与社区教育、社区治理工作，如昆山周庄的 “吃讲茶”逐渐衍化为一种说邻居、道街坊、聊行情、通市面以及加强群体联系、促进邻里和谐的社会活动；五是扶持学习社团的建设，培育学习共同体，并引导团体参与社区的治理和建设工作，如吴江区开展的社区教育学共同体建设，由社区教育中心培育居民学习团队，并引导团队深入社区参与公共事务。

(四)社区教育参与成效的归纳

大部分社区教育工作者认为社区教育参与社区治理重在提升居民文化教育素质，其所在乡镇(街道)社区教育的参与成果主要体现在85.56%的社区教育中心开设了一些村(社区)文化建设的相关课程和教育活动，73.62%的社区教育中心开展了针对村民建设家乡的职业技能培训，针对乡村人才队伍的建设和培养，58.17%的社区教育中心打造了社区教育助力社区治理的品牌项目，获得了一定程度的社会认同。针对村(社区)治理的课程类型中，以居民素质教育(开课率86.36%)和环境治理类课程(开课率76.83%)居多，涉及治理能力方面的课程如基层政权组织建设、心理干预、沟通艺术、矛盾调处等较少，开课率均不足50%。

二、社区教育提升社区治理能力的困境

近年来，国家大力倡导城乡社区治理体系的构建，下发了一些重要的政策文件，作为基层社区教育，理应发挥应有的职能。从苏州的调研情况来看，社区教育参与普遍在推进，然而大部分仍处于初期的融合、推动状态，未体现主导性，参与的深度和成效均不足。将从社区教育的定位和纽带作用、资源的融合及匹配度来进行分析。

(一)社区教育参与治理的定位不准确

社区教育是提升社区治理能力非常有效的措施，以教育引领社区建设和社区治理体系的构建是科学有效的。很多社区教育工作者对于社区教育融入社区治理、助推社区治理的理解存在偏向，认为社区教育和社区治理只是一种简单的关联，主要开展一些居民的教育培训活动就属于参与社区治理了，而“忽略了社区教育在推动居民再社会化、提高组织化程度、促进社会融合、缓解社区矛盾、加强社会管理等方面的作用”[1]。所以，长期以来，社区教育缺乏主动性，尚未把教育对实践工作的引领性体现出来，从全市征集的33个案例内容来看，众多社区教育工作者均将社区教育置于社区治理的配合角色，多以“助力”“探索”“促进”“推进”“实验”等字眼来体现，并没有实现与社区治理的深度融合。

(二)社区教育承上启下的纽带作用不明显

社区教育是上连政府下接社区和居民的草根教育，应发挥承上启下的纽带作用，“但社区教育依然难以引起政府部门的重视，社区教育在政府关于教育事业的规划中处于边缘地位”[1]。社区教育机构在组织开展社区教育活动中，对于社区的具体情况了解得不透彻，社区的一些较难满足的需求无力满足。参与学习培训活动的居民，对于社区教育机构不了解，苏州一些成人教育中心早已增挂社区教育中心的牌子，然而很多居民依然不了解社区教育，对于参加的一些社区教育品牌活动也不熟悉。因此社区教育在政府、社区、居民之间的纽带作用尚未真正体现，给社区治理的组织推动形成了较大阻力。

(三)社区教育与社区治理资源的互融与转化不足

社区教育和社区治理的服务对象均是社区居民，社区教育和社区治理的资源只有深入地进行相互融合转化，才能发挥二者的资源优势。众多社区教育机构仅仅关注将社区教育的资源如何融入社区治理，而忽略了社区治理资源的利用和转化。社区在推进社区建设和治理的过程中已经产生了一些资源，比如一些公共事务的参与和协商组织、关于环境治理的一些有效措施等。此外，社区在开展治理中搭建了一些服务平台，吸纳了一些优质的社会组织，成立了社工团队等，这些均可为开展社区教育所用。政府、社区、居民在治理过程中既是主体也是资源拥有者，社区教育一味从外界注入资源的方式既不利于彼此资源的深度融合，也不利于社区和居民的自治能力的培养。

(四)社区教育内容与社区治理的匹配度不高

从众多案例的调查来看，社区教育与社区治理的融合度不足。“长期以来，社区教育内容主要以趣味学习类、文体娱乐类、教育培训类和游学实践类为主”[2]，缺乏关于提升社区和居民治理能力方面的课程和项目。一些社区治理的案例仅体现了参与社区教育活动的个人和团队在活动之余参与社区志愿服务，且参与人员有限。一些引导居民参与议事协调，发挥社区主人翁意识的案例较少，总体来看，社区教育提供的资源与公共意义上的社区事务、社区发展及社区治理的匹配度不高，因此社区教育难以深入参与社区治理，发挥教育职能。

三、社区教育提升社区治理能力的策略分析

近年来，社区教育在融入社区治理方面做了很多尝试，取得一些经验，也存在一些不足。针对当前苏州城乡社区治理方面存在问题，将结合苏州社区教育的现状和发展趋势以及相关政策的要求，从四个维度提出十六项提升社区治理能力的策略，以期促进社区教育与城乡社区治理的深度融合，切实为社区和社区居民的发展以及社会经济的发展发挥更大的成效。

(一)加强顶层设计，实施层级管理

从苏州的情况来看，基层社区教育中心根据具体情况不同程度地开展相关工作，区、市推进社区教育工作的相关文件多有涉及参与社区治理的要求，但并未就区域内社区教育参与社区治理作出具体的指导，并未提出详细的工作要求，全市未形成有计划有组织推进的势头。将从政策的落实、需求的调研、实施的保障和宣传推广等方面提出具体策略。

1. 落实相关政策，全面推动实施

“制定政策就是要解决社会发展中某个领域或者某个区域中的具体问题，或者解决一些事关人民群众切身利益的重大问题”[3]。开展社区教育参与社区治理工作，首先要将二者的重要政策文件进行解读，找到二者的融合点，再结合具体的情况有效落实。市、区层面要对社区教育参与社区治理进行规划和指导，量化相关要求。乡镇(街道)社区教育中心在开展参与社区治理相关项目时只有综合考虑当前国家对社区治理的重要指示和文件精神、地方政府的相关政策、村(社区)建设规划以及辖区内社区教育的工作要点，才能有效精准地落实政策。

2. 采取多种手段，开展实时调研

社区教育、社区治理的目标对象都是社区和社区居民，因此实时的动态的调研是有效开展社区治理的基础。社区教育要提升社区治理能力，要以问题为导向。由于问题的产生往往来源于需求的不被满足，因此通过调研社区的问题，能及时发现居民的刚需。当然，在调研之前要充分了解社区的基本情况、居民结构、社区资源等，锁定目标人群，并进行分类，制订长期的实时调研计划，及时掌握问题与需求的变化。注重采用各种形式进行调研，如结合社区教育活动、社区公共事务的开展进行调研，利用问卷调查、观察法、小组座谈、个案访谈等多种形式。

3. 加强监督管理，保障组织实施

辖区内教育行政出台相关的政策文件，作出整体规划和顶层制度设计，将保障社区教育助力社区治理发展实现有规划、有目标、有保障、有考核。从苏州的具体情况来看，建议市级教育行政部门可出台关于社区教育助力城乡社区治理的指导意见，区级教育行政部门根据辖区具体情况出台相应的实施规划，乡镇(街道)社会事业管理部门出台具体的实施计划，形成层层落实和保障。同时加强实施过程的监督和管理，以听取工作汇报，实地调研，了解居民反馈等多种形式督促组织实施，让社区教育充分融入社区，发挥引领作用，在政策的推动和保障中提升社区治理能力。

4. 提炼经验模式，推广先进典型

社区教育助力社区治理的经验具有较强的复制推广性，“一个典型就是一面旗帜，通过各种形式宣传先进典型，就能在各条战线、各个领域、各个方面树立起一面面旗帜”[4]。区域内教育管理部门应当广泛征集先进典型案例，开展优秀评比，通过各类自媒体等平台进行宣传。在社区教育领域的各类项目建设和品牌打造中鼓励社区治理类申报，通过项目培育和经费支持，将社区教育助力社区治理的成功模式进行完善和凝练，在更大的平台上进行宣传和推广，形成相互学习、比时赶超的氛围， 产生“一花引来万花开”的效应。

(二)加强资源转化，精准投放利用

推进社区教育、社区治理是全社会的共同责任，因此优化社会上的各类资源，实现最佳利用，避免浪费势在必行。优化和使用资源应基于社区居民的需求和社区的可持续发展。将从资源整合、转化、投放和持续建设等四个方面进行论述。

1. 创新方式，加强资源整合

各级各类学校、社会教育机构、社会组织和个人等拥有丰富的教育资源，社区教育机构要积极主动对接这些资源主体，以项目共建、基地共创、团队合作等方式，将各类社会资源进行整合，并根据社区教育的目的和要求进行梳理。结合社区治理的需求，将一些有利于提升社区治理能力和居民自治能力的社区教育资源再进行充实和提优，进一步深入挖掘和完善。基于社区治理的工作目标，通过教育引领和实践推动，给予社区充分的可使用的优质教育资源，使社区的治理工作朝着更具科学更高质量的方向发展。

2.深入行业资源，实现有效转化

随着社会经济的不断发展，各类社会资源逐渐丰富，如文化、旅游、农业、工业等行业资源，图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、科普场馆等场地资源。因此社区教育机构仅仅进行浅层次的资源整合是不够的，如何切合实际需求进行二次开发，将社会资源转化成可用于社区教育的资源值得研究。比如以课程开发和师资团队的建设为依托，以助力社区治理的教育品牌的打造和推广为手段，将一些行业资源教育化，将一些场所建设得更具社区治理理念等，创造良好的社区治理氛围，提升社区居民参与的主体意识，引导社会力量有方向地参与社区治理。

3.掌握学习需求，实施精准投放

资源总是有限的，特别是优质的资源，如何把有限的资源实现最优化配置，精准投放，满足社区治理的需求，保持社区教育要素市场“稍紧平衡”的良好状态，是未来社区教育探索的方向。对于社区需求的充分调研和分析是前提，制订适宜的社区教育资源投放方案是关键，保障资源投放能够精准地实施是核心任务。各个社区的情况不尽相同，不能简单地复制社区教育资源投放的内容和形式。在社区教育资源投放的过程中，只有注重监控和调整投放策略，及时调研，时时掌握投放成效，适时调整投放的方案，调配资源，不断优化，才能提高资源投放的精准度，以达到资源利用的最大化。

4.坚持适度超前，持续建设资源

社区教育和社区治理的要求随着社会时代的发展在不断发展变化，其资源供给也在持续变化，所以社区教育融入和助推社区治理是一个动态平衡的过程，只有当社区教育资源能持续建设，才能满足不断发展变化的社区治理的需求。“任何资源都具有动态平衡性，这是可持续发展的理论基础”[5]。社区在发展，社区居民在发展，新的问题和需求会持续出现，社区治理不是一劳永逸的，其形式和内容都在持续发展变化，广大的社区教育工作者需具有时代的敏锐性，及时掌握国家政策和社区、居民的发展需求，以适度超前的资源建设目标，保持对社区治理的引领，持续发挥助推作用。

(三)针对治理刚需，提升专业能力

社区教育充分融入社区治理，提升社区和居民的治理能力，关键在于社区教育能否提升自身的专业水平，能否根据当前社区治理的不足和问题，站在科学、专业的高度推进社区治理，在理念教育、专业指导、队伍能力、专业课程等方面加强建设和发展。

1. 更新治理观念，推进多元共治

社区治理的主体不仅仅是政府，还有其他治理的主体，比如事业单位、企业、社会组织、私人机构和个人等，他们之间是相互协商与合作的关系，不是简单的管理与被管理的关系，单项的社区管理要向多元共建的社区治理转变。社区教育要通过有效的途径向当地政府、社区管理人员、社会组织、居民等进行分类的宣传和教育，引导社会各界，特别是社区居民树立作为社区治理的主体之一要充分发挥主观能动性的治理观念。同时，社区教育要引导社区管理层积极与其他治理主体建立正确的协作关系，并就协作的方式和内容给予指导，促使双方建立信任和支持，逐渐实现全社会树立正确的社区治理观念的目标。

2. 建立专家团队，促进科学治理

随着党的十八届三中全会把社会管理提升到社会治理，社区治理被赋予新时代内涵和历史价值，成为推进社会治理现代化的关键点和突破口。众多专业人士对于社区治理进行了理论和实践研究，积累了较丰富的经验，社区教育机构要充分利用高校、行业协会等专家资源，在辖区内建立社区治理研究专家团队，成立智囊团。一方面为社区治理理论的发展研究提供实践的案例，丰富理论研究素材，探索社区治理的创新走向；另一方面，对基层社区的治理工作给予规划和指导，对于社区治理中出现的难题及时给予建议，让实践工作在科学的理论指引下取得事半功倍的效果。

3. 开展专业培训，提升队伍水平

团队专业水平的高低，在很大程度上决定了工作质量的高低。社区教育能否为社区治理打造一支专业能力较强的队伍，是能否提升社区治理能力的关键。当前，村(社区)治理队伍主要由村委(社区)工作者、村民组长(楼栋长)、物业和居民志愿者等组成。社区教育机构要主动与社区沟通，制订社区治理队伍的培训计划，实行分类分批培训指导，并组织现场考察学习先进经验。特别是针对其中的志愿者队伍，通过专业的培训教学，可以大幅提升其治理能力。同时志愿者队伍也是唯一可以大规模壮大的队伍，通过专业培训学习，给予一定的鼓励和认可，吸引更多的志愿者加入。

4. 开发专业课程，搭建推广平台

社区教育参与社区治理的成果之一是能否开发提升社区治理能力的课程。近年来，社区教育在课程开放方面取得较大成果，也积累了丰富的经验，基于对社区居民的了解，从内容到形式都非常丰富，特别是一些实用微课程，满足了众多市民的学习需求。从苏州调研的情况来看，关于提升社区治理能力方面的课程较少，多数为提升居民综合素质的课程。社区教育要结合当前社区治理存在的问题设计相关的治理课程，在思想上引导居民主动参与，提高主人翁意识，在行动上提升参与社区治理的专业能力。特别是在当前疫情常态化形势下，课程内容的设计要体现时代要求，课程的推动要充分利用各类网络平台。

(四)加强扶持管理，培育社会组织

近年来，苏州社区教育一直在走项目化管理模式，引入了众多社会组织的参与，在引导和培育社会组织方面积累了一定的经验。针对当前社会组织参与社区治理存在的问题，社区教育可以从协调社会组织的参与度、专业培训、自主孵化、合理评价等方面发挥一定的作用，以提高社会组织参与社区治理的效率。

1.加强沟通协作，引导社会组织合理参与

“尽管政府在社区治理过程中依然发挥着决定性的影响作用”[6]，但是社会组织作为参与社区治理的主体之一，应该积极主动通过与政府机构建立起适度的协作关系，获得相关的支持和服务群众的渠道，充分发挥资源优势，提高服务质量。社区教育机构应当发挥桥梁作用，将政府和社会组织之间的领导与合作关系建立起来，确定社会组织的参与程度。通过双向的沟通，让二者各司其职，通过及时地处理矛盾，让二者有效协作。社区教育机构要在充分了解政府相关政策和工作规划的前提下，对社会组织参与社区治理的方式方法进行指导，既为政府解忧，又充分保障社会组织的参与权利。

2.开展培训指导，提升社会组织参与能力

重视和发挥社会组织人才的专业技能，鼓励和引导社会组织朝着专业化、规范化发展，这是提高社会组织内部动力的重要措施。因此社区教育机构应根据具体情况，组织针对社会组织的专业化培训，同时加强终身学习理念的教育培训，从教育角度加强服务能力培训。根据辖区内参与社区治理的社会组织的类型和人才结构，进行分类培训，提高针对性。同时，由于社会组织的人员组成存在不稳定性，专业的培训和指导应提高组织频率，以保持社会组织长期处于流动发展和质量稳定的状态中，保持教育服务的质量。此外，对于一些长期合作的社会组织，要积极吸纳其专业人才，引导成为社区教育兼职教师和志愿者。

3.提升孵化能力，推进社会组织稳定发展

当前，社会组织繁多，服务内容呈现多元化和定制化发展趋势。由于对社会组织的不了解，信息资源的获取不足等原因，村(社区)要找到匹配的社会组织并不容易，因此，提升村(社区)孵化社会组织的能力是可取的路径。社区教育机构要充分协助村(社区)挖掘自身的资源，以社区教育和社区治理项目外包的方式，给予村(社区)里一些有能力和有意愿的团队和个人一定的场地、经费和人员相助，按照村(社区)的特色和需求对其进行培育和孵化，并鼓励辖区内的居民积极参与志愿服务，打造一批相对稳定、特色明显、服务治理能力强的社会组织，更有利于实现长期合作。

4.完善评价机制，促进社会组织优胜劣汰

社区和居民的需求都是动态发展，对于社会组织的服务要求同样在发展变化。社会组织能够长期参与某个村(社区)的治理工作，必须建立一个相对完善的评价与反馈机制。社区教育机构要协助政府和社会组织建立评价和反馈机制。根据服务内容设计满意度调查，根据服务项目的周期设计评价标准等。并通过多种方式了解居民对于社会组织的意见，通过横向对比，了解与同等情况社区相比，治理工作的质量高低。通过访谈参与社区治理的志愿者，了解基层关于提高社区治理质量的草根建议。将收集的评价和反馈进行梳理，针对社区组织的现状给予指导和改进。

社区教育与社区治理的目标一致，有着双向奔赴的密切关系。二者都以社区和社区人的发展为目标，均倡导全社会共同参与。通过社区教育优化社区治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要途径。社区教育在推动教育与社区治理融合方面具有不可替代的作用，社区教育在推动居民再社会化、提高组织化程度、促进社会融合、缓解社区矛盾、加强社会管理等方面可以发挥更大的作用。